深入推進“擴權強縣”改革的關鍵——“強鎮擴權”

周波

“擴權強縣”是指從1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在內的多個省份陸續推行了以“強縣擴權”為核心的“省－市－縣”政府間關系改革試點，其主要內容是對經濟發展較快的縣市進行擴權，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣。這一政府體制改革的核心內容就是通過擴大縣一級政府的相關權力，使縣一級政府具有更大的自主權，從而為縣一級政府實現經濟發展和社會管理職能奠定基礎。這一改革有力推動了強縣經濟的快速發展，但同時也反映出一些新的問題。本文通過分析擴權強縣的意義、擴權強縣過程中暴露出的問題，提出了擴權強縣改革的突破口在于強鎮擴權，通過對基層政府的放權，有效推進擴權強縣改革的深入發展。

一、我國擴權強縣改革的發展背景

（一）“擴權強縣”改革的必要性及意義

我國經濟的快速發展和不斷完善的政治、經濟體制改革探索，要求改變現行的“市管縣”體制，促進縣域經濟發展的呼聲日漸強烈，進行擴權強縣改革已刻不容緩。

1.“擴權強縣”有利于推進縣域經濟發展。在市管縣體制下，縣級在財稅分割上始終處于劣勢地位。地級市要求縣域經濟發展從屬于市級經濟的需要，地級市憑借其行政管理權不斷重復 “市吃縣”、“市刮縣”、“市卡縣”現象。“擴權強縣”能夠適應新時期市場經濟發展需要，使縣域經濟擺脫“市管縣”體制的束縛，為我國探索新時期區域經濟發展提供了有效模式參考，為縣域經濟發展創造更多公平的機會，增強縣域經濟發展的自主性。

2.“擴權強縣”有利于加強政府行政體制改革。“市管縣”體制模糊了市縣角色定位。地級市既是管理者，管理縣級政府，又是經營者，發展市級經濟。隨著縣級經濟實力和發展要求的增強，現行體制越來越束縛強縣發展，強縣繞開地級市直接對省，使得層級管理難以規范。“擴權強縣”改革的意義在于它將重新分配市縣之間的公共權力，形成新的市縣關系，以適應強縣發展及新時期行政管理體制趨向的需要。

3.擴權強縣、省直管縣有利于降低行政成本。“市管縣”體制下，省縣之間增加了中間管理層，拉長了行政路線，加大了行政成本，降低了管理效率。市級機構、工作人員增多，對縣級政府的領導越來越實，造成縣級政府要面臨相當多的各種檢查以及文山會海造成的人力財力物力巨大浪費。

3.“擴權強縣”有利于有效提升行政效率。省級政府以宏觀管理為主，縣級政府以微觀管理為主，地級市政府介于宏觀與微觀之間，過多地收取縣級政府的微觀管理權限。過多的管理層級，不僅影響信息的傳遞速度和行政效率，也容易造成多頭領導、人浮于事、相互推諉等官僚主義問題，造成縣級政府管理與發展都缺乏活力。“擴權強縣”一方面能進一步精簡機構，減少管理層級、減少行政審批環節，降低行政成本，另一方面有利于建立扁平化政府，提高信息的傳遞速度和行政效率。

5.擴權強縣有利于消除城市虛泛化。市管縣體制推動了城市化的發展，但也造成了城市化進程中的另一個后果，那就是廣域型城市的大量出現。縣鄉農民變成了市民，但城市的農業人口依舊占絕對比重，二、三產業的比重也低于農業。實行擴權強縣，有利于發展縣域經濟，消除城市虛泛化，促進實際意義上的城鄉發展一體化。

二、擴權強縣改革暴露出的普遍問題

“擴權強縣”改革體現了新的行政管理體制變革理念，即由過去強調橫向機構的精簡到現在注重縱向行政層級的優化。通過擴權強縣改革，提高了政府運行效率，促進了縣域經濟的發展，尤其是縣政府主動規劃、自主發展的意識大大增強，擴權強縣改革取得了階段性成果。但是我們也看到，改革在取得成績的同時，也反映出一些不容忽視的問題。

（一）利益重新分配，地級市政府反應消極

第一，由于多數下放的權力來源于省轄的地級市，一些地級市為保留部門利益，不愿讓出管理權力或放權不徹底；第二，一些地級市下放權力后，推卸作為地級市的管理義務，對擴權后的縣級政府不聞不問；第三，一些縣級部門擴權之前是“一個婆家”，即只由市級部門進行管理，擴權后由于相應市級部門放權不徹底，省直管與市管并存，變成了“兩個婆家”，相比擴權之前來看，工作程序出現重疊，管理難度反而有所加大。

（二）“擴權強縣”政策執行與現行體制和法律法規不相適應，權力難以真正下放

放權政策在具體實行中，由于法律法規、管理體制等原因，某些管理權限未能真正、徹底得到下放。比如金融、工商、稅務等垂直部門各自都有自上而下的一套管理體制，省級各部門之間沒有協調完備，對于垂直部門的這些權力如何定位，是擴還是不擴、擴的程度都缺乏一個明顯的界定。

（三）省、市、縣三級單位不協調，改革實施不完善

擴權強縣改革需要省、市、縣三級政府及其相關部門密切配合、協同行動、全面推進，才能取得成效。但由于省、市、縣三級政府在協調、溝通方面存在不足，缺乏完善健全的制約監督機制和改革的實施辦法和細則，改革在實施過程中受到阻礙。

（四）強縣不強鎮，縣鄉（鎮）矛盾突出造成發展遭遇瓶頸

擴權強縣忽視了對基層政府的放權，沒有分流縣級政府擴權后的管理壓力。由于強縣權力擴大，行政事務及管理權限增加，行政管理、經濟發展壓力劇增，造成管轄的鄉鎮也面臨巨大的行政管理壓力，但鄉鎮又沒有得到放權，因此鄉鎮出現了“鎮級體制、縣級工作量、市級要求”，“看得見的管不著，管得著的看不見”的體制運行現象。一旦出現環保問題、村民違規建房、安全生產事故、食品衛生等問題，鎮里都無權查處，只能上報上一級主管部門，誤時誤事；社會保障、集鎮規劃、審批處罰等與經濟同步發展的問題，鄉鎮無法統籌解決。鄉鎮沒有獨立財權，致使鄉鎮公共財政經費緊缺，造成鄉鎮一級的公共建設達不到經濟發展要求，影響了工業化、城鎮化進程，嚴重制約了縣域經濟的進一步發展。

三、“強鎮擴權”，深入推進擴權強縣改革的關鍵

為了解決擴權強縣后的縣鄉（鎮）矛盾問題，進一步推動強縣經濟發展，“強鎮擴權”改革被提出。“強鎮擴權”是指為解決強鎮經濟社會發展與鎮政府管理權限不相適應的矛盾，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予強鎮部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等方面的改革。實行“強鎮擴權”，涉及到體制問題，這就要求我們從體制入手，圍繞“小政府，大服務”目標定位，結合強鎮實際，有的放矢地推進鎮體制改革。

(一)增強鎮政府行政體制的適應性，建設公共服務型政府

1.確立縣域經濟的中心強鎮，形成小城市區域化發展格局。擴權強縣后，縣級政府應針對本縣實際，確立區塊式發展格局，每個區塊確定一個經濟較強的鎮為中心鎮，下放權力給中心鎮，以中心鎮輻射帶動周邊弱鎮，因地制宜、突出特色進行發展，形成“一縣有一園（工業園區）、一鄉（鎮）有一特（特色經濟）、一村有一品（特色產品）”，協調區塊內各鎮以小城市模式發展。

2.建立各部門協同工作機制，制定相關的配套政策。推進強鎮擴權改革，需要市、縣、鎮三級政府協調，建立協調機制；同時，需要各級政府的發改、建設、財政、國土、環保、交通等部門相互配合，協同地級市、縣級政府適當放權于強鎮。通過各級政府協調，促使強鎮政府建立部門協同工作機制，突出政策協同配套，發展壯大強鎮經濟。

3.促進基層政府從“管理型”向“公共服務型”轉變。推進“強鎮擴權”改革，其目的在于提升地方政府管理創新和公共服務的能力，提高鎮政府責任意識，促進城鎮建設和經濟發展。

第一，要轉變過去的“管理型”觀念，擴權不是單純的權力擴張，而是為了更好地為群眾服務。第二，擴權后，許多行政管理落到實處，鎮政府要切實利用權力加快發展教育、文化、衛生等城市基礎設施，以滿足城鎮化發展需要。第三，要加大經濟環境建設投入，為城鎮的企業和居民創造良好的生活和創業環境。第四，鎮政府要改變傳統的機構設置模式，探索“幾辦幾中心”，能夠有效精簡機構，明確責任，避免踢皮球的推諉責任現象發生，有利于提高行政效率，方便群眾辦事，建立服務型政府。

(二)切實落實放權強鎮，提升鎮政府行政效能

1.行政放權。經濟強鎮在發展過程中經常遭遇到執法方面的尷尬，如在處理農村土地糾紛、違建拆遷等問題上，由于鎮一級政府沒有行政執法權，對一些諸如此類的問題鎮政府也只能干瞪眼，但同時卻承擔著不相稱的責任，有責無權，給鎮政府管理造成了很大壓力，不利于開展工作。因此要根據鎮情需要，縣級部門依法通過下放全部或者部分委托的方式，給予適應鎮經濟社會發展水平的行政許可、行政執法以及其他行政管理權，進一步完善機構設置，調整人員編制，強化鎮政府公共服務職能。

第一，在鎮成立維護社會穩定委員會（副科級單位），由縣委政法委管轄，或屬鎮管，主要職能處理如社會治安、土地糾紛等突發事件，維護好基層穩定。

第二，成立鎮綜合行政執法所，采取委托執法方式，賦予城管、環保、安監、林業等執法部門的檢查、監督權及部分審批、處罰權，加大鎮級政府的管理權限，為小城市建設提供良好的環境。

第三，要理順條塊關系，各垂直單位如工商、稅務、財政、司法、國土等所的領導班子成員任免、考核由所在鎮黨委負責，在其班子成員任免前書面征求縣級職能部門意見，如意見不一致，由縣委組織部負責協調，業務工作仍由縣級職能部門指導服務。

2.財政放錢。由于沒有獨立的財權，鄉鎮公共基礎設施及其他社會保障建設有心無力。擴權強縣改變了現行財政分配體制，縣級財政實力得到增強，因此應當從公共財政方面強化對鄉鎮政府的支持。

一方面，借助擴權強縣改革調整優化市、縣、鎮三級政府財政收支結構，理順縣、鎮財政分配關系，尤其對經濟欠發達的鎮，財政分配要向鎮級傾斜，進一步促進鎮級財力與其承擔的責任相匹配，為鎮履行職能創造條件。另一方面財政部門要強化監管、專款專用，加大對經濟強鎮的投入。縣級相關部門要對經濟強鎮予以工作經費支持，加強強鎮財力，發展中心鎮經濟，從而推動縣域經濟發展。

3.組織放人。加大鎮政府對機關部門派出單位的管轄權，縣級部門下派人才，充實基層干部隊伍。第一，縣級部門應嚴格按照規定派出駐鎮的行政機構，實施雙重管理體制，人事任免等重大事項要嚴格按照規定程序征求縣委意見，黨群工作實行屬地管理，業務接受鎮的協調領導。第二，要加大干部下派、交流、鍛煉、培訓力度，抽調選派專業人才到鎮任職，充實干部隊伍，提升基層工作戰斗力的目的，進一步優化干部隊伍結構，有效地提升干部隊伍素質，為鎮建設提供人才保障。

4.穩定人心。強鎮擴權，應當為鄉鎮領導適當高配副縣級行政待遇，這將有利于穩定人心，使鎮干部不必求升遷、急著走，有利于基層干部能更長時間安心留在當地工作，更認真徹底的貫徹發展規劃，更好地為建設當地服務。

(三)加強公共權力運行的監督，確保“強鎮擴權”健康有序開展

通過“強鎮擴權”建立激勵機制，有助于促進鎮域經濟發展，但是也必須清醒地認識到地方政府、基層政府在發展過程中可能出現的趨利化短期行為。這種行為可能會在擴權過程中被放大，甚至扭曲改革促發展的本意，產生腐敗等問題。因此，擴權不能無約束、無限度，“強鎮擴權”需要激勵機制與約束機制有效銜接，這就要求我們要正確處理好權力“如何放”、“放多少”、“如何用”的問題，要建立良好的監督機制，堅持用制度放好權、管好權、用好權，確保下放的權力在制度的規范下健康運行，從而確保強鎮擴權改革的實施，使擴權強縣改革得到突破深化，促進縣域經濟發展。

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