經濟全球化背景下的環境稅：歐洲的實踐與經驗

■張宏翔

經濟全球化背景下的環境稅：歐洲的實踐與經驗

■張宏翔

經濟全球化背景下，各國間的經濟壁壘被逐漸消除，國際資本流動日趨活躍，這就要求各國政府要從超越本國經濟政策的角度來決定稅制，在此背景下世界標準化的稅制得以推行。由于環境稅也同樣有著國際標準化的特征，因此減輕環境稅負擔的措施經常與國際競爭力的政策綜合在一起考慮。如何在經濟全球化的背景下保持本國產業的國際競爭力，成為政策制定者必須考慮的一個問題。丹麥、德國等歐洲國家的實踐經驗表明，環境稅只有在超越國家層次的體系中實施時，才能發揮出其真正價值。

一、經濟全球化對稅制影響的理論概述

國際稅收理論認為，隨著經濟全球化的進行，國家之間將容易發生類似于地方之間的資本流動所導致的課稅問題，并推出了幾個命題。根據這些命題，經濟全球化對稅制體系的影響可以概括為四點：第一，如果廢除對資本、商品和勞動在國際間流動的規制和國境管理，各國間稅制的差異會對投資效益率產生極大影響。第二，各國間的稅收差異所導致的資源配置上的扭曲，隨著國境管理和對國際間經濟活動的諸多規制的廢除。第三，在國際資本自由流動情況下，稅負將不可避免地轉嫁到非流動性勞動上。第四，在開放經濟條件下，小國將在資本課稅問題上失去稅收主權。量。因為投資的邊際收益是遞減的，因此在圖1由向下傾斜的直線AE來表示。橫著來看就是對資本的需求曲線。直線DE表示完全彈性的資本供給曲線，投資的世界收益率則用OD的高度來表示。

圖1 開放經濟下在小規模國家對資本課稅的效果

此時，在該小國的最優投資量為K0,從投資獲得的總收益為β＋δ。且α＋β＋γ表示對包括勞動在內的非流動性生產要素的報酬。

倘若這個國家對相當于DB的資本進行課稅，那么該國的最優投資量就會減少到K2。相當于K0K2的資本逃向海外。此時的投資收益為β＋δ，但其中β是因對資本課稅而獲得的稅收。對勞動的報酬為α，相比課稅前的α＋β＋γ，可以看出作為非流動性生產要素的勞動報酬惡化了。資本收益看似減少，但從逃到海外的投資可以獲得相當于δ的收益，因此，從世界范圍來看這一收益同課稅前保持了一致。這意味著在資本完全流動的情況下，對資本的課稅將最終轉嫁到非流動性的生產要素勞動上。

以上對資本課稅導出的結果，同樣適用于環境稅。即開放經濟條件下國家如果征收環境稅，將導致資本為了逃避納稅而外逃，并最終使稅負全部轉嫁到非流動性的勞動上。

二、歐洲經濟一體化與稅制改革的趨勢

（一）歐洲經濟一體化的進行

1993年1月1日歐盟正式成立，實現了區域單一市場。1999年1月1日起，歐盟開始了貨幣一體化，各國貨幣間的匯率被固定化。

通過廢除各種經濟上的障礙，資本的流動性得到提高，這樣，稅制上的差異對于經濟活動的影響就變得尤為重要。直接稅特別是在資本課稅方面，稅制的協調并沒有得到太大的進展，在稅制構成，稅率，課稅標準等方面各國間仍存在很大差異。既然如此，對于在國際范圍內選址的企業來說，稅制上的差異是他們做出決定時不能不考慮的因素。

相反，對于各國政府來講稅制可以成為引進外資的政策手段。各國政府進入了圍繞國際間自由流動的資本和稅收而開展的“稅收競爭”。這樣，歐洲經濟一體化更加促進了區域內的跨境資本流動，對稅制也是起到了理論中假設的影響。實際上，自1980年代后半以來，包括歐洲在內的OECD各國都讓人驚訝地在同一時期推行了稅制改革（Owens，1994）。 也 有 意 見 認 為 這 是1981年和1986年進行的美國里根稅制改革的影響（Tanzi，1988），不過就歐洲的稅制改革可以理解為是對經濟全球化與歐洲經濟一體化的稅制方面的應對。

（二）1980年代以后歐洲稅制改革的趨勢

盡管從1965年到1985年，OECD各國在稅制改革方面沒有太大的動靜，但1987年卻突然開展了稅制改革。就目前為止在歐洲進行的稅制改革有幾個共同點，例如個人所得稅和法人稅的稅率下調和稅基擴大，個人所得稅中累進稅的減免和增值稅比例的增大。

研究表明，歐洲消費的課稅稅率近15年來幾乎沒有發生變化，對包括資本在內的其他要素的課稅稅率自稅制改革開始的1980年代后半以來便有下降趨勢，而對勞動課稅的稅率反而上升。這說明最優稅收理論的規范性命題正在現實中的歐洲實現。

以上就是1980年代以后在歐洲實施的稅制改革所帶來的結果。重要的是，經濟全球化對稅制的影響不僅在理論上被假設，而也是事實上在歐洲發生的現狀。結果，實行基于綜合所得稅原理的累進所得稅變得越來越困難，稅制在逐漸失去收入再分配功能。在此條件下的環境稅也面臨同樣的困境。

三、全球經濟下的國際競爭力與環境稅制：丹麥和德國的實踐

（一）丹麥經濟的國際競爭力與環境稅制改革

丹麥是在北歐各國與除荷蘭之外的主要歐盟加盟國還未導入環境稅以及能源稅時便實行環境稅制改革的。在這一情況下，丹麥的能源密集型產業將失去國際競爭力，流向未實行環境稅和能源稅的其他歐洲國家。這種事態會影響丹麥經濟，同時對減少溫室氣體排放也無濟于事。因為雖然丹麥國內的排放量減少了，但轉移到其他國家的企業排放的量如果和之前相比沒有減少，那么全球溫室氣體排放總量就不會得到抑制。

如果真是如此，那么減輕稅收負擔減少排出量，則對丹麥經濟而言更能確保就業，同時又能增加抑制溫室氣體排出量的實效性。

當然，憑借過境稅收調整抵消環境稅對丹麥經濟的不利影響，從理論上講是可以的。建立國境調整的機制，對丹麥國內企業實行出口退稅，從未實行環境稅和能源稅的國家的進口商品實行課稅即可。但是，WTO關于國際貿易的規定，禁止對國內制品中本應征收間接稅的出口商品進行免稅，也不能對進口商品實行和國內制品相同的課稅。這樣，相比丹麥國內制品負擔了環境稅和能源稅，進口商品即使引起了外部不經濟卻也能擺脫課稅。

在實行環境稅改革的過程中一向被丹麥政府所重視的地方，就是確保企業的國際競爭力。在這種觀點下實行課稅政策會導致對法人課稅輕，對家庭部門課稅重的結果。例如，傳統上丹麥對法人是免征能源稅的，即使1993年環境稅制改革之后環境和能源稅中法人負擔的比例也只有2%左右。這正是1995年不得不對企業新引進環境稅的原因。因為1977年以來的傳統能源稅全由家庭部門負擔，導致供暖用能源的消費量下降了45%，企業卻在此期間在節約能源方面幾乎沒有任何貢獻。因此，要更加節約能源，就只能促進法人部門的能源節約。盡管如此，1995年的稅制改革也實施了諸多減輕負擔的措施，因此環境和能源相關稅對家庭部門課稅重的趨勢可以說沒有發生變化。

從稅制的公平性來考慮環境稅負擔，碳無論是由企業排出還是由家庭排出，其外部效果都是一樣的，因此應該對碳的單位排放量實行同一稅率。但以上的事實表明，各種減輕稅負擔政策的實行，導致了環境稅負擔不公平。

（二）德國環境稅制改革的成效及其存在的問題

德國開始環境稅制改革爭論的1980年代，每個需要從根本上致力解決的社會問題都給人一種帶有全球性質的強烈印象。1970年代的兩次石油危機讓德國步入低成長和高失業率的時代。曾有人指出，這一問題有很多誘因，如跨國公司向全球范圍開展，金融自由化和向浮動匯率制的轉變，還有這一切所導致的國際間資本流動的飛躍增長。國際間的資本流動自由程度降低在國民經濟框架內實行凱恩斯主義財政金融政策的有效性（宮崎，1986）。事實上，1980年代盡管德國實行了擴張性財政政策也沒能解決失業問題，失業率時常高達10%左右。另一方面，1980年代的另外一個特征可以說是環境問題的全球化。酸雨問題等跨越國境的環境問題和地球環境問題的表面化等等，都在表明環境問題無論是從空間上還是從規模上都已經擴大到憑一國之力無法解決的地步。

德國環境稅制改革的構想可以說是在能否就國民經濟的框架內解決上述帶有全球性質的問題這個意識里產生的。這也同時是對主張通過放松管制和民營化來提高市場活性的德國財界的一個代替性政策提案。但是進入1990年代之后，世界范圍內的管制放松，民營化和金融自由化的進一步展開，更加激化了國際競爭，也進一步促進了80年代以來的經濟全球化。尤其對德國經濟形成威脅的是資本主義化的東歐國家與急速成長的東亞各國。這在德國掀起了以“作為企業選址地的德國”為議題的論爭。支配這次論爭的是關于德國是否將就此失去全球范圍內適用于建廠用地選址魅力的恐懼。高勞動成本，剝奪企業自由的諸多規制，成為企業沉重負擔的法人稅等，所有這些讓德國喪失了最優工廠選址的魅力。稅制的形態正是本次論爭的中心議題之一。

德國政府和執政黨提交了降低法人稅的稅制改革法案，并得到通過。此次稅制改革法案受到上述論爭的影響，戲劇性地將法人稅稅率從45%降到25%，考慮到了德國企業的國際競爭力。德國的這一決定說明了經濟全球化導致的國際競爭的激化，對稅制產生著多么重大的影響。在其他歐盟國家自1980年代實施降低所得稅和法人稅的情況下，適用OECD最高水平的45%法人稅稅率的德國在國際競爭上感到壓力是當然的。經濟全球化給各國政府帶來的壓力，成為各國課稅當局走向減稅競爭的誘因。現在愛爾蘭對滿足一定條件進入本國的企業適用10%的法人稅稅率，爭取從海外吸引資本。盧森堡通過不對利息進行預扣，試圖維持歐洲金融中心的地位。在這種狀況下，不必通過德國和丹麥的現實也可以理解為想通過環境稅改革實現根據企業對污染的貢獻度承擔相應責任是一件多么的困難的事。

如果將上述經濟環境作為給定條件，那么像丹麥那樣不得不將減輕企業稅負擔的措施納入環境稅改革的行為便被認為是理所當然的。但是，無論是丹麥政府或是德國的執政黨，構想環境稅改革的人都知道這種措施在稅負的公平性問題上蘊含很大的問題。這也正是為什么他們都強調，這些為產業減輕稅負擔的措施都只是到其他歐盟國家導入歐盟共同的環境和能源稅為止的“過渡期”措施。但是，需要具備什么樣的條件，“過渡期”才能不再是“過渡期”了呢？為了回答這個問題，有必要先明確經濟全球化與稅制結構變動之間的關系，并在此基礎上討論應將環境稅納入其中哪個位置。

四、環境政策的國際化

隨著經濟的全球化，環境問題也在全球化，其對應的政策也不得不超越國家的界限實現國際化。這意味著，各國不能采取個別政策，而至少需要地區性、甚至以全球規模實施協調政策。這需要租稅政策以及環境政策的國際性統一，或者也可能需要對國家主權進行部分限制的同時，把政策調整權移交給上級國際機構 （例如歐盟或者聯合國等）。

在經濟與環境問題的全球化這一構造變化中，筆者想闡述一下租稅政策與環境政策是如何變遷的、繼而展望環境稅應在稅務體系中如何定位的問題。

圖2 經濟全球化環境稅制

圖2表示了引起租稅構造變動的因素有3點。第1個因素是，以經費膨脹為背景的國家對財源的籌集要求。第2個因素是跨國企業的發展、國際性資本流動的增加、區域性經濟統一等，經濟全球化對稅制產生的一般性影響。在現代，這第2個因素逐漸成為稅制的決定因素。第3個因素是，與此相對抗從市民社會一方產生出的對經濟與社會政策的要求，或者對更為有效的環境政策的要求。租稅構造的變動過程可以理解為主要是這兩種因素相克的過程。

基于以上說明的因素，經濟全球化和租稅構造變動關系如下。20世紀80年代以后隨著經濟的全球化，經濟構造有所變動，管制緩和、金融自由化、國境管理的撤銷等穩步地實施。這些經濟政策對于稅制也有著很大的影響，產業也需要盡可能減輕對資本的稅額，也就是要求世界標準化。現在這是主要發達國家的共同點。各國為了維持本國的競爭力、回應這一要求，在世界范圍內逐漸實施稅率下降、稅率構造水平化、稅基擴大等稅制改革。其結果是使稅制發生變化，不再具有所得再分配的功能。

另一方面，正如全球氣候變暖和酸雨問題那樣，經濟的全球化使環境問題國際化、深刻化。因此，歐洲各國等對環境問題敏感的國家為了控制這些問題早早就引入了環境稅，并在稅務體系中對其定位。但是，因為經濟全球化也同樣影響這環境稅，所以導入了減輕引起產業中各種各樣環境稅負的措施。

以上了解了經濟全球化與環境問題的國際化是如何對租稅構造產生巨大影響的。針對此現狀，政策面也必須逐漸國際化。但是，其方向并不一定立刻與構建公正的稅務體系和具有實效性的環境保護直接聯系。況且，政策的國際化統一這一趨勢又為國家主權的框架所阻礙，并不能簡單進行。但是，各國政府對此互相協商，國際機構針對上述問題也在努力構建通用原則這一趨勢逐漸明朗。例如聯合國正在試行對金融衍生商品的國際性征稅準則（United Nations,1997）;OECD對租稅競爭發出警告，也勸告各國政府關于征稅問題進行國際協商（OECD,1998）。因此，租稅政策的國際化與重建公正的稅務體系對于國際機構以及各國政府的政策制定者來說也處于摸索階段。因為，這不單是確保稅收的問題，如果一旦公正的稅制無法實現的話，稅制就失去了其正當性。另一方面，在全球氣候變暖問題上，1997年在京都召開的氣候變動框架公約第三次成員國會議，為解決全球性環境問題而創建出全球性環境框架這一動向值得注目。 尤其是在環境問題上，還不存在類似WTO或者IMF那樣的國際組織，要解決環境問題不僅需要新的國際準則，將來或許有必要創建出用來調整環境問題的國際組織。圍繞著地球溫暖化問題處于現在進行時的國際交涉，在這種意義上，可以當成是與國際金融和國際征稅相并列的、形成全球性政策的實驗室。

租稅構造主要由經濟全球化和其政策的國際性統一這兩種主要因素決定并聯動。其中環境稅受到決定租稅構造的經濟全球化所帶來的影響，公民社會要求更有時效性的環境保護和公正征稅的政策，這促進了環境政策的國際化。這時的政策主體已經不再是國際機構或者各國政府，而是國際性的NGO。

對于環境政策的要求不斷強化的現狀，如果稅收政策日趨國際化的話，那么環境稅就不必再由各國分別實施，應該轉向實施國際性的通用環境稅。歐洲共同體委員會曾經試圖在歐洲共同體層面上一并引入通用環境和能源稅，結果失敗了；環境稅一開始就不應該以歐盟的通用環境稅引入，而應該先在各國分別實行，那樣將來肯定會步入一個調和的過程。但是由各國分別的環境稅轉向國際通用環境稅有諸多困難。同時當前的貨幣統一會使區域內資本流動進一步活性化，迄今為止的問題不但不能緩和，還會進一步加劇。

在歐盟引入通用環境稅的前提條件，是區域內稅制統一成為可能的各項條件都具備。這些前提條件如果都具備的話，環境稅就不會由于市場壓力而被迫強制統一化，在歐盟區域內就有可能重建一個公正的稅務體系，環境稅制作為維持和管理社會共同資本的手段，在其中就會被確切定位。在經濟全球化不斷發展的現代，環境稅在超越國家層次、更高層次的體系中實施的時候，才能發揮出其真正價值。

武漢大學經濟與管理學院財稅系）