城市流動人口服務與管理問題研究

□ 向玉蘭

城市流動人口服務與管理問題研究

□ 向玉蘭

流動人口是經濟發展和社會進步的必然產物，對于促進城鄉經濟的發展、加強區域間的科技文化交流、繁榮和活躍市場具有非常重要的作用，同時也給政府管理、社會治安、計劃生育等方面帶來了一系列的問題，影響了城市的建設和發展。如何趨利避害，不斷解放思想，創新工作方式方法，扎實抓好社區流動人口服務與管理，已成為目前重慶市能否順利實現“314”總體目標和提高城市綜合實力與對外形象的重要問題。

一、目前重慶市流動人口服務與管理中存在的主要問題及原因剖析

（一）管理與服務的理念滯后

隨著市場經濟的不斷深化，流動人口無論在流動總量、流動頻率和流動形式上都發生了巨大的變化。但是，管理部門往往不能直面形勢，正視現實，受各種因素的影響與限制，流動人口的工作思路還停留在計劃經濟時代。其主要表現有三：一是觀念上，基本還處在管理階段，甚至把流動人口視作城市居民和邊緣農民以外的“三等公民”；二是服務上，“公仆”意識淡漠，提的是以人為本，做起來還是以管理者為本；三是管理上，總是把流動人口視作管理與服務的被動方，重管理輕服務，看不到流動人口內部所蘊藏著的巨大潛能。

(二)管理與服務的主體不明確

流動人口工作的一個基本原則是以現居住地管理與服務為主。但流動人口本身的復雜多變性和現階段管理中客觀存在的缺陷，完全由現居住地負責管理與服務顯然有一定的難度。普遍存在居住地的管理與服務的權利和義務不夠明確，各職能部門缺乏激勵機制，工作不主動，缺少積極性等問題。原戶籍地對現居住地的管理不放心，但工作又抓不住，兩地的協調與信息溝通存在著不少的障礙。

(三)管理與服務的對象較混亂

在管理對象上存在著“一攬子”管理的問題，眉毛胡子一把抓，重點不突出，結果是付出了巨大的人力、物力、財力，帶來許多不必要的麻煩。而對不服從管理的小部分流動人口，由于缺少精力，找不準目標，管不住、管不到、管不好。同時，還存在部分外來人口沒有合法的固定的住所，不辦暫住證，導致管理盲點。

首先，目前對流動人口所采取的各種管理手段和方法基本上都是防范式的，這就必然與強迫命令的行政手段聯系在一起，致使重行政管理輕利益導向的問題突現。這使得我們的管理往往與流動人口的意愿有一定的差距，給管理帶來了人為的困難；其次，流動人口管理手段落后，基本上仍以手工操作為主，紙型文本為主，思想簡單，方法簡單。管理部門機械地為登記而登記，為發證而發證，暫住人口信息系統和婚育信息系統等均沒有實現計算機聯網，其他人口信息系統、治安管理系統、旅館住宿登記系統等也沒有實現接口兼容，社會資源不能共享，部門之間現有的管理信息不能發揮綜合效能，適應不了流動人口動態發展的需要。

(五)管理與服務的經費欠缺

經費是制約流動人口管理與服務的一大 “瓶頸”。主要存在三方面的問題：一是經費緊缺，如地方財政在預算安排中，并沒有把所有服務人口納入預算計劃，雖逐年有所增加，但遠遠趕不上外來人口增長的實際需要；二是經費浪費，部門之間缺乏協調，各自為政，產生很多重復勞動，造成了許多人力、物力、財力的浪費；三是稅收征管出現漏洞，房屋出租和攤位出租戶，以及流動人口中的部分大小經營戶的稅收大量流失。管理與服務經費的嚴重不足，影響管理與服務工作的進一步開展。

(六)管理與服務的體系不完善

目前，對流動人口的管理與服務還沒有構筑起一個真正的與市場經濟發展相適應的新的組織體系，特別是服務體系。有些部門雖初步建立起了自己的服務工作網絡（如計劃生育部門），但全社會的服務組織體系尚未構建完成，現有的服務組織體系亟待完善。各部門職責不清，責任得不到真正落實，部門之間配合難，形不成合力。

(七)管理與服務的機制不健全

組織體系不健全，工作運行機制自然會出現問題。基層的管理人員既無權力也無責任，工作積極性甚低；各職能部門各自為政，“各掃門前雪”；而有權力的高層領導又不可能時時關注具體問題，這樣對外來人口的管理與服務工作必然會陷于難以應付的困窘境地。

究其上述問題存在的原因，除了外來流動人口自身問題之外，主要表現在以下幾個方面：

懸浮傳感器的主要功能是測量電磁鐵磁極面與軌道之間的間隙，并檢測電磁鐵垂向運動加速度。為實現車輛的軌道接縫通過功能，一般采用 2 個間隙傳感器和 1個加速度傳感器。在長沙磁浮快線懸浮控制系統設計中，懸浮傳感器采用 3 個間隙傳感器和 2 個加速度傳感器，實現了懸浮間隙信號和加速度信號的冗余功能。當 1 路間隙信號或 1 路加速度信號出現故障時，系統自動識別故障傳感器，并切換到未出現故障傳感器，使車輛能夠繼續保持正常運營狀態。

一是認識上有偏差。相關部門對做好流動人口服務管理工作的認識不足， “流動人口管與不管都一樣，只要把經濟發展搞上去就可以了。”由于受這種思想的支配，導致了組織管理上的軟弱無力，沒有把此項工作真正納入議事日程，影響了抓好外來流動人口服務管理工作的自覺性、緊迫感和責任心。

二是服務管理機制不夠健全、協調不到位。對于流動人口的管理機制及管理方式，雖然多年來一直說要形成網絡、“齊抓共管”，但往往只落實在文件上，具體運作中還是存在“單出頭”現象，未形成合力。

二、加強城市流動人口服務管理的對策思考

(一)提高認識，調整工作理念，形成部門合力

流動人口服務管理工作涉及方方面面，是一項綜合性的社會工作。按照黨的十七大精神和314總體部署中要積極構建社會主義和諧社會的要求，必須清醒地認識到，隨著經濟社會的發展，流動人口的管理與服務涉及方方面面的內容，包括經濟、政治、文化、衛生、教育等等，這些都已經不是某個部門所能做到的。因此，必須糾正各部門各自為政的現狀，整合資源，形成工作合力。目前各地相關職能部門要把流動人口問題盡可能地與自己的工作有效結合起來，大膽解放思想，從體制內部進行創新，實現職能的轉變、制度的完善，尋找解決問題的辦法，促使各部門管理與服務盡快到位，提高管理與服務的效率。

(二)健全管理體系，完善服務機制，實現現代科學管理

為了更好地體現權利和義務對等的原則，合理利用有限的社會資源，為流動人口提供更好的服務，應建立多層次的流動人口管理與服務體系。流動人口的管理新體系不是在現政府體制之外的另一個獨立體系，而是融入現有體系之內、并期望通過體系內部完善結構的途徑來發揮功能的體系結構；流動人口的服務新體系不是一個獨立于社會系統之外的新建系統，而是一個融入社會服務大系統內的功能性子系統。流動人口量大，情況多變，結構復雜，素質參差不齊，為了提高管理與服務效率，應對流動人口實行分類管理。對于那些在流入地的發展有顯見貢獻作用的知識型人才、技能型人才和資本型人才，要打開“城門”歡迎，為他們提供全方位的服務，在工作中給予他們以更大的發揮其潛力的自由空間，在生活中為他們提供一個安居樂業的居住環境。對于那些一般打工者，只要他們遵紀守法，按要求進行了異地居住登記，就要將他們納入政府的“懷抱”，依法保障他們的合法權益。要在政治、經濟、法律上對之一視同仁，而且要在生活上給予適當關照，切實幫助他們解決困難和問題，逐步改善外來人口的居住環境、生存環境等。而對于那些有社會偏離行為的流動人口，則要采取嚴密的管理措施，作為流動人口的重點管制對象，對其中那些屢教不改的不法分子應依法予以嚴厲懲治。

(三)謀求體制創新，建立管理與服務新模式，分階段、漸進式地實現管理與服務的新目標

現階段主要解決三個方面的問題：一要落實流動人口管理與服務的經費。健全法律制度，做好稅收征管工作，擴大流動人口管理與服務的經費來源，加大經費的投入。二要完善稅收制度，嚴防偷稅漏稅，并要采取有力措施強迫其進入正式軌道，依法納稅。通過擴大稅收，增強國庫的實力，從而增強政府撥付流動人口管理與服務相關經費的能力，確保流動人口勞動權益的實現。三要依法落實流動人口的勞動時間、勞動保護、勞動報酬等問題，外來人口的用工部門，須按社會保障部門的有關規定，嚴格執行勞動法，為全體從業人員交納各類社會保險金，將流動人口納入社會保障體系。

(四)樹立社區人口的概念，充分發揮社區效能，建立基層管理與服務體系

逐步淡化、進而消除戶籍人口與流動人口的戶籍區別，分離戶口和戶籍地與國民待遇之間的聯系，淡化外來人口的概念，同時可以根據實際情況分類分步進行落實，可以附加一些前置條件作為其享受市民待遇的前提，如本人的文化程度和技能、居住年限、稅金貢獻率、有特殊貢獻者、各類社會保險金的交納情況、住房情況等。通過這些措施和方法，讓流動人口融入社區整體，成為社區人口的有機組成部分。

(五)轉變政府職能，大力發展社會中介組織，建立社會化管理與服務機制

市場經濟體制下的政府職能應是既要管理又要服務，兩者不能截然分開。但深層次地剖析這個問題，政府的管理職能其實就是提供服務。政府的服務包括依法管理、宏觀調控、培育和發展社會中介組織，充分發揮社會團體的作用，實現社會化服務。對絕大多數的經濟活動型流動人口，變管理為服務，以服務促管理，在政府與流動人口之間建立起一種寓管理于服務、在服務中實現管理的新型工作機制。

(六)轉變工作思路，對大部分人提供服務，重點加強對小部分人的有效管理

區分不同對象，進行分類管理。強調抓重點對象，這并不意味著就放松了管理，輕視了管理。恰恰相反，目前流動人口管理難，難就難在以偏概全的廣譜化管理上。如果對流動人口實行分類管理，讓占絕大多數的經濟活動型流動人口進入市場經濟的運行軌道，進入與戶籍人口一樣的常規管理的軌道，集中力量抓好小部分社會規范偏離者，對這小部分人進行重點管理，那么管理對象就會更加明確，管理范圍就會縮小，管理力度將得到加強，管理的效率肯定會有很大的提高。

作者單位：中共重慶市黔江區委黨校

責任編輯：宋英俊