我國惠農政策的框架體系及政策執行影響因素分析

□邵青

我國惠農政策的框架體系及政策執行影響因素分析

□邵青

歐美發達國家現代化經驗表明，隨著一國工業化水平的提高，傳統農業在整個國民經濟中所占比重逐步下降，農業在市場競爭中的弱勢地位更加明顯。但農業作為國民衣食之根本的地位沒有遭到削弱，反而在全球自由經濟貿易背景下，受到各國的高度重視。推行農業支持和保護政策，是歐美各國促進和提高本國農業生產能力，激勵農業發展繁榮的重要舉措。如英國工業化發展過程中，先后制定了《谷物法》、《農業法》，實行巨額的農業補貼政策[1]。歐盟的前身歐洲共同體早在1957年就制定了 “共同農業政策（CPA）”，用以支持和保護成員國農業發展。

聚焦到我國現代化發展進程，20世紀70年代末以來，以家庭聯產承包責任制為突破口的農村改革，揭開了改革開放的序幕。然而30多年來，我國農業和農村社會發展，在社會主義市場經濟體制改革、城市化和工業化進程加快以及加入WTO等背景下，面臨較大的發展困境。如何有效地利用政策工具，在資金分配、發展條件方面向農業和農村社會傾斜，解決現代化過程中“農業發展、農民增收、農村穩定”等“三農”問題，關系到國家的穩定繁榮，日益受到黨和政府的高度重視。國內的農業支持和保護政策，通常稱之為惠農政策，是指黨和政府為了鼓勵和發展農業生產、農村建設、農民增收及生活質量提高而制定的若干扶持和傾斜政策，包括各種制度、項目和措施[2]。與國外農業支持或農業保護政策相比，我國的惠農政策在價值觀上更強調農業、農村和農民受益，其所涵蓋的政策目標群體更為廣泛，涉及的政策種類更加繁雜多樣。本文在對相關研究綜述的基礎上，描述改革開放以來我國惠農政策的歷程演變，在此基礎上構建當前我國惠農政策的框架體系，最后就惠農政策執行中的影響因素進行分析并提出對策探討。

一、惠農政策研究文獻綜述

由于農業屬于弱質產業，存在較大的市場風險，歐美各國的農業支持和保護政策久已有之。一些研究引薦了國外農業政策的經驗做法及其對我國的啟示，如王華巍[3]比較分析了美國、歐盟及日本等國的土地、農業技術、農業財政政策；滕淑娜基于歷史角度，分析了英國經濟政策經歷了從輕視到重視進而珍視農業，賦稅制度相應經歷了以農業稅為主到以工商稅、所得稅為主的過程；蔡禹農[4]分析了歐盟在市場支持、直接補貼、政府公益服務、基礎設施等方面的財政支農政策；陶群山[5]分析了歐盟共同農業政策的三個發展階段，并指出應根據經濟形勢需要，確立農業政策目標，完善支農政策的手段和方式。另一些研究側重于惠農政策的執行問題，謝來位[6]指出政策資源的非均衡性、執行機構的科層性、目標群體的低組織化等制約因素決定了惠農政策 “自上而下”執行及其結構性沖突；江友群[7]以糧食直接補貼政策為例，分析了惠農政策的宣傳、執行投入、執行組織等因素影響了政策效果。此外，一些研究以農民滿意度為出發點，分析惠農政策的績效，王良健[8]在湘、鄂、贛、川、豫等五省的農民問卷調查顯示，現階段惠農政策實施績效的農民滿意度處于中等偏低水平。總之，從實踐來看，國家的惠農政策近年來不斷增多，惠農的支持力度也在逐年加大；從學術研究來看，惠農政策引起了學者的關注，但是惠農政策的研究成果還不夠豐富。

二、改革開放以來我國惠農政策的發展歷程

改革開放以來，我國惠農政策的發展演變是在國家的大政方針指導下進行的。對農村社會發展而言，中央1號文件具有突出的政策指導意義。改革初期，家庭聯產承包責任制、廢除人民公社體制、農產品流通體制改革等深刻地影響著農村社會的發展，為此1982-1986年，國家連續5年以中央1號文件的形式，就農村經濟社會改革提出政策意見。進入新世紀，面對入世以后我國農業發展面臨的國內外挑戰，2004-2011年，國家連續8年以中央1號文件的形式，從戰略層面謀劃指導農業和農村社會的發展穩定。當前一系列惠農政策正是在此背景下形成并付諸實施的。

關于惠農政策發展階段的劃分，鞏前文[9]從財政支農的角度將其分為四個階段，即：1978-1987年，財政支農全面改革階段，重點是財政部門改革了財政支農資金的分配、使用管理辦法，改進農業稅征收管理辦法，促進了農業生產力發展。1988-1997年，多層次、多渠道增加農業投入階段，重點支持糧食生產，建立財政支農專項資金，促進農村經濟全面發展。1997-2002年，大力加強基礎設施建設、支農機制和方式改革深化階段，通過公共財政體制改革，增加農村基礎設施建設投入，進行稅費改革。2003年以來，基于“統籌城鄉發展”戰略，財政支農政策實現戰略性轉變，突出體現在2004年以來連續8年中央一號文件關注農村發展，并出臺了大量惠農政策。

另一方面，從資源汲取角度分析，可將惠農政策演變劃分為三個階段，即改革開放至2000年稅費改革前，國家在給予財政支持農業發展的同時，又從農民手中汲取大量的財政資源，包括農業稅、農業特產稅、鄉村“三提五統”等各項制度外籌資，“汲取和給予”之間處于“重汲取”態勢；稅費改革至2006年全面取消農業稅階段，國家從農村征收的各項稅費得以規范化，資源汲取能力受到一定程度的控制，給予農業發展的支出有所增長，“汲取和給予”的關系開始向后者傾斜；后農業稅階段，政府失去了從農村汲取資源的制度基礎，同時國家加大實施了一系列惠及農業生產、農民生活、農村社會發展的政策措施，從而實現了“重汲取”到“重給予”的轉變。當前所討論的惠農政策，主要是從2000年稅費改革以來，特別是2004年中央1號文件《關于促進農民增加收入若干政策意見》發布以來，中央和地方各級政府所實施的各項涉農政策。

三、當前我國惠農政策的框架體系

我國惠農政策的出臺是適應農村經濟社會發展轉型的時代要求，針對農業發展、農民增收和農村穩定的具體發展難題，而進行的政策調控和資金支持。特別是城市化過程中，農村人口大量外出流動，農業生產和農村社會發展面臨資金不足、技術短缺、人力缺乏的困境。因此，圍繞如何鞏固農業的國民經濟基礎地位，確保糧食生產的穩產增收，提高種糧農民的積極性，國家開始出臺了一系列惠農政策，且隨著國家經濟社會的發展和國際環境的影響，惠農政策由單純的促進農業經濟發展向改善農民生活水平、農村公共服務、基礎設施建設等方面深入，即由經濟領域向社會領域拓展。經過近幾年的政策制定實施，當前形成了眾多的惠農政策類別。2010年中央1號文件提出，要健全強農惠農政策體系，推動資源要素向農村配置。面對來自不同部門、不同領域的惠農政策，如果缺乏一個健全的政策體系，實踐中將會出現政策間的沖突摩擦，難以實現資源的有效整合，發揮惠農政策的最大效益。

在惠農政策種類劃分問題上，存在不同的類別劃分。如鞏前文將惠農政策分為生產補貼類、生活保障類、能力建設類、基礎設施改善類；鄧大才[10]將惠農政策分為解決民生問題的利民政策、拉動內需增長的經濟政策、促進農業發展的產業政策、解決農村問題的社會政策。本文在對國家近年來出臺的惠農政策梳理基礎上，從農業經濟發展、農民生活保障、農村公共服務、農村基礎設施、農村組織建設等五個層面，細分具體的政策類別，形成一個較為完整的惠農政策框架體系，能夠較好地將惠農政策按照一定的標準區分開來，同時可將新近出臺的惠農政策囊括到框架體系中，為分析評價惠農政策的績效提供基礎。（見右表）

從表中可見，2000年以來，國家在促進農村經濟社會發展方面，制定的政策措施涉及農村發展的方方面面，既有直接的現金補貼，也有產業支持、教育減免、公共服務財政獎補、人才激勵和扶持農村專業合作組織發展。這一系列惠農政策的制定和實施，一方面反映了國家對“三農”問題的重視，另一方面也反映了當前整個農村社會發展面臨一系列問題，城鄉收入差距、農村基礎設施薄弱、公共服務供給滯后、組織能力薄弱、社會保障缺失等。

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四、惠農政策執行的影響因素及對策分析

公共政策的制定及其實施總是圍繞特定的目標和價值。政策過程理論揭示，一項政策目標能否實現既取決于政策本身的科學性，更受制于政策執行過程中多種因素的影響。國家出臺的各項惠農政策，實踐中能否實現政策目標，促進農村經濟社會發展，既受到惠農政策本身是否科學合理、具有可操作性的影響，也受到政策執行中多種因素的制約。當前惠農政策執行中的影響因素，以下方面需要受到重視：

（一）惠農政策缺乏整體框架體系，政策實施面臨協調難題

從我國所制定實施的惠農政策來看，惠農政策種類繁多，由政府不同部門所制定，如財政部、農業部、商務部、民政部等，而且惠農政策制定有一個時間過程，如農業經濟發展方面的種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼是從2004年開始實施的，農技具購置補貼是2006年實施的。家電下鄉補貼政策是2007年開始試點，2008年擴大試點范圍，2009年在全國推廣，這一政策是由財政部和商務部制定的，政策實施的重要背景是我國經濟發展中投資、出口、消費三方面，消費需求相對不旺，特別是農村市場消費不旺，而為了刺激消費、拉動經濟發展而出臺的。惠農政策在政策制定層面，是由中央政府部門完成的，然后通過行政層級，一級一級落實到鄉鎮政府和村級組織，從而體現了政策制定主體的多元化和政策執行主體的單一性，由于不同部門的出發點和落腳點不同，所制定的政策難免會出現相互沖突局面。但在政策執行層面，單一的執行主體面對相互沖突甚至矛盾的惠農政策，究竟如何貫徹，常常是一個難題。因此，健全惠農政策體系，構建惠農政策執行中的協調機制，是提高政策執行績效的重要途徑。

（二）政策執行中關注政策具體內容及操作，忽視惠農政策的宣傳

國家制定和實施惠農政策，一方面表明政府在推動城市化發展的同時，也在時刻關注著農村社會的發展；另一方面，通過惠農政策的引導和財政支持，提高農民種糧的積極性，加強基礎設施建設，提高農業綜合生產能力，推動農業產業化發展，實現現代農業轉型。通過提高農村公共服務供給水平和加強基層組織建設，既滿足農民多樣化的公共服務需求，同時也加強基層組織的能力，從而推動農村社會的發展進步。從中央層面考慮，制定惠農政策的目的，就是要通過政策傾斜和資金扶持，實現工業反哺農業，推動農村社會發展。但地方政府在執行惠農政策時，更多的關注惠農政策的具體內容，如補貼農民多少錢，給予哪些優惠，以及如何將國家的惠農補貼發放到農民手中等操作層面問題。積極宣傳惠農政策、引導農民利用惠農政策等問題，長期遭到忽視，政策的刺激效應沒有發揮出來。實踐中，很多農民并不知曉國家究竟出臺了哪些惠農政策，也不知道各種惠農補貼如何獲得，如購買農機具補貼。因此，政策宣傳的力度是影響當前惠農政策執行效果的重要因素。地方政府在執行國家惠農政策時，需要加大惠農政策的宣傳力度，讓更多的農民知曉惠農政策，利用惠農政策。

（三）政策制定缺乏對農民實際需求的調查，政策執行難以操作

惠農政策的實施，最終受益群體是農民群眾。但從當前惠農政策制定來看，主要是政策供給主體—即各級政府部門及其人員—憑借自身的知識經驗制定的，缺少對農民群眾公共服務需求調查環節。實踐中，政策的適應性問題較為突出。國家所出臺的惠農政策，有些并不是老百姓所急需的政策，而有些老百姓急需的政策卻不能有效供給，導致政府政策供給與老百姓的政策需求之間相脫節，使得惠農政策執行過程中遇到很多障礙，難以操作。因此，政府部門在制定公共政策時，需要及時的調查了解老百姓的實際需求，在此基礎上制定切實可行的公共政策，確保惠農政策執行過程中不會遭遇各種冷漠和反感。

總之，惠農政策的制定和實施是我國經濟發展、國力不斷提高的結果，更是黨中央高度關注民生的體現，是解決“三農”問題的重大舉措。要提高惠農政策的績效，除了解決上述政策執行中的問題外，還需要做好以下工作：一是加強理論探索，促進惠農政策立法，將惠農政策中的有效措施提升到法律層面；二是建立廣泛的農民利益表達組織，確立農民利益代表，確保各級政府在制定農村政策時能聽到農民的聲音，將農民最真實的想法和情況反饋給政府；三是加強惠農政策執行機構體制改革，整合資源、精簡機構、提高基層政府執行力度。

本文系安徽省教育廳人文社科項目:城市化進程中失地農民養老保障制度研究[2010SK170];教育部人文社科青年基金項目：完善財政體制加強縣級政府提供基本公共服務財力保障研究[11YJC810032]。

[1]滕淑娜，顧建齋.由課征到補貼—英國惠農政策的由來與現狀[J].史學理論研究，2010（2）。

[2]鄧謹.惠農政策執行績效研究綜述[J].中國農學通訊，2011（14）。

[3]王華巍.世界主要發達國家農業政策的比較研究[D].吉林大學博士論文，2005。

[4]蔡禹農.歐盟的財政支農政策[J].中國財政，2007（5）。

[5]陶群山.歐盟共同農業政策的演變及啟示[J].重慶社會科學，2010（4）。

[6]謝來位.惠農政策“自上而下”執行的問題及對策研究[J].經濟體制改革，2010（2）。

[7]江友群.農村政策執行阻滯及其對策—以糧食直接補貼政策為例[J].湖南工程學院學報，2006（2）。

[8]王良健.基于農民滿意度的我國惠農政策實施績效評估[J].農業技術經濟，2010（1）。

[9]鞏前文.強農惠農政策解答[M].天津：天津科技翻譯出版公司，2009。

[10]鄧大才.惠農政策要適時調整和優化[J].中國合作經濟，2010（6）。

作者：安徽工業大學文法學院教師，浙江大學公共管理學院博士生

責任編輯：張 波