突發(fā)事件管理中的政府信任建設(shè)

2012-08-15 00:53:20孫玲玲

重慶行政 2012年1期

□ 孫玲玲

□ 孫玲玲

在當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型時期，突發(fā)事件頻發(fā)的背景下，政府信任成為一個熱門的話題。近年來，由利益沖突引發(fā)的突發(fā)性事件給政府信任提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對突發(fā)事件，如果政府處理不力，那么公眾利益繼續(xù)受損，公眾對政府管理能力將提出質(zhì)疑。因此，在突發(fā)事件管理中，加強政府信任建設(shè)顯得尤為重要。本文試將政府信任置于突發(fā)事件背景下，著眼于公共利益的基礎(chǔ)上，在突發(fā)事件管理中，政府和公眾應(yīng)共同致力于政府信任建設(shè)，以期營造和諧社會的良好局面。

一、相關(guān)概念內(nèi)涵

近幾年，關(guān)于信任的研究成為一個熱門的話題。中國傳統(tǒng)文化中的仁、義、禮、智、信，其中“信”意指信任和信用。近代以來，有以個人為出發(fā)點，認(rèn)為信任是交往雙方各自的個人因素的結(jié)果，是個人人格特質(zhì)的表現(xiàn)［1］。信任理解為人際關(guān)系的產(chǎn)物，是由人際關(guān)系的理性計算和情感關(guān)聯(lián)決定的人際態(tài)度［2］。信任理解為對情境的反應(yīng)，是由情境刺激決定的個體心理與行為或認(rèn)為是文化規(guī)范的產(chǎn)物，是建立在道德和習(xí)俗基礎(chǔ)上的一種社會現(xiàn)象。［3］可見，信任不僅是作為個體關(guān)系而存在，更是作為一種社會關(guān)系而存在于社會各個領(lǐng)域中。

政府信任即公眾對政府的信任，包括公眾對政府機構(gòu)及其運作方式的信任，也包括對政府行政人員的行政行為信任。政府要成為值得公眾信任的政府，需要具備崇高的威望和強大的凝聚力，就要代表公眾根本利益，提供公平有效的公共服務(wù)產(chǎn)品。只有這樣，政府及其政府行政人員的行政行為才能得到公眾的認(rèn)可。同時，“政府與公眾的信任關(guān)系是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動、合作的關(guān)系。”［4］信任體現(xiàn)了公眾對自身利益的關(guān)注，是對其利益代表的信任。加強政府信任建設(shè)是現(xiàn)代政府自身建設(shè)的一個重要任務(wù)，政府在面臨信任危機時，致力于公眾與政府信任關(guān)系的構(gòu)建。

突發(fā)事件是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”［5］。事件對政府信任的影響是一個過程，突發(fā)事件的出現(xiàn)并不必然導(dǎo)致政府信任降低。事實上，突發(fā)事件是“危險與機遇”并存的，它可能因為政府及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件管理中的不足，抓住時機，妥善處理突發(fā)事件，增強了公眾對政府的信任；也可能因政府對突發(fā)事件處理失誤，致使公眾心理失衡，引發(fā)政府信任危機。

二、突發(fā)事件下的政府信任及現(xiàn)狀

（一）突發(fā)事件下的政府信任

首先，突發(fā)事件必然影響政府信任。“危機不僅打擊了一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟，而且也打擊了公眾對政府的信心。”［6］在突發(fā)事件面前，公眾作為弱勢群體，首先受到來自事件的威脅或者影響，政府作為處理突發(fā)事件的主導(dǎo)力量，是管理突發(fā)事件的主要角色。公眾需要通過政府力量達(dá)到一種從非常態(tài)到常態(tài)的心理平衡。如果此時政府組織不力或者缺位，公眾看不到有效的救治行為，得不到所預(yù)期的效果，就會引發(fā)嚴(yán)重的政府信任危機。甬溫線“7.23”事故的處理和善后過程中，各種來源不明的信息在網(wǎng)絡(luò)、短信上四處游走，真相如同一團迷霧：號稱技術(shù)先進、安全性高的動車，何以發(fā)生如此嚴(yán)重的追尾事故？正式公布的死亡人數(shù)何以同號稱滿載的被毀車廂中應(yīng)有人數(shù)不符？掩埋被毀動車廂體何以如此急不可待……各種似是而非、彼此矛盾的信息攪成一團。”［7］種種問題引起家屬以及大量網(wǎng)民強烈不滿。面對此次事故災(zāi)難，政府應(yīng)該及時發(fā)布信息，而不是企圖隱瞞或者內(nèi)部掌控。政府的不規(guī)范運作，直接導(dǎo)致了公眾的不滿和質(zhì)疑。

其次，政府信任對突發(fā)事件管理也產(chǎn)生影響。一方面，突發(fā)事件作為一種非常態(tài)事件，它的不確定性會給民眾帶來不同程度的經(jīng)濟損失和人身傷害，影響正常的生產(chǎn)和生活，此外，突發(fā)事件極易引發(fā)社會恐慌。當(dāng)政府軟弱或者缺位時，政府信任便會降低，隨著社會公眾滿意度的下降，政府在實現(xiàn)管理目標(biāo)的過程中，將漸漸喪失來自公眾的認(rèn)同和支持。突發(fā)事件可能進一步升級，產(chǎn)生新的問題。但另一方面，在突發(fā)事件下，雖然公眾不易對政府產(chǎn)生信任，但是，一旦信任產(chǎn)生將會是牢固的、持久的。因為政府在突發(fā)事件管理中能做到以人為本，及時發(fā)布信息，積極應(yīng)對突發(fā)事件，無形中便提高了政府信任水平，突發(fā)事件的進展也就在政府可掌控范圍內(nèi)，應(yīng)對突發(fā)事件從始至終的周期極大縮短。而且，“對于突發(fā)公共事件中公眾對政府形象的研究表明，政府在妥善處理了突發(fā)公共事件后，政府在公眾心目中的形象比社會常態(tài)下有很大的提高”。［8］

(二)突發(fā)事件下的中國政府信任現(xiàn)狀

突發(fā)事件與政府信任互相影響、互相作用。

首先，在突發(fā)事件下中國政府得到了公眾的信任。民眾基于對政府的初次信任，委托政府行使權(quán)力。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，如果政府能強有力地組織，消除民眾對突發(fā)事件的恐慌，滿足民眾對事態(tài)發(fā)展的期望，政府則贏得再次信任。2008年是我國突發(fā)事件頻發(fā)的一年，2008年春節(jié)，我國南方遭遇了一場罕見的特大冰雪災(zāi)害，之后又是“5.12”大地震……政府根據(jù)以往的經(jīng)驗和教訓(xùn)，迅速行動，調(diào)集各方面資源，深入災(zāi)區(qū)，展開救援。一次次的災(zāi)難讓民眾感受到中華民族萬眾一心、眾志成城的精神的同時，也無疑加強了對政府的信任。

其次，在突發(fā)事件下中國政府的信任面臨挑戰(zhàn)。在突發(fā)事件下，信任會隨著突發(fā)事件的事態(tài)變化、政府能力、媒體介入、民眾意識等環(huán)境的變化而變化。如果突發(fā)事件下的各方主體不能協(xié)同應(yīng)對，則政府信任極易降低甚至崩潰。甬溫線“7.23”事故事后處理中，面對民眾脆弱的心理，政府因顧及可能會出現(xiàn)更大的恐慌，未及時準(zhǔn)確公開事故進展信息，加之在與媒體交涉時舉措失當(dāng)，由此社會輿論嘩然，政府信任問題再次引起關(guān)注。我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，各種利益群體之間的利益沖突加劇，面對突發(fā)事件，如果政府處理不力，那么公眾利益繼續(xù)受損，公眾對政府管理能力將提出質(zhì)疑，對政府的期望將轉(zhuǎn)化為失望。可見，在突發(fā)事件管理過程中，民眾對政府的信任并不是一成不變的，如果政府抱著既有的信任不放，那么既有的信任也會慢慢消失。

三、突發(fā)事件管理中影響政府信任的因素

影響政府信任的因素有很多，在突發(fā)事件背景下，公眾對政府的信任更加敏感和復(fù)雜，

因此影響政府信任的因素會更加多樣。從客觀方面來說，突發(fā)事件的原因、變化方向、結(jié)果等的不確定性使得對突發(fā)事件處理的后果表現(xiàn)在各方面都無規(guī)則，難以準(zhǔn)確預(yù)側(cè)和把握；此外，政府信任是信任主體（公眾）與客體（政府）之間互動的過程，當(dāng)政府信任缺失時，應(yīng)從政府和公眾兩方面分析之。

（一）突發(fā)事件下，政府信任的客體因素分析

在突發(fā)事件管理中，政府是主導(dǎo)力量，政府的一言一行都會影響到政府信任。美國學(xué)者鮑克認(rèn)為人們不信任政府原因主要是政府績效的低下。［9］績效可分為兩個層次，即個體績效和組織績效。據(jù)此，政府信任的客體因素可包括政府官員個體與政府組織整體兩個方面。

首先，在一定程度上，高素質(zhì)的行政人員會有較高的工作效率，能更好地體現(xiàn)公正廉潔的政府形象，進而促進民眾對政府信任度的提升。根據(jù)社會契約理論，民眾與政府之間存在著一種契約關(guān)系，即委托與被委托的關(guān)系，為了實現(xiàn)公意，政府在民眾的委托下行使公共權(quán)力。這種契約關(guān)系的成立是以公意為指導(dǎo)，以信任為基礎(chǔ)。

在面臨突發(fā)事件時，事件的不確定性會加劇社會的恐慌，處于弱勢地位的公民關(guān)注政府活動，而政府官員作為政府“代言人”，自然成為公眾關(guān)注的焦點。政府官員表現(xiàn)的好壞直接影響著公眾對政府的信任程度的高低。青海玉樹地震發(fā)生后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人第一時間前往災(zāi)區(qū)，溫家寶總理在地震災(zāi)區(qū)指揮抗震救災(zāi)工作中看望被困群眾，廢墟上 “一步三滑”，仔細(xì)詢問受災(zāi)情況，指出“抗震救災(zāi)第一位的工作是救人。只要有一絲希望，就要盡百分努力，堅持下去，決不放棄。”在大災(zāi)面前，領(lǐng)導(dǎo)人的一言一行充分顯現(xiàn)了政府親民、愛民的形象，凝聚了公眾對政府的巨大信任，鼓舞了大家抗震救災(zāi)、重建家園的信心。

在民眾與政府的這種委托-代理關(guān)系中，民眾基于信任把所有的一切權(quán)利轉(zhuǎn)讓給整體，相信代理者會滿足每個人利益需求。但是在現(xiàn)實中，因行政過程的復(fù)雜性，政府官員作為個體，常常會出現(xiàn)道德與義務(wù)的角色沖突。一方面，政府官員作為公意的執(zhí)行者，也有個人意志，必須兼顧公共利益和個人利益的關(guān)系。而根據(jù)公共選擇理論，政府官員作為公共選擇者，因其“理性、自利”和“追求最大化利潤”特點，在行政過程中會傾向于個人利益的追求而置公共利益不顧。如此，政府官員會陷入“道德困境”。

2008年孟連事件，表面上看是警民沖突，實質(zhì)上是膠農(nóng)和橡膠公司的經(jīng)濟糾紛引發(fā)的一起較為嚴(yán)重的社會安全突發(fā)事件。［10］“長期以來存在的經(jīng)濟利益糾紛，而個別縣鄉(xiāng)干部卻與這些企業(yè)打得火熱，有的還坐著相關(guān)企業(yè)提供的豪華越野車，參與企業(yè)入股分紅。為了給某橡膠企業(yè)‘保駕護航’，孟連縣委甚至將橡膠企業(yè)老板的兒子安排到該企業(yè)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致膠農(nóng)對地方黨委、政府失去信任。”［11］當(dāng)政府官員將個人利益凌駕于公共利益之上時，公眾對政府的期望便逐漸降低。

其次，政府績效管理是一種新的管理實踐和管理技術(shù)，它以單個政府機構(gòu)或公共部門為關(guān)注對象，以經(jīng)濟、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量的提高和民眾滿意為最終目標(biāo)。［12］其中，公共政策作為一種強制性的工具和手段，它是政策主體在多元政治參與基礎(chǔ)上，對社會利益或價值進行分配。尼古拉斯·盧曼認(rèn)為，“公共政策不是自在地被理解的，相反，在它們身上有必須遵守的合法性印記。”公共政策必須得到政策對象的認(rèn)可、接受和信任，經(jīng)過一合法化過程，否則政策就沒有約束力，難以取得預(yù)期效果。當(dāng)代西方社會某些國家出現(xiàn)的“合法化危機”，實質(zhì)上是政府公共行政能力衰弛的表現(xiàn)，是由政策低效和失敗所引發(fā)的、公眾對政府的支持率、滿意度下降的“信任危機”。［13］

（二）突發(fā)事件下，政府信任的主體因素分析

突發(fā)事件下影響政府信任的主體因素主要是指公眾一方。公眾的年齡、性別、性格等都是政府信任的影響因素，但在突發(fā)事件下，這些因素所起的作用相對不明顯，而諸如公眾的認(rèn)知水平和價值觀念更容易影響政府信任。

首先，不同人的認(rèn)知水平有高有低。人們在接受信息時，會根據(jù)已有的知識經(jīng)驗對信息進行篩選，通常先接受自己偏好的信息。認(rèn)知水平的高低使公眾在突發(fā)事件面前表現(xiàn)出不同的反應(yīng)，進而影響政府信任。首先，由于公眾文化程度的不同，面對突發(fā)事件，其處理信息的能力也不同。個體在接受信息時偏向接受自己能理解的信息，忽視難懂的專業(yè)信息，這種方式很容易導(dǎo)致判斷失誤。其次，公眾習(xí)慣于用部分信息解釋整個事件。突發(fā)事件因其突發(fā)性的特點，使公眾迫切需要對突發(fā)事件有一個整體認(rèn)識，但突發(fā)事件的伊始不可能有一個完整的信息體系。第三，由于“從眾心理”的存在，尤其是面對突發(fā)事件時，個體為了保持與群體的一致性，自發(fā)地接受他人已炮制出的信息，并采取與群體一致的行為，當(dāng)然，這種行為也可能是沒有根據(jù)的行為。2003年“非典”突然來襲，4月下旬，疫情波及到全國26個省、自治區(qū)、直轄市，“非典”疫情在中華大地上肆虐開來。比疫情傳播更快的是恐慌，一時間謠言四起，在中國內(nèi)地出現(xiàn)了搶購板藍(lán)根的情況，全國處于一種恐慌和恐懼當(dāng)中。可見，公眾的認(rèn)知水平由于公眾文化程度、公眾認(rèn)知偏差作用于突發(fā)事件，進而影響政府信任。

其次，公眾的價值觀念隨市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸變化。公眾更加關(guān)注自主意識和個人利益。更多的個體積極主動的參與政治活動，為保障個人利益，公眾也對政府提出了更高要求。市場經(jīng)濟的逐步推進調(diào)整著利益關(guān)系格局，它打破了原來計劃經(jīng)濟體制下的利益格局，改變了社會利益平均化的狀態(tài)，市場經(jīng)濟帶來的“效率優(yōu)先，兼顧公平”在給民眾普遍帶來利益的同時，也加劇了民眾之間的不平等，這與公平、民主的社會是相悖的。盧梭指出，“恰恰因為事物的力量總是傾向于摧毀平等的，所以立法的力量就應(yīng)該總是傾向于維持平等。”［14］如果政府對這種“不平等”放之任之，貧富差距不斷擴大，那么無疑就為突發(fā)事件的滋生提供了肥沃土壤。同時隨著對外開放程度的擴大，西方先進的管理理念和實踐經(jīng)驗不斷涌入我國，使民眾往往以世界先進文明為標(biāo)準(zhǔn)評價我國政府的政策與實踐。所有這些都對政府的執(zhí)政水平、管理水平提出了更高的要求，當(dāng)政府無法滿足民眾的期望時，民眾往往會歸咎于政府，對政府公信力造成一定的沖擊。

四、突發(fā)事件管理中政府信任建設(shè)路徑分析

從以上影響政府信任的因素來看，政府信任的重建與提升是一項復(fù)雜的工程，尤其是在應(yīng)對突發(fā)事件之時，政府是否能及時作出公民滿意的行為，并取得公民的信任，對于樹立良好的政府形象和妥善化解危機具有至關(guān)重要的作用。因此，在突發(fā)事件管理中，如何重建、提升政府信任是亟需解決的問題。本文從以下兩個方面進行分析：

（一）加強和完善政府自身建設(shè)

在突發(fā)事件面前，政府作為主導(dǎo)力量，其一言一行都會直接影響政府信任。所以，要提升政府信任度，政府必須以實際行動來贏得公眾的認(rèn)可和滿意。政府要樹立積極的危機意識，建立健全危機管理機制；政府要做好政府信息公開工作，確保信息對稱；政府要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)好各種組織的應(yīng)急治理工作。只有這樣，在突發(fā)事件面前，政府才能積極應(yīng)對，提升公眾對政府的信任。

首先，樹立積極的危機意識是政府正確對待危機，重建政府信任的首要環(huán)節(jié)。它要求政府組織對政府官員進行危機管理教育，樹立積極的危機意識，掌握危機出現(xiàn)后應(yīng)采取的措施和技術(shù)。當(dāng)政府組織面臨突發(fā)事件時，訓(xùn)練有素的專業(yè)人員能夠快速了解政府外部公眾對危機的看法和對政府的期望，通過各種努力滿足個體的合理需求，減輕其受挫心理。

同時，建立健全危機管理機制。建立健全應(yīng)急組織機構(gòu)。典型的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)由指揮部門、實際操作部門、信息規(guī)劃部門和后勤保障部門等組成，其中應(yīng)急指揮結(jié)構(gòu)居于核心位置，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)的行動。［15］突發(fā)事件中政府的應(yīng)急職能和分工應(yīng)該是清晰的、準(zhǔn)確的，政府應(yīng)急體制必須是完整、科學(xué)的。為此，亟需完善法律體系，建立完備的應(yīng)急管理的法律法規(guī)，制定一套完備的應(yīng)急法律制度，保證突發(fā)事件發(fā)生時各個部門有法可依，依法辦事，規(guī)定各個應(yīng)急部門的權(quán)限，應(yīng)急的程序，應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急工作后的各項事宜，建立法制化、規(guī)范化的應(yīng)急制度。

其次，突發(fā)公共事件的發(fā)生損害公眾利益，在此過程中，政府能否有效及時地與公眾、媒體溝通和協(xié)調(diào)，影響著公眾對政府的信任。突發(fā)事件發(fā)生后，作為最具權(quán)威的政府若是沒有向公眾提供關(guān)于事件的真實信息，謠言會迅速在民眾間傳播開來，政府與民眾間信息不對稱，公民不再輕易相信并依賴政府。由此帶來的結(jié)果將會進一步惡化。2003年“非典”的突然來襲，病毒肆虐之初，有些地方政府就沒有本著與公眾有效溝通的原則，提供準(zhǔn)確的信息，而是一味地封鎖消息，導(dǎo)致透明政府、責(zé)任政府形象嚴(yán)重受損，政府信任一度下降。這就要求政府建立和健全政府信息公開制度，實現(xiàn)突發(fā)事件中政府、媒體、公眾的良好溝通和互動。第一，政府及時召開新聞發(fā)布會，公布關(guān)于突發(fā)事件的最新信息，并科學(xué)地疏導(dǎo)公民做好應(yīng)對危機的準(zhǔn)備工作，不能瞞報、封鎖一切負(fù)面消息。第二，政府要保證應(yīng)對突發(fā)事件的政務(wù)公開。政府要善于利用新聞媒介快速發(fā)布政府對問題的態(tài)度、處理措施和對社會公眾的關(guān)心等權(quán)威信息，傳遞國家和政府領(lǐng)導(dǎo)人冷靜、果斷、堅定、穩(wěn)重和親民的形象。通過政府與媒體的良性互動增強政府信息公開的時效性與權(quán)威性，增強政府信任度。

（二）提升公眾的自身能力，培養(yǎng)正確價值取向

公眾作為政府信任的主體，其自身素質(zhì)能力、價值取向?qū)ㄔO(shè)政府信任有重要影響，公眾較高的認(rèn)知水平和正確的價值取向能使使公眾積極的參與到政治中來，理性辨別突發(fā)事件中的各種信息，正確的認(rèn)知政府的政策和行為，從而增強公眾在突發(fā)事件面前的應(yīng)對能力，提升公眾對政府的信任。

首先，提高公眾認(rèn)知能力，努力克服在突發(fā)事件中的認(rèn)知偏差。突發(fā)事件管理過程中，不僅存在官方信息，還有各種非官方信息，公眾必須具備一定的信息認(rèn)知能力，辨別信息的真?zhèn)魏蛢r值。同時，要提高公眾的政府認(rèn)知能力。公眾更好的了解政府的行為，不僅有利于政府政策的實施和落實，而且有利于公眾對政府行為的監(jiān)督，促進政府政策的制定和完善。在突發(fā)事件管理過程中，公眾會理性對待政府行動，使政府工作順利展開。政府基于公眾的認(rèn)知信任，將政策層層落實，可有效化解突發(fā)事件造成的不利影響。

其次，要培養(yǎng)公眾正確的價值取向。根據(jù)新公共服務(wù)理論，公共利益是至高無上的，新公共服務(wù)重視公民社會的參與，以實現(xiàn)公務(wù)員、民眾、法律、社會協(xié)調(diào)運行，進而實現(xiàn)綜合治理，這一模式以為公眾服務(wù)為核心，以民主參與為手段，并且以是否實現(xiàn)公共利益為評價標(biāo)準(zhǔn)，這些都是其典型特征。隨著我國市場經(jīng)濟的推進，公眾的自我意識和利益意識逐漸凸顯，公眾參與能夠增進民眾對政府的信任，進一步促成民眾與政府的合作。為此，政府應(yīng)該積極創(chuàng)造一種民眾參與的文化，倡導(dǎo)民眾對公共事務(wù)的參與意識，在公平的程序下，公眾都享有同等權(quán)利、同等機會來表達(dá)自己的意識，這樣，不公平所引發(fā)的不平衡感會趨于平衡，社會趨于穩(wěn)定，群體性事件便會減少。為此，政府必須加強對民眾的教育和培訓(xùn)，以不斷增強其參與能力，進而充分體現(xiàn)并發(fā)揮民眾在政治生活中的參與角色，使公眾在突發(fā)事件面前，增強對政府的信任。

近年來，突發(fā)事件的頻發(fā)嚴(yán)重影響著公眾對政府的信任，政府對突發(fā)事件的應(yīng)對能力將會直接影響到政府在公眾心目中的形象。政府能在短時間內(nèi)有效化解危機，政府在公眾心中的形象就會得到提高。同時，政府信任也會影響突發(fā)事件的解決，公眾信任政府，便會與政府合作共同應(yīng)對突發(fā)事件，促進解決事件的進程。影響政府信任的因素包括作為客體的政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力、政府官員的素質(zhì)和作為主體的公眾認(rèn)知水平、價值取向等，針對這些影響政府信任的因素，為建設(shè)政府信任，政府更要加強和完善自身建設(shè)，積極應(yīng)對突發(fā)事件；公眾要提升認(rèn)知水平，培養(yǎng)正確的價值取向，增強應(yīng)對突發(fā)事件的能力。在突發(fā)事件管理過程中，通過政府與公眾的互動、溝通、協(xié)調(diào)，政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力會不斷增強，公眾對政府的信任也會不斷提高。

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