關于調整“十二五”我市人口和計生工作目標責任考核指標體系的思考

重慶市人口研究所課題組

☆理論探索☆

關于調整“十二五”我市人口和計生工作目標責任考核指標體系的思考

重慶市人口研究所課題組

為配合我市“十二五”以民生為導向，加速工業化、現代化、城市化和順應廣大群眾新期待，創新我市統籌解決人口數量、素質、結構、流動、老齡化、分布等人口和計生工作目標責任考核指標體系，重慶人口研究所課題組對此進行了系統研究，并提出“十二五”時期我市人口計生工作目標責任考核指標體系分為兩類：“統籌解決人口問題目標責任考核指標體系”和“人口計生部門工作目標責任考核指標體系”，前者重點考核地方黨政和成員單位，后者重點考核各區縣人口計生部門。

一、我市現行考核指標存在的主要問題

（一）現行考核指標的基本構成

目前，考核我市人口計生工作目標責任的指標，是依據《中共重慶市委辦公廳重慶市人民政府辦公廳關于印發〈重慶市人口和計劃生育工作責任目標考核試行辦法〉的通知》（渝委辦[2007]32號）并分為兩大類：基礎指標（3個）：出生人口符合政策率、出生人口性別比、出生缺陷一級預防覆蓋率；技術指標共10個：利益導向政策體系、城市人口計劃生育服務管理、機構隊伍建設和財政投入、宣傳教育、依法行政、統計與信息化、優質服務和技術服務體系建設、流動人口服務管理和行風建設。

（二）現行考核指標存在的問題

以往的基礎考核指標主要存三大類問題：一是“出生人口符合政策率”指標主要考核“結果”，忽視了各地執行人口計生政策的“過程”；而重結果輕過程的考核，還潛在非科學發展因素。二是“出生人口性別比”指標在不同時期、不同地區有不同規律，具有“時期指標”的特征；以年度作為考核周期，既比較困難還降低了科學性。三是“出生缺陷一級預防覆蓋率”指標是人口計生部門的具體業務工作指標，以此作為考核全市人口計生工作的綜合指標存在不妥，而且考核易流行于形式。

另外，從總體上講，以往的10組技術考核指標由于存在指標落實的責任主體的權責不統一情況，以致有些指標并非各級人口計生部門能全責承擔；同時，以往的10組技術指標多數是“定性”指標而非“量化”指標，而且考核指標的設計還存在重“結果”輕“過程”的情況。

二、“十二五”我市人口計生工作目標責任考核指標體系建議

我們建議：“十二五”我市人口計生工作目標責任考核指標體系分兩類：第一類是“統籌解決人口問題目標責任考核指標體系”，重點考核地方黨政和成員單位；第二類是“人口計生部門工作目標責任考核指標體系”，重點考核各區縣的人口計生部門。具體指標構成如下。

（一）統籌解決人口問題目標責任考核指標體系（第一類）

一級指標包括人口數量、人口結構、人口素質、保障力度；二級指標共14個，詳見下表：

1.穩定低生育水平和控制人口數量指標體系（指標含義的說明）

二級指標：符合政策生育率、人口自然增長率、人口密度

“符合政策生育率”反映符合政策的計劃生育人數所占出生人口比率。

“人口自然增長率”反映一定時期內由人口自然變動而引起人口增長程度的相對比率。這一指標決定了人口的增長狀態，能較為科學地反映人口數量的絕對增減。而“人口增長率”這一指標包含人口遷移而引起的人口數量變化。計算公式：人口自然增長率=（出生人數-死亡人數）/年平均人口數。

“人口密度”是指該地區總人數占土地面積的比率，它反映該地區土地承載人口的能力水平。

2.人口結構及分布評價指標體系（指標含義的說明）

二級指標：出生嬰兒性別比、總負擔系數、凈遷移人口性比重、城鎮人口構成比

“出生嬰兒性別比”指嬰兒出生時的性別結構狀況。反映一定時間、一定地域范圍內，出生人口中的性別分布及其比例關系。考核這一指標，對于遏制人口性別比偏高，有效統籌和協調人口結構有一定的積極作用。計算公式：出生嬰兒性別比=男嬰出生人數/女嬰出生人數。

“總負擔系數”是地區人口年齡構成與經濟活動關系。它反映每個勞動年齡人口對非勞動年齡人口平均負擔程度，這對于統籌解決人口問題有積極作用。

“凈遷移人口性比重”，反映遷移人口中男性在全部遷移人口中所占比例大小的指標，是統籌解決人口問題必須考量的指標。計算公式：凈遷移人口性比重=凈遷移男性人數/凈遷移人數；其中凈遷移=遷入-遷出。

“城鎮人口構成比”，反映各地區城鄉人口分布狀況的指標，是統籌解決人口問題中人口分布的參考指標。該指標對城鄉統籌協調人口發展有重要的促進作用。計算公式：城鎮人口構成比=城鎮人口數/城鄉人口總數。

3.人口健康和素質提高評價指標體系（指標含義的說明）

二級指標：出生缺陷一級預防影響指數、嬰兒保健指數、計生家庭貧困率、人均受教育年限

“出生缺陷一級預防影響指數”與“出生嬰兒缺陷發生率”不同，后者主要是反映人口健康素質的結果指標；而“出生缺陷一級預防影響指數”，既反映了提高人口健康素質的過程，又反映了提高人口健康素質的結果，是一個反映人口健康素質提高的綜合指標。計算公式：出生缺陷一級預防影響指數=出生缺陷一級預防覆蓋率/出生缺陷發生率。

“嬰兒保健指數”指嬰兒死亡率占孕前一圍孕期保健率的比率。它與“嬰兒死亡率”不同，后者是反映人口健康素質的結果指標，而孕前一圍孕期保健率是反映對人口健康素質的指標，即“嬰兒保健指數”既反映提高人口健康素質的過程，又反映了提高人口健康素質的結果，是一個反映人口健康素質提高的綜合指標。計算公式：嬰兒保健指數=嬰兒死亡率/孕前一圍孕期保健率。

“計生家庭貧困率”指符合計劃生育的人數中還處于貧困的人數占總人口的比率。在統籌解決人口問題中，對推動計生工作起著關鍵的作用。計算公式：計生家庭貧困率=計生家庭貧困人數/年平均人口數。

“人均受教育年限”指標是反映人均受教育程度和人口素質提高的基本指標。

4.保障力度綜合評價指標體系（指標含義的說明）

二級指標：基本國策重視度、財政投入到位度、地方黨政綜合治理統籌協調度。

“基本國策重視度”指各級黨委和政府對統籌解決人口問題和制定、執行、協調計劃生育基本國策的重視程度。包括：黨政對人口計生工作是基本國策的政策認可度、黨政對小組成員協助計生工作的政策要求度、小組成員配合計生工作的政策度。

“財政投入到位度”指對計劃生育的財政投入是否到位的測度。包括：獎勵、扶助經費落實度；人口計劃生育服務管理經費到位度。

“地方黨政綜合治理統籌協調度”指其他領導小組成員單位對本地人口計生部門工作的支持情況的測度。包括：小組成員配合計生工作的政策落實度、黨政統籌協調小組成員配合計生工作的滿意度。可通過對相關部門是否對符合計劃生育政策的群體制定優惠政策、政策落實力度以及主動協調配合力度等方面考核。

為便于綜合評價，需把其中的逆指標、適度指標正向化并賦權。

（二）人口計生部門工作目標責任考核指標體系（第二類）

第二類的一級指標與第一類的一級指標對應統一，二級指標共12個，體現權責分層的差異化原則，見下表：

1.穩定低生育水平和控制人口數量指標體系（指標含義的說明）

二級指標：計劃外超生率、人口信息統計準確率、生育觀念轉變率

“計劃外超生率”指計劃外超生人數與同期出生總人數的比率。與“符合政策生育率”指標相比，更能體現計生工作的過程和結果的統一。因為符合政策生育率只反映了符合政策的計劃生育人數，而沒有反映該地區超生人數的比例，而“計劃外超生率”排除了非婚生小孩，更能反映該地區人口增長的潛力，從而為人口和計劃生育部門的工作提出警示；同時，它還能彌補“符合政策生育率”沒能反映出的問題。計算公式：計劃外超生率=計劃外超生人數÷同期出生總人數×100%。

“人口信息統計準確率”人口計生部門最基本的一個職責就是弄清楚本地區的人口信息統計數據；以此作為考核指標，也是杜絕目前數據偏差、失真或假報的現象。技術要領是：該項考核可通過局部普查和重點抽查數據相結合，利用回溯數據進行檢驗。

“生育觀念轉變率”指該地區統籌加強人口計生（重點是以計生部門為主）宣傳教育的工作力度和效應，即度量社會公眾對計劃生育、優生優育、婚育新風等觀念的轉變和接受程度。度量的技術方法是：通過問卷設計，進行隨機抽樣的方式進行考核。主要利用同比指標進行比較。

2.人口結構及分布評價指標體系（指標含義的說明）

二級指標：出生嬰兒性別比修正指數、關愛女孩工作落實率、流動人口基本信息采集準確率

“出生嬰兒性別比修正指數”指出生嬰兒性別比與第一胎嬰兒性別比的比值。第一胎嬰兒性別比相對來說是最能反映該地區真實的性別比尤其是在2孩和1.5孩政策地區。“出生嬰兒性別比修正指數”和“出生嬰兒性別比”與國際標準103-107比較，可以發現該地區性別比是否失調，從而為人口結構的綜合治理工作起一定的指導作用；同時，這一指標還有利于不同地區比較性別比是否失調。

“關愛女孩工作落實率”對出生女孩家庭進行政策性優撫的落實情況和力度的度量，是考核和評價部分人生育性別歧視改變程度的主要工作指標。該指標所反映的政策持續性和工作落實的度量，對于有效治理人為改變性別比起著重要的作用。在技術方法上，這一指標也可通過抽樣調查進行核實。

“流動人口基本信息采集準確度”指對流動人口的基本信息進行采集和管理，并反映出各地區統籌解決人口問題中對流動人口管理的基本情況。在技術方法上，可以通過抽樣調查進行核對。

3.人口健康和素質提高評價指標體系（指標含義的說明）

二級指標：出生缺陷一級預防覆蓋率、流動人口享受計劃生育服務覆蓋度、婚檢參與率

“出生缺陷一級預防覆蓋率”是指出生缺陷一級預防覆蓋的比率。反映人口計生工作的一級干預基本工作。

“流動人口享受計劃生育服務覆蓋度”指對流動人口進行的計劃生育服務力度和廣度。在統籌解決人口問題中，對流動人口的有效管理和服務，是提高人口健康素質的關鍵問題。計算公式：流動人口享受計劃生育服務覆蓋度=享受計劃生育服務的流動人口/流動人口數。技術方法：可以通過抽樣調查進行核對。

“婚檢參與率”指參加婚檢的人數占結婚人數的比例。參加婚檢是保證優生優育的一個源頭。該指標是統籌提高人口健康素質的一個基礎指標。

4.保障力度綜合評價指標體系（指標含義的說明）

二級指標：計生隊伍人員結構合理度、人員編制的完整度、依法行政群眾滿意度

“計生隊伍人員結構合理度”指人口計生部門人員配備的學歷和工作等結構的合理性。

“人員編制的完整度”指人口計生部門人員配備編制等結構的合理性。

“依法行政群眾滿意度”指對是否做到科學執法、文明執法等群眾對計生執法的滿意程度。相關考核和測評，可通過問卷設計，抽樣調查方式。

為便于綜合評價，需把其中的逆指標、適度指標正向化并賦權：

特別說明：我們對各技術指標的選擇（創新）做了科學說明，并將兩類指標體系“正向化”和確定“權數”。一級指標：以等權分配，其權重系數分別為0.25。二級指標的權重分別見上表。

三、考核指標體系評價及結果應用

（一）定量指標的無量綱化

在對指標進行正向化處理和權重確定后，指標形式和實際的社會經濟含義仍有不同，需要進行指標的無量綱化處理，根據本研究的實際情況，我們選擇使用極差正規化方法。即：

（二）評價方法的選擇

在綜合評價方法中，綜合指標的計算方法主要有綜合計分法、綜合指數法、標準化處理方法、功效系數法、極值法、秩和比法、灰色理論及模糊統計分析等等。根據本研究的實際情況，同時便于在統籌解決人口問題和計生工作中應用，我們遵循操作科學、簡單和便捷的原則，選擇線性綜合法進行評價。其基本公式是：

（三）操作思路和評價結果應用

——市人口計生委可利用重慶市38個區縣對應指標體系的相關數據，利用綜合評價方法，計算出相應的綜合評價值；然后對重慶市38個區縣的人口計生工作進行綜合排名。

——市人口計生委可利用第一類的二級指標體系的綜合評價結果，對全市各區縣的黨政對人口計生委員會工作起到統籌協調和保障的作用；可利用第二類的二級指標體系的綜合評價結果，對全市各區縣的人口計生委員會工作起到監測和宏觀調控的作用。

（執筆人：戚攻，中共重慶市委黨校研究生部主任、教授，重慶市人口研究所執行副所長）

責任編輯：惺睿