建筑業農民工合法權益應急處理機制研究

汪源浩

一、引言

1978年，我國農村改革開放的序幕拉開。隨著農業科技的進步和農村勞動生產率的不斷提高，許多農村勞動力從祖輩的土地上被解放出來，農村出現了剩余勞動力。為了增加家庭收入，許多農村剩余勞動力紛紛離開家鄉進城務工。農民工就是指在原農村居住地保留戶籍，在城市中從事勞動和服務，以工資收入為主要經濟來源的特殊階層。根據現行的戶籍制度，農民工仍然被定為農民，但實際上他們早已從農民中分化出來，已不再從事農業生產勞動，相當程度地融入到現代城市里。農民外出務工是社會進步，具有劃時代的歷史意義。億萬農民工是我國現代化、城市化的巨大推動力量，是城鄉一體化、沖破二元結構的巨大推動力量。就城鄉關系和社會格局而言，農民工構成了我國社會結構的“第三元”，而這恰是我國社會轉型時期溝通城鄉二元結構兩者不可缺少的橋梁和紐帶。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，城市經濟取得了前所未有的快速增長，市場需要大量的勞動力。在需求的帶動下，大量的農村剩余勞動力轉向城市，成為我國經濟發展中不可或缺的重要組成部分。農民工權益問題已成為我國經濟發展中涌現出來的眾多主要社會問題之一，我國政府已認識到農民工的重要性并逐漸重視農民工權益保障的問題。

所謂農民工合法權益，就是指國家法律、法規、條例規定或社會認可的處于勞動關系中的農民工在城市企、事業單位履行勞動義務時應該享有的與勞動有關的各種權利，以及作為我國社會公民應該享有的各種權利和相應的權益，包括勞動權利、社會權利、教育權利、政治權利、利益表達權、就業權利、平等權利、發展權、民主權利、經濟權利等等。維護農民工合法權益是樹立和落實科學發展觀的內在要求，是構建社會主義和諧社會的重要內容，也是維護我國社會安定團結的重要任務。

建筑業屬于第二產業，已經成為我國國民經濟的支柱產業。國家統計局發布的公告顯示，2011年我國全社會建筑業增加值32020億元，比2010年增長10.0%，建筑業增加值占第二產業增加值（220592億元）的比例達到14.52%。建筑業已經成為我國農民工就業的主要產業。目前，我國大約有2億多農民工，其中建筑業約有農民工4100多萬人，約占全國農民工總數的20%，占建筑業從業人員總數的85%，已經成為建筑產業工人的主力軍。建筑業農民工大都在生產第一線，干著重、苦、臟、累、險的工作，為建設和繁榮城市做出了巨大貢獻。建筑業農民工作為城市經濟建設中的產業工人，他們的生活習慣和思想狀態也逐漸由農村轉向城市，但建筑業農民工的合法權益保障問題卻始終沒有得到應有的重視，他們的合法權益并沒有得到有效保護，維權難、亂維權、不維權的現象普遍存在。因此，如何及時有效地保護好建筑業農民工的合法權益,是關系到我國社會政治穩定和經濟健康發展的重大問題。

二、建筑業農民工合法權益調查

（一）建筑業農民工基本情況

2010～2011年“建筑業農民工合法權益應急處理機制研究”課題組對合肥市、上海和北京的部分建筑業農民工進行了調研，調研內容包括建筑業農民工的基本情況、維權情況、就業情況、日常生活、培訓情況等方面，調研范圍包括房屋建筑、市政、隧道、裝修裝飾、橋梁、水利等23個工地，19家建筑施工單位，2180名建筑業農民工。調研的主要對象是從事建筑施工工作的非合肥戶籍（上海和北京1/3為皖籍建筑業農民工，其余為其他省市籍建筑業農民工）的建筑業農民工。調研主要采用問卷調查和實地訪談的方式進行，共發放2180份問卷，收回2155份，其中13份無效，問卷有效率達98.3%。調研發現：建筑行業的農民工以青壯年男性為主，男性農民工占92.97%，年齡在30－50周歲，占建筑業農民工83.78%，其中，文盲只有1.1%，具有小學文化程度的占7.03%，具有初中文化程度的占到69.32%，高中及以上文化占到22.55%。課題組希望通過調研以點帶面，真實客觀地反映當前我國建筑業農民工的基本情況，了解當前建筑業農民工合法權益狀況，從而更好地研究建立建筑業農民工合法權益應急處理機制。

（二）建筑業農民工經濟收入和消費狀況

2011年合肥市建筑業農民工月平均收入2598元，遠遠低于2011年合肥市城鎮在崗職工月平均收入3787元的水平。在上海和北京的建筑業農民工的月平均收入比合肥市建筑業農民工的月平均收入高30%左右，但也遠遠低于2011年上海市職工月平均收入4331元的水平和2011年北京市職工月平均收入4672元的水平。從合肥市建筑業農民工月平均收入水平看，1000元以下的占2.9%，1000—2000元占29.8%，2000-3000元占 44.7%，3000元以上的占22.6%。由于收入較低，建筑業農民工消費水平也低，人均月消費支出約42.79%用于餐飲，另外的57.21%的收入用于儲蓄、交通通訊或寄回家等，其他方面的開支很少。

（三）拖欠建筑業農民工工資仍是最大問題

近年來，拖欠建筑業農民工工資問題已成為社會和政府關注的問題，為此，政府采取了很多強制性手段，但拖欠現象仍然頻發，建筑業農民工的合法權益遭到侵犯。根據調查，23.9%的建筑業農民工被拖欠過工資。拿到國家規定的正常加班費的建筑業農民工只有33.5%。建筑業農民工辦理過工資卡只有42.3%，這些人的工資可以按月正常結算。由于溫家寶總理親自過問拖欠農民工工資問題，現在，明目張膽地拖欠建筑業農民工工資的情況比較少，但仍有少量建筑施工單位時常發生拖欠建筑業農民工工資現象。建筑業農民工工資拖欠問題不僅僅是建筑業農民工與包工頭之間的事情，現實中，工資的拖欠多是由于建筑承包方沒有付給包工頭足夠的工程款，導致包工頭不能按時發放建筑業農民工的工資。而對于建筑承包方來說，他們迫于現實壓力，在競標時為了能夠承攬工程項目，他們大多采用墊資方式，資金占用率較高，資金周轉困難。因此，拖欠建筑業農民工工資是一個綜合性的問題，需要綜合考慮多方面的因素。

（四）建筑業農民工工作時間不固定，勞動時間長

根據調查，建筑業農民工每周平均工作時間為55.6小時，遠遠超過了《勞動法》規定的每周40小時工作時間。真正達到《勞動法》法定工作時間要求的建筑業農民工人數僅占被調查者總數的7.26%，每周勞動時間超過60小時的比例則高達51.97%。目前對于建筑業農民工超時勞動和試用期侵權（勞動時間長但工資只有正式建筑業農民工工資的60%左右）的隱性勞動侵權問題還沒有得到普遍關注。

（五）建筑業農民工投保率低、社會保險的權益仍被忽視

建筑施工企業許多作業屬于高危工作，建筑業農民工在施工過程中容易發生各種各樣的危險。但是，由于建筑業流動性很強，建筑業農民工投保率普遍偏低。建筑施工企業也普遍不愿意為本企業的農民工投保。調查表明，相對于投保來說，建筑業農民工更希望將錢放在自己的口袋里，對于發生意外傷害普遍持僥幸心理。大多數建筑業農民工認為與其將投保的錢交給保險公司，他們更愿意建筑施工企業直接將錢發到自己手里。而且，有關保護建筑業農民工（所有農民工）權益的政策性地方文件只是要求企業要給農民工投保而沒有考慮農民工自身的保險意識，相關政策在執行時可操作性不強，沒有現實意義。

（六）建筑業農民工工會組織意識不強、缺乏維護建筑業農民工的合法權益影響力和號召力

調查顯示，已經參加建筑業農民工工會或知道建筑業農民工工會組織的建筑業農民工約占71%，但2142個建筑業農民工中，僅有28.98%的人清晰地認為自己是建筑業農民工工會會員。發生勞動爭議后，只有17.87%的建筑業農民工選擇通過自己工會解決問題，63.18%的建筑業農民工選擇找建筑施工企業領導或包工頭解決問題，18.95%的建筑業農民工選擇通過政府有關部門解決問題。建筑業農民工工會組織在維護建筑業農民工的合法權益工作方面力度不夠，缺乏一定影響力和號召力。

（七）建筑業農民工居住環境差

建筑業農民工從事的工作是城里人不干的重、苦、臟、累、險活，這是由建筑行業本身的特點決定的。因此，相對其他行業，建筑業農民工的居住條件比較簡陋。調查顯示，78.86%的建筑業農民工居住在建筑施工工地、工棚或集體宿舍，少數經濟條件較好的建筑業農民工在城區和郊區租房居住，居住環境很差，只有21.14%的建筑業農民工擁有廚衛齊全的住房，夫妻同住的不到20%。

（八）建筑業農民工的培訓問題

建筑業農民工作為建筑事業的主力軍，普遍存在著文化技術水平低、持證上崗比例很低的情況。建筑業農民工最希望接受木工、電焊工、瓦工、鋼筋工等建筑操作技能培訓與施工安全知識教育，這比較適合他們從農村直接進入城市建筑施工工地的特點。由于建筑業農民工自身文化程度普遍低，難以接受如設計、繪圖等高技能的培訓。建筑施工企業為了降低成本，一般不愿意承擔培訓費用，除少數電工、水工工種外，建筑施工企業沒有按技能設定報酬，這也影響了建筑業農民工參加培訓的積極性。調查顯示，目前建筑業農民工高級工不足2.9%，技師不足1.2%，高級技師不足0.6%，這與當今快速發展的建筑行業是不相匹配的。

三、現階段建筑業農民工合法權益保障機制失靈原因分析

（一）戶籍制度剝奪了建筑業農民工的權益

現階段的城鄉二元戶籍制度，把大陸人口分為非農業人口（市民）和農業人口（農民）兩部分，實際上就是把具有農村戶籍身份的建筑業農民工排斥在分享城市社會資源之外。進城務工的建筑業農民工無法取得城市市民身份，這就使建筑業農民工在就業、子女教育、社會保障、自身培訓等方面與城市居民存在巨大的差異。

（二）建筑業農民工維權的社會救助體系不完備

目前，對于建筑業農民工的最低生活保障、失業救助、住房保障或遭遇天災人禍時的緊急援助等不到位而使建筑業農民工成為政策保護的盲點，他們基本上享受不到機制的資源眷顧與社會救助。家庭、工友、老鄉的幫助是建筑業農民工擺脫困境的主要途徑。

（三）建筑業農民工維權的法律機制低效

現階段的勞動保障法律法規雖然規定了我國勞動者的合法權益，但對農民工尤其是建筑業農民工這樣的弱勢群體并沒有給與特殊保護，并未有針對性地為建筑業農民工提供有效的保護措施和服務?，F行的《勞動法》規定“先仲裁、再訴訟”的勞動爭議方式客觀上形成了建筑業農民工維權的高成本和低效率；現行的《勞動法》規定勞動合同的訂立對建筑施工企業的制約松懈。加之維權程序的繁瑣和時間的過長，使得許多建筑業農民工喪失了維護合法權益的信心。

（四）社會監督機制的無力

由于建筑施工單位與政府對建筑業農民工維權缺少完善的信息披露機制，媒體也不太關注建筑業農民工合法權益，建筑業農民工大多不會使用電腦，這與社會力量形成了嚴重的信息不對稱，社會輿論與民眾對建筑施工單位與政府的監督無力，使得有些建筑施工單位對建筑業農民工合法權益的踐踏更是肆無忌憚。

（五）建筑業農民工缺少表達合法權益的機制

由于建筑業農民工沒有維護和實現自身合法權益的相關組織，就必然缺乏政治和輿論資源，他們的合法權益訴求也就無法實現。因此，建筑業農民工只有依靠自己認同感強、具有較高的獨立性、能互相幫助、切實能代表建筑業農民工合法權益的具有親緣、地緣特征的老鄉會、打工者俱樂部等自治組織。但這些組織沒有在民政部門登記，缺乏政府的認同與支持。這些自治組織維權內容有限、方式被動、沒有經費等不足，迫于無奈時，往往采取極端的甚至暴力的維權方式，如果缺乏正確的管理和引導，很容易成為影響社會穩定的因素。

四、建立建筑業農民工合法權益應急處理機制途徑和措施

（一）完善法律法規，加強執法力度，為建筑業農民工提供法律服務維護建筑業農民工合法權益

首先必須盡快出臺與農民工密切相關的《勞動合同法》《農民工權益保護法》《農民工工資支付條例》等法律法規，不斷規范建筑業農民工勞動合同的訂立、履行以及建筑施工企業工資支付等行為。不僅如此，還應該制定針對建筑業農民工權益保護的配套條款，明確規定建筑業農民工的工作時間、節假日加班制度、工資支付方式、勞動醫療保險、子女教育就學等具體內容。在立法中加大對建筑施工企業、用工單位拖欠克扣工資、不按規章制度辦事等違法、違規行為的處罰力度，為建筑業農民工等社會弱勢群體提供更加強有力的法律保障和社會保障。建筑行業的主管部門應當設立建筑業農民工維權和法律援助咨詢窗口，為建筑業農民工提供法律和維權服務。

（二）建立通過建筑業農民工工會表達建筑業農民工合法權益的機制

建筑業農民工工會是建筑業農民工的娘家，是維護建筑業農民工的重要組織，建筑施工企業必須建立工會組織。建筑業農民工工會要以建筑業農民工的勞動工資、勞動合同、勞動條件、職業安全衛生為重點，督促建筑施工企業履行法律法規規定的義務，建立健全勞動關系三方協調機制，切實發揮建筑業農民工工會作為建筑業農民工的維權組織、維權代表的作用。充分發揮建筑業農民工工會勞動保護監督檢查的作用，加強對建筑業農民工安全生產的群眾監督。當建筑業農民工與建筑施工單位發生糾紛時，應充分發揮建筑業農民工工會的協調功能，保護建筑業農民工的合法權益。此外，還要發揮其他組織如共青團、婦聯組織在建筑業農民工維權工作中的作用，利用他們自身條件與建筑業農民工工會一起為建筑業農民工辦實事，為困難建筑業農民工提供幫扶服務。

（三）建立建筑施工企業勞動爭議調解工作聯動機制

借助建筑業農民工工會、信訪辦、人力社會保障部門、司法部門、人民法院等部門建立五方勞動爭議調解聯動機制，成立由住房和城鄉建設部門、建筑業農民工工會、信訪辦、人力社會保障部門、司法部門、人民法院等六部門領導參加的城市建筑施工企業農民工勞動爭議調解工作領導小組，建立定期會議制度和信息通報制度。要求建筑施工企業，按照《勞動爭議調解仲裁法》的相關規定，建立建筑施工企業勞動爭議調解委員會。通過建立建筑施工企業勞動爭議調解工作的聯動機制，形成多方聯動，協調配合，信息共享，重在調解，促進和諧，維護建筑業農民工合法權益的工作格局。

（四）創新建筑業農民工社會管理機制

把建筑業農民工管理機制創新融入到當前城市管理機制創新之中，并進行綜合配套改革，堅持以人為本、統籌兼顧、全面協調，以維護、調整和協調建筑業農民工合法權益為主線，以共享社會經濟發展成果為目標，以面向建筑業農民工和其他行業農民工開放城市公共資源與公共服務為基本思路，逐步把建筑業農民工管理機制與城市管理機制銜接起來，把建筑業農民工（所有農民工）服務體系與城市公共服務體系銜接起來，統籌建筑業農民工機制創新與城市管理機制創新，最終徹底解決當前城市二元、一城兩策現象，形成融入我國城市管理機制之內的新型建筑業農民工管理機制。

（五）建立適合建筑業農民工特點，符合我國國情的建筑業農民工社會保障機制

目前，建筑業農民工的社會保障狀況并不樂觀，一定程度上講，是我們的政府未盡其責任導致的結果。由于我國的社會經濟發展情況、政策、體制以及建筑業農民工自身的特點等原因決定了現階段不可能將建筑業農民工的社會保障完全納入城市社會保障體系。因此，政府應根據建筑業農民工的需求并結合當前的條件，按照分層、分類保障的原則，實事求是地進行社會保障制度安排。當前根據建筑業農民工實際情況應著力完善建筑業農民工的社會保險制度中建筑業農民工急需的工傷、醫療和養老保險，并健全針對建筑業農民工的社會救助系統。

政府、建筑業農民工工會以及建筑業農民工自身的努力是建立建筑業農民工合法權益應急處理機制的最為有效方法，但要全方位、快速有效地建立建筑業農民工合法權益應急處理機制僅靠這些也是不夠的。現階段，必須調動社會各界的力量，充分發揮社會力量在維護建筑業農民工合法權益過程中的優勢，形成全社會共同維護建筑業農民工合法權益的良好氛圍。

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