基于生態文明的政府管理創新研究——以淄博市為例

于清波

生態文明建設是一項涉及人、自然、經濟、社會等多方面的綜合性系統工程，需要政府、企業、公眾等多方參與。政府作為生態治理和環境保護的統一管理者和協調者，在生態管理體系中處于主導地位。政府在生態文明建設方面的管理理念和能力直接決定著生態文明建設的進度和質量。

一、基于生態文明的政府管理創新的內涵與主要內容

在建設生態文明環境下，政府管理創新主要是圍繞公眾日益增長的生態服務需求來強化政府的生態管理職能，其目的在于為公眾提供合適的生態公共產品，協調公眾需求與生態環境之間的矛盾，確保自然生態環境優化和經濟社會的可持續發展。政府管理創新的主要內容是以樹立“生態優先”的發展理念為根本，通過強化政府生態管理職能，優化政府組織結構，創新政府運行機制，加強產業調整和生態治理，提高對生態環境和公眾需求的響應度，實現經濟社會的可持續發展。

（一）政府管理理念創新

政府的價值目標或價值取向是政府活動的出發點和歸宿點，政府的執政理念和政績觀念引導和決定了政府的行為趨向。改革開放以來，在特定的發展背景和體制壞境下，我國政府以實現經濟增長為工作中心，經濟總量持續增長，人民群眾的物質文化條件不斷得到改善。但與此同時，粗放型的增長方式以及生態環境持續惡化的局面長期無法得到有效遏制。生態文明作為后工業文明，其發展正是建立在對粗放型的工業化進程的弊端和教訓的深刻反思基礎之上的。生態文明建設要求政府以“生態優先”作為價值準則，強調的是政府理念和行為在價值導向上必須堅持經濟效益、社會效益和生態效益的有效統一，甚至要把生態效益放在更加突出的位置。

（二）政府組織結構創新

我國現行的政府管理體制總體上屬于建立在工業文明基礎上的官僚（科層）制管理模式。依照官僚制的運作邏輯，傳統的生態管理將一個完整的自然生態系統分割為不同的區域，通?？煞纸鉃橥恋?、水、草、森林、海、生物、礦產等不同部分，并將不同任務分別交給不同部門進行管理，這種“九龍治水”的管理模式人為地割裂了自然生態系統內部的有機聯系，也造成了地方與地方之間，部門與部門之間各自為政、趨利避害的局面?；谏鷳B文明建設的特點，可以用一種新的政府管理模式來進行管理。從目前來看，“整體性治理”的模式較為合適。所謂“整體性治理”模式就是在公共政策與公共服務的過程中，采用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合，消除排斥的政策情景，有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務［1］?！罢w性治理”的思路為我們在強化政府體系內不同層級政府及不同部門之間在生態治理上的協調和有機整合提供了有益借鑒。

（三）政府管理職能創新

在市場經濟條件下，企業自然具有追求利潤最大化的趨利行為，這也是自然被掠奪性開發和生態環境持續惡化的重要根源。所以，僅靠市場“這只無形的手”來配置各種資源，很難建設人與自然和諧相處的生態文明。政府作為公眾利益的代表，應該將良好的生態環境確立為一種重要的公共資源，在發揮好宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理四大職能的同時，把為公眾提供良好的生態環境作為政府的核心職能之一。通過職能轉變，充分發揮政府在生態治理等市場失靈領域的優勢，加強產業調整和生態優化，為經濟可持續發展和生態文明建設營造良好的發展環境。

（四）政府管理方式創新

長期以來，政府在管理方式上主要采取政府主導的單中心治理模式，采用“管制”的方式來進行經濟社會活動的管理。生態文明是一種高度文明、自由與平等的社會，全社會將享受生態文明建設的成果。同時，生態文明社會建設也需要全社會力量的共同參與、協同合作。這就需要打破以往政府主導的單中心管理模式，著力培養民間團體和非政府組織，充分發揮非政府組織在生態治污和環境保護的協同作用，逐步在生態文明建設中形成多元、平等、合作的治理模式。堅持政府創新的生態文明取向，積極推進政府管理方式創新，有助于推動生態文明社會的快速發展。

二、淄博市建設生態文明中政府管理創新的實踐

淄博市作為國內較早依托本地資源發展起來的老工業城市，結構性污染突出，環境治理的難度可想而知。近年來，市委市政府從發展理念、組織結構、管理機制、管理流程等多方面進行探索和創新，增強了生態文明建設成效，先后獲得國家級園林城市、全國十佳和諧可持續發展城市、全國文明城市等榮譽。具體而言，淄博市委、市政府在生態文明建設方面開展的實踐主要有以下幾個方面。

（一）率先樹立“環境立市”戰略，“生態優先”的發展理念不斷深化

淄博市作為工業化早、環境污染重的老工業城市，也較早體會到生態環境的重要性。面臨嚴峻形勢，政府把生態環境恢復和治理作為造福群眾的頭等大事來抓。2003年，他們率先提出了實施“環境立市”戰略，2006年又提出建設“生態淄博”的戰略目標，明確把結構調整作為經濟社會發展的主線，把節能降耗作為經濟社會發展的關鍵，把環境保護作為經濟社會發展的命門，更加自覺地把生態文明理念貫穿到經濟社會發展的全過程和各領域?！皬娀鷳B文明，加強內涵發展”的發展思路逐步明確，“生態優先”的發展理念逐步深化，從價值取向和行動目標上確立了生態文明建設的重要地位，

（二）建立健全生態管理組織機構，職責明確的組織形式逐步確立

在機構設置方面，考慮到生態文明建設的復雜性和系統性，政府主要從管理的決策、執行、監督三個方面進行了系統設計。一是成立淄博生態市建設領導小組。領導小組由市長任組長，由市發改委、經委、建委主任以及環保局局長任副組長，組成人員包括市政府各職能部門的一把手。該領導小組全面負責生態市建設重大規劃、政策與決策，擁有最終決策權。二是成立淄博生態市建設辦公室。生態市建設辦公室是生態市建設領導小組的常設辦事機構，主要負責委員會的日常工作，辦公室設在環保局，由市環保局局長兼任辦公室主任。三是成立淄博生態市建設公眾監督委員會。公眾監督委員會將由公眾及社區、企業界及非政府組織（NGO）組成，讓其表達意見，充分監督，及時反饋問題，形成了公眾參與的有效渠道，充分發揮了公眾在生態文明建設中的作用。

（三）完善生態管理體制機制，生態管理保障體系逐步建立

一是建立生態建設目標責任制度。為明確責任，市政府與各區縣政府、有關部門簽訂了生態市建設目標責任書，各區縣也將責任層層分解到了鄉鎮、街道辦，逐級簽訂了目標責任書。同時，根據生態建設任務進度安排，市生態辦每年都制定生態市年度工作計劃，定期進行現場督導檢查，每月通報，每年進行考核。二是建立激勵機制。生態文明建設需要完善的激勵機制，包括獎勵機制和責任追究機制，這種機制不僅面對管理者，也面對所有的公眾，是公眾參與的體制支撐。具體的激勵措施結合具體所承擔的責任來制定。三是建立監督機制。設立投訴中心和舉報電話，疏通投訴渠道，鼓勵廣大群眾檢舉揭發各種違反生態環境保護的行為。充分發揮廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體的輿論監督作用，及時報道和表彰生態市建設的先進典型，揭露和批評污染環境、破壞生態的違法行為，對嚴重污染環境、破壞生態的單位和個人，依法追究并公開曝光。四是健全績效考核機制。將生態文明建設目標具體化，分解成可量化考核的具體指標，納入到干部績效考核體系中，增強生態管理和保護在考核體系的權重。

（四）重構生態管理流程，協同有序的管理方式已經形成

一是從源頭嚴把新建設項目審批關。建立健全環境與發展綜合決策機制，施行政府重大社會經濟決策的環境影響評價制度，在政策、規劃及項目審批時，認真實行生態環境保護的一票否決制度。二是根據 “快速溯源法”，形成了 “生態監控→信息反饋→生態治理”的治理模式。按照這種工作模式，將相關部門納入到合作有序、相互配合的工作流程，減少了相互依賴、推諉現象的發生。三是將公眾、非政府組織合理有序的納入到政府生態管理工作中。

三、淄博經驗對地方政府管理創新的啟示

（一）實現政府發展觀念創新，加快生態文明建設

一是“生態優先”的執政理念?；谏鷳B文明的政府管理創新較之傳統政府模式最大的進步應該是價值取向的根本轉變。政府在經濟社會發展過程中，要秉承“生態優先”的發展理念。尤其是當經濟效益、社會效益和生態效益發生沖突時，政府應該堅持生態效益優先的價值取向，保護好人民群眾賴以生存的生態環境。

二是綠色GDP的政績觀念。傳統的經濟建設往往注重經濟總量的增長，在干部的績效考核中也會體現在地區GDP增量上，而忽視生態環境的破壞和所付出的代價。基于生態文明的政府創新要在追求經濟總量增長的同時，充分考慮資源消耗、環境保護、可持續發展等重要因素，把環境保護和治理也納入到干部績效考核體系中。

三是維系公平的管理理念。這里所謂的公平就是在經濟社會發展中，不但要考慮當代人的生活需求，還應該從長遠角度出發，為后代人的生存和發展提供必要的生存環境。政府在制定社會發展規劃時，要考慮當代人的公共需求，也要考慮后代人的需要，實現經濟社會的可持續發展。

（二）完善生態規劃，把生態監管和保護納入政府基本職能

就目前要面對的經濟轉型升級和生態文明建設而言，各級政府都有必要做好生態規劃，以規范化、制度化的方式促進生態環境保護和發展，發揮好規劃的引導功能。淄博市在生態規劃和生態治理方面進行的積極探索即是很好的例證。以生態總體規劃為指導，以產業調整為突破口，加快改造提升傳統產業，有效控制了結構性污染，逐步實現了工業區、居住區、休閑區的適當分離，既達到了保護生態的目的，也實現了經濟的綠色增長，讓人民群眾享受到生態文明建設帶來的成果。

在科學生態規劃的基礎上，要把生態監管和保護納入政府基本職能。在傳統的行政管理學中，政府的基本職能包括政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能，而環境保護職能往往包含在政府的社會職能中。在當前生態環境惡化并沒有得到根本性扭轉的形勢下，短時期內經濟快速增長與資源緊缺、環境保護壓力增大的矛盾依然突出，應當將生態管理職能拓展為政府的一項基本職能，加大對污染的治理力度，積極開展生態環境恢復和治理工作，從根本上協調人與自然之間的關系，最終實現包括人在內的自然生態系統的和諧。

（三）建立健全政府績效考核體系，強化生態責任追究機制

一是將生態指標體系納入政府績效考核。政績評估體系中重經濟、輕環保的問題由來已久，這也是政府忽視生態環境治理重要原因。根據科學發展觀的要求，改變GDP至上的發展觀念，要將生態績效評價指標客觀、全面地納入績效考核體系，并賦予其更大的權重，使整個指標體系更好的反映出經濟效益和生態效益間的互動關系。

二是針對不同區域建立分類分級考核的指標體系。在生態功能區劃分的基礎上，針對不同區域的功能特色，按照分類分級的指標體系進行考核。如生態休閑區、生態農業區的GDP增長的考核指標就要適當降低，適當增加生態功能建設和生態保護成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色。

三是強化生態責任追究機制。在對生態績效分級分類綜合考核的基礎上，必須對生態文明建設工作中執行不力的干部進行行政問責，特別是對造成環境污染嚴重、引起突發性群體事件的干部，在年底考核中要實行一票否決，并追究相應責任。

（四）優化政府生態治理模式，構建網絡化的生態治理新格局

一是健全多元主體廣泛參與的環保、環評協商平臺和制度?，F代生態治理所涉及的內容非常復雜，如果沒有生態學專家、社會公眾、非政府組織的廣泛參與，政府很難做出科學決策。因此，政府可以與這些專家和組織開展環境保護合作，吸收專家和相關人員進入決策咨詢系統，整合各方不同的利益訴求，形成決策合力。

二是完善環境風險的網絡化防范模式。在環境風險防范和污染排放檢測方面，要充分發揮公民和非政府組織的作用，利用電話、網絡等媒體工具，搭建與這些公民和組織的互動平臺，對環境風險防范和污染檢測實現網絡化布控，形成多方參與的環境風險防范格局。

三是建立多元主體參與的生態治理新格局。在生態治理和改善方面，既要發揮政府的主導作用，又要充分發揮非政府組織和社會團體的補充作用，在環保和治污工作上，要開通社會資本投資經營環保基礎設施的渠道，加快形成多元化的生態環境資金投入機制；同時，調動社會力量積極參與生態環境整治工作，形成政府、社會、公民全面互動、相互配合的多主體生態治理新格局。

[1]何顯明.政府角色轉型與生態文明建設的路徑選擇[J].中共浙江省委黨校學報，2010（5）.

[2]林紓.芻議生態文明視野下的政府管理創新[J].福建論壇：人文社會科學版，2011（5）.

[3]顧金喜.生態文明發展與政府職能轉變創新——基于江浙兩省的調研分析[J].當代社科視野，2010（9）.

[4]洪富艷.基于生態文明的政府創新路徑探討[J].經濟研究導刊，2011（2）.