我國民族地區(qū)非政府組織治理功能研究

王宏

我國的民族地區(qū)地方政府財政短缺，基礎設施建設投入不足，發(fā)展的速度相對比較落后。隨著國家改革開放的不斷深入和各項優(yōu)惠的民族政策，民族地區(qū)雖然得到了長足的發(fā)展，但相對沿海發(fā)達地區(qū)和其他內(nèi)陸地區(qū)仍處于相對滯后的局面。民族地區(qū)的發(fā)展離不開當?shù)卣δ艿某浞职l(fā)揮，同時也離不開來自國內(nèi)外不同領域的非政府組織。這些非政府組織彌補了民族地區(qū)本土組織功能發(fā)揮的缺失，替代和接管了當?shù)卣c企業(yè)無力顧及的領域。非政府組織已經(jīng)形成了一種重要的力量，在民族地區(qū)地方治理、促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、推動民族團結(jié)和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要的作用。

一、非政府組織發(fā)揮治理功能領域范圍

從參與治理的領域看，有致力于單一問題的專門性組織，如環(huán)境非政府組織、人權(quán)非政府組織、宗教團體、婦女非政府組織等，也有從事全面社會經(jīng)濟發(fā)展活動的綜合性管理非政府組織。從參與治理的范圍來看，非政府組織參與的范圍也非常廣泛。當前非政府組織在民族地區(qū)的活動范圍主要集中在：三農(nóng)問題、扶貧攻堅、醫(yī)療衛(wèi)生、民族文化傳承保護、兒童教育與健康、禁毒和艾滋病防治、環(huán)境保護和社區(qū)治理等中國社會目前最為關注的一些社會問題上。民族地區(qū)為非政府組織提供了廣闊的活動空間，非政府組織參與民族地區(qū)治理的內(nèi)容多樣化。

二、非政府組織發(fā)揮治理功能的參與方式和途徑

非政府組織在民族地區(qū)參與地方治理一般都具有明確的目的，他們會確定相應的項目內(nèi)容、時間議程、受益人群、合作伙伴等。參與的方式有宣傳、動員、交流、培訓、服務、調(diào)研等。參與的途徑主要是與當?shù)卣?、企業(yè)或其他非政府組織共同合作。參與的形式也比較靈活多變，總體上可以分為三種類型：一是建立項目示范點。以示范點建設作為項目的基點，傳遞非政府組織的理念和方法，在解決示范點項目建設具體問題的同時，帶動民族地區(qū)此類項目建設的實施。二是開展專項培訓教育。結(jié)合民族地區(qū)的實際情況，重視民族地區(qū)的本土參與，通過開展相應的能力培訓和教育，為項目的發(fā)展提供持續(xù)不斷的智力支持。三是學術(shù)研究與討論。集合來自各方面的專家學者和研究機構(gòu)，在項目實施過程中進行學術(shù)探討和交流，特別是涉及到三農(nóng)問題、可持續(xù)發(fā)展、民族文化傳承保護等熱點問題。

非政府組織經(jīng)過不斷的摸索，在民族地區(qū)項目運作方面積累了比較豐富的運營經(jīng)驗，項目運作主要分為三種類型：一是只提供資金，不參與項目的具體運作。接受民族地區(qū)申請方的項目和資金申請，負責對申請方的項目建議書進行審批，審批通過后直接注資開展項目。二是提供資金，與其他方共同合作立項運作。只負責提供資金和評估項目，同民族地區(qū)相關部門或者組織建立合作伙伴關系，委托合作伙伴具體負責項目建設。與前一種方式不同的是，非政府組織在注資的同時會對援助項目進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督，在技術(shù)、管理、監(jiān)控、評估等方面承擔了更多的職責。三是非政府組織親自上陣進行項目的管理與運作。非政府組織不再依托民族地區(qū)的政府部門和本土組織，在達成項目合作意向后，自主全程負責資金支持、項目設計、工程建設、管理培訓、監(jiān)督評估等工作。

三、民族地區(qū)非政府組織治理功能的具體體現(xiàn)

（一）促進民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系的建設和改善

由于我國政治經(jīng)濟文化發(fā)展的不平等，民族地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生建設方面一直處于落后的狀態(tài)。非政府組織主要是提供資金和培訓，幫助民族地區(qū)建立基本的醫(yī)療設施和培訓能夠從事基本醫(yī)療服務的當?shù)蒯t(yī)務人員；支持民族地區(qū)建立一些先進的臨床治療中心，提高醫(yī)療技術(shù)支持和保障能力，完善醫(yī)療服務機制和網(wǎng)絡。如法國無國界醫(yī)生在西藏、廣西、青海、新疆等地開展基本醫(yī)療和衛(wèi)生教育計劃和治療行動；英國無國界衛(wèi)生組織在云南自1996年以來開展了長達10年的傳染病控制和衛(wèi)生保健項目；聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國計劃發(fā)展署、澳大利亞紅十字會、福特基金會等非政府組織相繼與云南進行防治艾滋病工作的長期合作。2002年6月以來，全球基金項目、中英性病艾滋病防治合作項目、克林頓基金會項目、美國國際發(fā)展署項目等也陸續(xù)在云南啟動。

（二）促進民族地區(qū)文化教育的發(fā)展和改進

由于民族地區(qū)多地處中國的邊陲，部分地方經(jīng)濟相對滯后，很多兒童因家庭貧困被迫輟學。目前很多非政府組織都參與到了民族地區(qū)的文化教育事業(yè)中來，他們的幫助可以讓那些貧困的兒童享受到正規(guī)的教育體系，這對于貧困孩子來說，也許是其人生的轉(zhuǎn)折。具體方式和途徑包括教師培訓、勤工儉學和職業(yè)培訓、幫助殘障兒童進入主流學校、社區(qū)參與教育及家庭教育等，目的在于提高少數(shù)民族地區(qū)教育水平，幫組貧困地區(qū)兒童完成學業(yè)和健康成長。如英國救助兒童協(xié)會籌集百萬資金扶持云南少數(shù)民族的基礎教育。截至日前，由英國救助兒童協(xié)會主辦的云南少數(shù)民族基礎教育項目在云南20個貧困縣開展，受益學生超過20萬。

（三）參與民族地區(qū)的扶貧工作

目前大部分的非政府組織以民族貧困村作為開發(fā)和扶持的對象，積極參與到民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作中。通過長期的實踐探索，非政府組織參與地方扶貧工作從單一方面逐步發(fā)展到以某一方面為核心的村級綜合開發(fā)整理。非政府組織以社區(qū)農(nóng)戶為主體，以“參與-賦權(quán)-自我發(fā)展”的理念進行工作。他們從解決最基本的溫飽問題開始，加大對貧困地區(qū)基礎設施的建設力度，逐步拓展到如何增加貧困人口的經(jīng)濟收入、解決貧困地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、教育等社會服務方面。有遠見的非政府組織在參與貧困地區(qū)開發(fā)的過程中，在提高民族地區(qū)人民的生活水平的同時，也試圖通過發(fā)展經(jīng)濟來改變當?shù)馗刹?、民族群眾的思想觀念和政治參與意識。在共同的建設項目決策、施工、監(jiān)督中，充分體現(xiàn)公平、公正、公開的民主參與機制。

（四）參與民族地區(qū)野生動植物及生態(tài)環(huán)境保護

民族地區(qū)多是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，同時也是世界上生物多樣性和文化多樣性突出的熱點地區(qū)之一。非政府組織也致力保護生態(tài)環(huán)境，比如濕地保護、綠色建筑、保護區(qū)建設等。在具體的保護項目上，非政府組織會與當?shù)卣⒖沙掷m(xù)的合作伙伴關系，依托基層的管理部門和科研機構(gòu)實施具體工作。加強科研和媒體宣傳力度，減少保護工作的盲動性，建立以地理信息為平臺的信息綜合管理決策體系。如云南省德欽縣境內(nèi)的白馬雪山國家級自然保護區(qū)，以保護滇金絲猴、高山暗針葉林為主，非政府組織為了緩解當?shù)鼐用窨撤バ讲駥ι衷斐傻膲毫?，增加當?shù)剞r(nóng)戶的收入來源，改善農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境，他們在英國殼牌環(huán)境基金會、美國瓊斯基金會以及世界自然基金會（WWF）的支持下，與北京天恒可持續(xù)發(fā)展研究所合作，在云南的白馬雪山自然保護區(qū)開展了四位一體沼氣綜合利用發(fā)展示范項目。通過減少樹木砍伐，利用沼氣代替可燃木材，幫助當?shù)匕l(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)戶的收入。

（五）彌補政府失靈及推動政府工作

許多非政府組織因其活動的宗旨，有很多的服務功能是政府力量所不能及和難以涉足的。面對當前政府公信力的下滑，民眾有時更原意相信外來的非政府組織。非政府組織本身的出發(fā)點就是促進當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，與民族地區(qū)的本土群眾有著必然的情感聯(lián)系。非政府組織在扶貧攻堅、醫(yī)療衛(wèi)生、民族文化傳承保護、兒童教育與健康、環(huán)境保護等工作上，是對當?shù)卣嚓P工作的有力支持和補充，能夠形成合力推動當?shù)氐木C合發(fā)展。另外，非政府組織開展的活動的方式區(qū)別于政府行為，行動上更為直接、更為靈活、更為有效。他們的活動也會在無形中對政府施加壓力，促使政府在加強對民族地區(qū)發(fā)展的政策和經(jīng)濟扶持上更下功夫。

四、對促進民族地區(qū)非政府組織發(fā)揮治理功能的建議

（一）政府層面

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，對民族地區(qū)的地方治理問題，政府不應當大包大攬，而應該積極加強合作和交流，正確引導和培育非政府組織，充分調(diào)動非政府組織的積極性，動員更多的資源與全民的力量參與到地方治理中。首先，民族地區(qū)政府部門應充分認識到非政府組織在地方治理中的作用，根據(jù)非政府組織所發(fā)揮的作用，給予一些非政府組織法律人格，創(chuàng)造有利于非政府組織發(fā)展的政策環(huán)境。建立和完善相應的對地方治理活動的評估和表彰體系。這樣，政府可以對非政府組織的身份和工作給予認可。這一評估和表彰體系的完善，一方面可以對國際非政府組織的活動起到監(jiān)督的作用，另一方面，可以增強國際非政府組織的競爭力。實踐表明，非政府組織不明確的法律地位是制約其發(fā)展的重要因素。不明確的法律地位影響非政府組織開展活動，也不利于非政府組織籌措資金和進行規(guī)范的管理。民族地區(qū)政府部門應該認識到非政府組織在民族地區(qū)社會發(fā)展中的作用，并把非政府組織當作政府合作的有力伙伴，最終改善非政府組織生存的大環(huán)境。其次，民族地區(qū)政府要鼓勵各方企業(yè)和個人捐贈。政府資助非政府組織可以采取兩種方式：一是直接方式，即政府撥出部分稅收用于資助非政府組織。二是間接方式，即給向非營利事業(yè)單位捐贈的個人和公司提供減免稅待遇，并給非政府的收入提供免稅待遇。

（二）非政府組織層面

非政府組織要在民族地區(qū)地方治理中發(fā)揮更大的作用，還應該加強自身的能力建設，加強自律，克服自身弱點，保持獨立性，加強誠信意識建設，真正成為民間力量的代言人。具體說來，可以從以下幾個方面入手：首先，加強非政府組織的能力建設，提高獲取資金和管理資金的能力。通過參加一些加強非政府組織能力建設的培訓，通常這些培訓是針對能力建設的一個或是幾個方面來進行的，比如關于籌款能力的培訓、關于如何建立理事會等。如何通過組織能力的建設培養(yǎng)出優(yōu)秀和穩(wěn)定的人力資源是非政府組織持續(xù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。其次，展示自己的價值，進一步加強與民族地方政府的溝通與合作，爭取與政府合作的機會。非政府組織要適時創(chuàng)造機會與民族地方政府增進了解，讓自上而下的思維有更多碰撞的機會，促使政府對非政府組織非政府組織的態(tài)度逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變——由排斥到接納，由否定到肯定，由壓制到支持。此外，非政府組織需要更多地學習如何嵌入民族地區(qū)特殊的社會環(huán)境，進一步熟悉民族地區(qū)特殊的政治環(huán)境和法律制度。

[1]課題組.國際非政府組織在云南發(fā)展狀況研究[J].云南行政學院學報，2004（2).

[2]梁艷菊.對民族地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的思考[J].中國行政管理,2001(12).

[3]楊蓉.民族地區(qū)非政府組織現(xiàn)狀及發(fā)展研究[D].中央民族大學碩士論文,2007.