三江源生態(tài)移民社會(huì)救助機(jī)制探索

楊志強(qiáng)

（福建省泉州市委黨校，福建泉州，362000）

2003年為了保護(hù)在中國(guó)甚至世界上具有重要生態(tài)功能的三江源地區(qū)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立三江源自然保護(hù)區(qū)，2004年啟動(dòng)三江源生態(tài)移民工程。隨著整齊劃一的移民村的不斷建成，三江源的生態(tài)移民也陸續(xù)遷入了移民定居點(diǎn)。隨之而來的是三江源生態(tài)移民面臨收入下降、生活成本上升、生活陷入困境等新問題。雖然為了保障三江源生態(tài)移民基本生活，三江源生態(tài)移民已納入青海省現(xiàn)有的社會(huì)救助體系，各級(jí)政府還針對(duì)三江源生態(tài)移民的特殊情況對(duì)其采取了各種補(bǔ)貼措施，但是這些都不足以長(zhǎng)期解決三江源生態(tài)移民中困難群體的生存問題，造成生態(tài)移民返回牧區(qū)復(fù)牧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)三江源生態(tài)移民社會(huì)救助問題的關(guān)注甚少，而且2011年11月16日國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》，提出要加大扶貧開發(fā)力度，提高社會(huì)保障水平。這就需要我們對(duì)三江源生態(tài)移民社會(huì)救助機(jī)制進(jìn)行積極的探索。

一、創(chuàng)新社會(huì)救助理念

（一）社會(huì)救助理念應(yīng)該從現(xiàn)行的基本生存上升到社會(huì)融合

青海省現(xiàn)行的社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)理念還是基于傳統(tǒng)意義上的反絕對(duì)貧困，滿足貧困群體的最基本生存需要。而三江源生態(tài)移民遷入到定居點(diǎn)不僅面臨基本生存障礙，還面臨如何與遷入地社會(huì)更好地進(jìn)行社會(huì)融合的問題。因此，三江源生態(tài)移民社會(huì)救助制度的目標(biāo)就應(yīng)該超越現(xiàn)行制度的反絕對(duì)貧困的目標(biāo)，上升到社會(huì)整合的層面。也就是說，新的制度除了要對(duì)三江源生態(tài)移民中的貧困群體進(jìn)行救助外，還要關(guān)注這些貧困群體在教育、醫(yī)療、社會(huì)關(guān)系等層面所面臨的困境。

（二）社會(huì)救助理念必須充分尊重救助對(duì)象的基本權(quán)利

公民從國(guó)家獲取幫助是憲法給予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。這意味著三江源生態(tài)移民中的成員不論何種原因陷入貧困，只要達(dá)到社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)，就可以通過申請(qǐng)并得到政府或社會(huì)對(duì)其施以救助，從而得到基本的生活保障。貧困群體享受社會(huì)救助不是一種恥辱，而是其享受基本公民權(quán)利的體現(xiàn)。而且，經(jīng)濟(jì)貧困往往還會(huì)出現(xiàn)社會(huì)權(quán)利“貧困”?；谏鐣?huì)權(quán)利理論，生態(tài)移民的權(quán)利救助要提升其內(nèi)在能力，改善其外在環(huán)境，促進(jìn)其對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)事業(yè)的參與，以保證其各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。［1］

二、構(gòu)建完善的社會(huì)救助體系

三江源生態(tài)移民社會(huì)救助體系的構(gòu)建應(yīng)該在青海省現(xiàn)在的社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)上，再結(jié)合三江源生態(tài)移民的特殊情況，建立起以最低生活保障社會(huì)救助制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的一體化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)。

（一）政府是構(gòu)建三江源生態(tài)移民社會(huì)救助體系的重要責(zé)任主體

從目前的情況來看，由于沒有建立專門針對(duì)三江源生態(tài)移民社會(huì)救助制度，只有把其納入現(xiàn)有的社會(huì)救助體系之中，而遷入地城鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化活動(dòng)等公共設(shè)施在配置上又未充分考慮移民人口的需要，使得有些三江源生態(tài)移民得不到完全的救助，造成不利的影響。所以，三江源生態(tài)移民的社會(huì)救助體系建設(shè)被看成是各級(jí)政府保障公民基本經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利的重要工作，而不能當(dāng)成是一項(xiàng)“政績(jī)工程”。

（二）科學(xué)合理地確定救助范圍和救助標(biāo)準(zhǔn)

其一，擴(kuò)大救助范圍。目前青海省社會(huì)救助所覆蓋的范圍主要是低保對(duì)象，而且均是從家庭收入角度來確定救助對(duì)象，這種以收入維持為目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)往往不能很好地實(shí)現(xiàn)貧困救助的目的，很可能產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”?！皯已滦?yīng)”是指由于救助資格的確定只計(jì)算其收入，忽視其支出。而保障標(biāo)準(zhǔn)的剛性太強(qiáng)，使得許多有實(shí)際困難（家中存有重病重殘人士，一些家庭子女教育負(fù)擔(dān)過重），但是家庭收入略高于救助標(biāo)準(zhǔn)的邊緣戶得不到救助。這種過于剛性的粗放型準(zhǔn)入模式最后可能導(dǎo)致制度制造貧困，人為產(chǎn)生一個(gè)貧困階層，容易導(dǎo)致一部分生態(tài)移民的貧困家庭的社會(huì)排斥。因而，三江源生態(tài)移民社會(huì)救助的范圍要擴(kuò)大，不僅讓低保對(duì)象“應(yīng)保盡保”，還要讓略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的低收入困難群體“該保要?！?，這樣有助于其更好地適應(yīng)遷入地的生活。

其二，科學(xué)合理地確定社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)。三江源生態(tài)移民社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)在于滿足受助者的基本生活需要，而不僅僅局限于以保障受助者的基本生存水平。因此，在確定三江源生態(tài)移民社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳钏胶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來確定受助者的“基本生活需要”。這個(gè)“基本生活需要”不僅能夠維持基本生存，還要包括擁有健康身體（或?yàn)榛謴?fù)健康身體的必需品），接受基本的教育，有居住地，能正常參與社會(huì)生活等內(nèi)容。其次還必須考慮到救助對(duì)象的家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)、有無勞動(dòng)能力等因素。最后針對(duì)救助對(duì)象的不同救助需求，細(xì)化救助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類施救。

其三，建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。一是社會(huì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。建立信息共享制度，及時(shí)掌握社會(huì)救助對(duì)象收入變化情況。對(duì)救助對(duì)象收入超過救助標(biāo)準(zhǔn)的，讓其退出社會(huì)救助；對(duì)救助對(duì)象收入因各種原因降低到救助標(biāo)準(zhǔn)以下的，及時(shí)納入社會(huì)救助體系，幫助其擺脫困境。二是社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)管理。在制定和實(shí)施相關(guān)社會(huì)救助制度時(shí)應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定，應(yīng)根據(jù)生態(tài)移民遷入地市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)、居民生活保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況主動(dòng)對(duì)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的調(diào)整，并形成一個(gè)制度性的安排。

三、構(gòu)建有效的社會(huì)救助機(jī)制

（一）建立社會(huì)救助資金的保障機(jī)制

第一，必須建立科學(xué)合理、規(guī)范有效的財(cái)政投入機(jī)制。社會(huì)救助是一個(gè)花錢的事業(yè)，再加上青海省還屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，造成現(xiàn)行的社會(huì)救助安排有一點(diǎn)“按錢施救”的想法。為了保障三江源生態(tài)移民社會(huì)救助得以順利實(shí)施，真正做到“按需施救”。一要對(duì)救助資金需求進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的測(cè)算，為各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算安排提供科學(xué)的依據(jù)，并將救助資金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)資金來源規(guī)范化和穩(wěn)定化，并建立隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正常增長(zhǎng)的機(jī)制。二要根據(jù)責(zé)任共擔(dān)的原則，以制度化的方式明確中央與地方財(cái)政對(duì)于社會(huì)救助的投入比例。鑒于青海省及三江源生態(tài)移民為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重大的貢獻(xiàn)，中央政府通過建立長(zhǎng)效規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為三江源生態(tài)移民社會(huì)救助提供足夠的資金支持。

第二，完善社會(huì)募集機(jī)制。要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，補(bǔ)充政府因財(cái)力原因?qū)е碌木戎Y金及服務(wù)的不足，增強(qiáng)社會(huì)救助的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擴(kuò)大社會(huì)救助的覆蓋面，同時(shí)提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（二）在物質(zhì)救助的基礎(chǔ)上開展非物質(zhì)性救助

一是物質(zhì)救助是基礎(chǔ)。三江源生態(tài)移民大多遷往城鎮(zhèn)，基本失去世代賴以生存的草場(chǎng)和牲畜等生產(chǎn)、生活資料。一方面造成生活成本大幅提高；另一方面由于文化素質(zhì)偏低，缺乏從事其它產(chǎn)業(yè)的技能和無固定經(jīng)濟(jì)來源。同時(shí)，現(xiàn)有的基本生活補(bǔ)貼按戶發(fā)放，致使家庭人口多的生態(tài)移民戶人均補(bǔ)助額下降，不足以使移民的生活條件發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。為此，要通過物質(zhì)救助盡量減少生態(tài)移民群體本身承擔(dān)因搬遷而帶來的潛在的生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)。

二是開展非物質(zhì)救助。非物質(zhì)救助是相對(duì)于物質(zhì)救助而言的，是一種無形的救助。對(duì)三江源生態(tài)移民進(jìn)行非物質(zhì)救助主要包括：

第一，心理疏導(dǎo)。三江源生態(tài)移民表面上看，是由牧區(qū)到城鎮(zhèn)的生活空間的變化，但實(shí)際上這牽涉到牧民生活方式、生產(chǎn)方式、價(jià)值觀念、社會(huì)組織形式等眾多內(nèi)容的系統(tǒng)變化，這一變化具有很強(qiáng)的“突變性”。造成這些生態(tài)移民群體會(huì)不同程度地表現(xiàn)出一些不良心理狀況，如抑郁苦悶、焦慮緊張、對(duì)前途失去信心等不良的心理情緒。所以，要把心理救助的內(nèi)容融入三江源生態(tài)移民社會(huì)救助整體框架之內(nèi)，爭(zhēng)取使安置區(qū)移民早日擺脫不良情緒的干擾，盡快融入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境發(fā)展生產(chǎn)，重建家園。

第二，創(chuàng)造一個(gè)良好的氛圍。要讓三江源生態(tài)移民體會(huì)到為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的巨大犧牲的自豪感，來消除由此而深陷的困境產(chǎn)生的抵觸心理。同時(shí)還要進(jìn)行多渠道多角度多形式的宣傳，使廣大民眾了解他們所處的困境，互相幫扶共同致富。

（三）積極探索社會(huì)救助與發(fā)展相結(jié)合的機(jī)制

青海省現(xiàn)有的社會(huì)救助還只是一種事后救助，關(guān)注的是對(duì)貧困的“下游干預(yù)”，它只是在人們陷入貧困時(shí)才給予救助。這種“被動(dòng)補(bǔ)救”模式總是在社會(huì)問題出現(xiàn)并蔓延到不得不解決的時(shí)候，政府才會(huì)被動(dòng)地采取相應(yīng)的治理措施，始終處于一種被動(dòng)狀態(tài)。三江源生態(tài)移民社會(huì)救助制度應(yīng)從“被動(dòng)補(bǔ)救”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)回應(yīng)”。要避免出現(xiàn)國(guó)內(nèi)外社會(huì)救助制度實(shí)施過程中，曾出現(xiàn)的“貧困陷阱”與“福利依賴”問題。社會(huì)救助應(yīng)盡量發(fā)揮受助者的潛能，使其在社會(huì)支持下擺脫困境，促進(jìn)自我發(fā)展脫貧致富。

一是建立就業(yè)后漸退低保機(jī)制。就業(yè)漸退低保機(jī)制是指三江源生態(tài)移民低保對(duì)象就業(yè)后，并不馬上“斷?！保墙o予一定的過渡期，這種“扶上馬、送一程”激勵(lì)機(jī)制能夠減少他們的顧慮，促進(jìn)更多的低保對(duì)象選擇就業(yè)，這也是緩解貧困，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定的重要措施。

二是采取特殊就業(yè)扶持政策。就業(yè)是民生之本，具有穩(wěn)定的勞動(dòng)收入是三江源生態(tài)移民維持基本生活和防止貧困的根本途徑。對(duì)有勞動(dòng)能力的三江源生態(tài)移民社會(huì)救助對(duì)象，一方面要應(yīng)通過發(fā)動(dòng)企業(yè)捐贈(zèng)職位，政府購(gòu)買服務(wù)的方式提供就業(yè)機(jī)會(huì)、把無償?shù)墓嫘詣趧?dòng)轉(zhuǎn)化為有償?shù)木蜆I(yè)勞動(dòng)、以工代賑、鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)等方式，實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧；另一方面要通過職業(yè)培訓(xùn)、教育培訓(xùn)、社區(qū)公益活動(dòng)等途徑提高救助對(duì)象就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，有助于其早日走向就業(yè)崗位，達(dá)到脫貧致富的目的。

三是建立不就業(yè)社會(huì)救助漸減機(jī)制。從國(guó)內(nèi)外的社會(huì)救助實(shí)踐來看，任何一項(xiàng)社會(huì)救助制度都存在不同程度的消極性，都曾出現(xiàn)過“貧困陷阱”與“福利依賴”等問題。要解決三江源生態(tài)移民對(duì)社會(huì)救助的依賴，還必須采取比較嚴(yán)厲不就業(yè)社會(huì)救助漸減的措施。對(duì)不服從工作安排的社會(huì)救助對(duì)象，其得到社會(huì)救助的水平就會(huì)降低，甚至有可能取消救助資格，這樣可以把有勞動(dòng)能力的社會(huì)救助對(duì)象“趕出”家門，尋找工作，從而達(dá)到擺脫對(duì)社會(huì)救助的依賴的目的。

（四）提高社會(huì)救助的法制化水平

縱觀各國(guó)社會(huì)救助制度都是以高層次的全國(guó)性的立法為保障，如:英國(guó)1601年《濟(jì)貧法》，美國(guó)1935年《社會(huì)保障法》，日本1946年《日本生活保護(hù)法》等。而我國(guó)的社會(huì)救助制度安排中有90%是政策性制度。［2］青海省亦在社會(huì)救助方面出臺(tái)了條例、政令或文件，但層次依然偏低、內(nèi)容亦顯單薄。如青海省人民政府辦公廳《關(guān)于對(duì)三江源生態(tài)移民困難群眾發(fā)放生活困難補(bǔ)助的通知》青政辦〔2009〕76號(hào)，這只是屬于原則性意見，法律效力不夠高。而且《通知》中提到補(bǔ)助內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，是如何測(cè)定的，以及這種補(bǔ)助是臨時(shí)性，還是長(zhǎng)期性，如何進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，均無做出完整的說明。因此，可以看出對(duì)三江源生態(tài)移民救助并沒有形成一種制度化的救助，而僅體現(xiàn)出是一種道義性救助。道義性的救助行為不能形成固定化、制度化的模式，主觀性、隨意性太強(qiáng)。現(xiàn)在要做的是要制定有關(guān)三江源生態(tài)移民社會(huì)救助的地方性法規(guī)，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)救助工作進(jìn)行具體規(guī)定，做到社會(huì)救助統(tǒng)一的管理機(jī)制有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)三江源生態(tài)移民社會(huì)救助的規(guī)范化管理。

（五）廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與

三江源生態(tài)移民社會(huì)救助體系的構(gòu)建是一個(gè)關(guān)系到三江源生態(tài)移民、國(guó)家、基層政府等多方利益分配問題的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量來開展救助工作。

第一，應(yīng)建立三江源生態(tài)移民參與管理的制度。目前的社會(huì)救助的政策中，往往救助對(duì)象只是作為一個(gè)被救助對(duì)象而存在，處于一種被動(dòng)的地位。這不僅難于保證救助制度制定的客觀性、嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，也難以使移民權(quán)益得到有效保護(hù)，從而增強(qiáng)非自愿移民的情緒。所以，三江源生態(tài)移民要參與社會(huì)救助體系構(gòu)建的事前、事中、事后的全過程，提高三江源生態(tài)移民社會(huì)救助體系建設(shè)的有效性、針對(duì)性、科學(xué)性，促進(jìn)生態(tài)移民救助工作的順利開展。

第二，特別要重視和發(fā)揮非政府組織（NGO）的作用。非政府組織參與三江源生態(tài)移民社會(huì)救助具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在：首先，可以在一定程度上彌補(bǔ)了政府財(cái)力的不足，延伸了社會(huì)救助的邊界；其次，非政府組織可以從第三人的角度在一定程度上督促政府救助效率的提高；再次，非政府組織數(shù)量眾多，在社會(huì)救助過程中能夠提供高質(zhì)量、多樣性的服務(wù)。

［1］ 周沛，易艷陽(yáng).新型社會(huì)救助方式探討［J］.華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（4）.

［2］ 唐麗娜.中國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的戰(zhàn)略分析［J］.科技管理研究，2011（15）.