十六大以來領導干部政績觀轉變的新跡象

□ 謝撼瀾

十六大以來領導干部政績觀轉變的新跡象

□ 謝撼瀾

中共十六大以來，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體明確提出了堅持以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀，同時強調要教育干部樹立正確的政績觀。此后，無論是中央還是地方黨委政府，從教育培訓、制度規范、管理約束等方面著手，促進政績觀向正確方向的轉變。總體來看，大多數黨政領導干部在如何對待政績這個問題上已經有了新的較為清楚的認識，并把對政績觀的正確認識轉化為實際工作措施，開始努力踐行。概括起來，近年來領導干部政績觀轉變有五個方面的新跡象。

一、確定發展戰略上的轉變

在確定發展戰略上，打破了“GDP至上”思想，從過去側重于經濟增長逐步轉變為注重經濟社會協調發展。

全面協調的政績觀，要求既要高度重視經濟建設，又要堅持物質文明、政治文明、精神文明全面發展，不斷加強民主政治建設和黨的建設，加強公民思想道德教育，提高人民群眾的健康素質，維護社會穩定。要從單純追求局部利益的狹隘政績轉變為謀求全局協調發展的政績，牢固樹立統籌協調的觀念，堅持發展的系統性、協調性，正確處理局部利益和整體利益的關系、改革發展和穩定的關系。根據科學發展觀要求，各地方黨委政府相應調整了官員的政績考核內容，開始對干部進行更科學和全面的考核評價。山東省為強化執法責任和行政責任追究制，將重特大交通事故發生率列為干部政績考核內容；黑龍江省將征地補償安置列入干部政績考核內容；山西省將林地保護納入干部政績考核內容；陜西省將人口、資源、環境三項指標納入了干部考核體系；江蘇省將“農民充分就業”列入干部政績考核體系。

2009年1月，胡錦濤在《求是》雜志發表文章《努力把貫徹落實科學發展觀提高到新水平》強調，領導干部堅持正確政績觀，要做出經得起實踐、人民、歷史檢驗的實績。不片面追求GDP數據，以實踐、人民、歷史三把尺子為標準，把著力點轉向利長遠、打基礎、促進民生的工作，正在逐步成為領導干部的共識。例如，金融危機發生后，廣西壯族自治區田東縣2009年初專門組織培訓返鄉農民工，開展竹子、山茶樹種植大會戰、水利建設大會戰、公路建設大會戰。竹子5年才能成材，山茶樹8年才能結果，短期雖看不到成果，長遠卻利于農民穩定增收。縣委書記王西翼說：“出政績，不在報表上的數據，不在一時風光，關鍵看實踐，看老百姓是否得實惠。 ”［1］

二、制訂實施政策上的轉變

在制定實施政策上，就是強調遵循客觀規律，從過去側重于追求結果、不計成本逐步轉移到可持續發展上來。

人類經濟的發展、社會的進步，不僅依賴GDP的增長，還依賴自然資源環境和諧統一度的提高。可持續發展的政績觀，要求把能否實現經濟社會的可持續發展作為衡量領導干部政績的重要尺度，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系，在發展經濟的同時，充分考慮環境、資源和生態的承受能力。

近幾年來，各地在發展上就逐漸從過去的只注重GDP增長轉向全面、協調、可持續發展。在招商引資中注意引進大項目、綠色環保項目，拒絕一些高污染企業落戶。同時，先后對一批小型污染企業、安全生產條件不達標的小煤礦進行了強行關閉。總之，在發展上不再是只追求經濟指標增長，而是“算”經濟效益、環境保護、群眾生活質量等大帳。

2004年，國家發改委、國家統計局、國家林業局、國家環保總局、國土資源部等部門聯合進行了中國特色的“綠色GDP”核算體系建設工作，并在海南和重慶進行了這個新體系的部分指標試點核算。隨即，北京、浙江、廣東、福建等多個較發達省市也已明確要求，將計入環境和資源等方面損失的綠色GDP納入其經濟統計體系。綠色GDP，指用以衡量各國扣除自然資產損失后新創造的真實國民財富的總量核算指標。簡單地講，就是從現行統計的GDP中，扣除由于環境污染、自然資源退化、教育低下、人口數量失控、管理不善等因素引起的經濟損失成本，從而得出真實的國民財富總量。一旦實行綠色GDP，以后在統計數字上會更多考慮生態因素了，意味著從傳統的大量消耗資源排放污染的名義GDP核算單位轉向扣除自然與環境成本的綠色GDP。那種“先破壞、后保護；先污染、后治理；先耗竭、后節約；先砍林、后種樹”，造成生態赤字的現象能得到一定程度的遏制。［2］

是保護長遠生態環境，還是追求眼前發展速度，青海省選擇了前者。自2005年開始，青海省確定，三江源地區的發展思路以保護生態為主，并決定地處三江源核心區的果洛、玉樹兩州不再考核GDP，取而代之是對其生態保護建設及社會事業發展方面的具體指標的考核。“對三江源自然保護區而言，封育多少草場、減少多少牲畜、種植多少樹木是三江源生態保護工程的具體考核標準。”青海省省長宋秀巖說：“我們對三江源當地政府的要求是：只要生態好，就算有政績！ ”［3］

2010年04月，中國社會科學院發布首部《宏觀經濟藍皮書》。藍皮書提出了一套各省區市經濟可持續發展評價體系。評價體系一級指標包括經濟增長、增長可持續性、政府運行效率和人民生活四個部分，通過產出效率、經濟結構、經濟穩定、產出消耗、增長潛力、環境質量、政府效率、人民生活、社會保障和消費結構等方面的近60個指標，運用主成分分析法對各省區市可持續發展進行客觀分析，得出了中國30個省區市1990～2007年間的可持續發展指數和排名情況。經過數據統計分析，在經濟高速增長的同時，經濟增長質量不斷提高，中國各省區市經濟可持續發展機制也得以強化。從1990年到2007年，全國經濟可持續發展平均水平整體上升了193%，東部、中部和西部地區經濟可持續發展水平分別改善了219.19%、174.51%和173.13%，東部與中、西部地區之間可持續發展能力仍存在較大的差距。［4］

三、采取工作手段的轉變

在采取工作手段上，強調民主法治，從過去側重于行政手段為主逐步轉變到行政、法律、民主手段的綜合運用上來。

2007年11月，在“縣域法治化”高層論壇上，著名行政法專家、中國政法大學副校長馬懷德教授呼吁：“應將法治指標與經濟、社會指標等共同列入官員政績考核體系，提升縣域法治建設動力。”馬懷德教授認為，僅僅以GDP衡量一個國家的發展水平是不夠的，應綜合考慮各種因素，而法治是影響一個國家發展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能夠顯示一個國家的政治、經濟、文化、社會等各個方面的發展水平。相應地，官員工作實績，僅僅用GDP衡量是不夠的，但除了GDP還應該增加哪些指標？現在增加了環境保護、節能減排等指標。但就算這些落實了，社會發展了、環境保護了，如果沒有法治，這個地方從領導到公眾，人人都不講法，以破壞法治的方式來換取經濟的發展，換取GDP，那也是不可取的。在中國這樣一個主要依靠行政主導的發展中國家，推行法治與發展經濟一樣，需要來自政府方面的強大動力。包括法治指標在內的較為全面的政績考核標準恰恰能夠提供這樣的動力。如果在我們現行的經濟指標、社會指標、人文指標和環境指標等基礎之上再增加一個法治指標，姑且稱之為法治GDP，讓法治GDP成為新政績觀的一個支點，那么，各級政府和官員就不會唯經濟指標馬首是瞻，而必須顧及包括法治在內的其他指標，推行法治才能夠成為各級官員的理性選擇。［5］

江蘇省如皋市將依法辦事納入考核內容，科級黨政領導班子成員須述職述法。2009年1月，4名市委常委分別代表市委，向7個在法治建設工作中問題突出的單位主要負責人和分管負責人予以警告，亮出了“黃牌”。［6］

四、檢驗工作成效上的轉變

在檢驗工作成效上，堅持以人為本，從過去側重于看重點工作的落實情況，逐步轉移到看重點工作的推進與關注民生的統籌兼顧上來。

科學發展觀的核心是以人為本。如果忽視民生，對人民健康受到的不良影響淡然置之，對非法用工等損害人民群眾基本權利的行為麻木不仁，那就是本末倒置，以物為本，見物不見人。

陜西省渭南市委、市政府從2004年就把民生問題提上重要議事日程，提出了不僅要抓好重點工作的落實情況，更要抓好增加農民收入、子女上學、看病就醫“三件大事”和貧困戶、下崗失業職工、失地農民、教師工資拖欠、殘疾人“五本帳”工作。“三件大事”關系到每個干部群眾的切身利益，“五本帳”關系到社會弱勢群體。經過幾年的努力，60%的村實現了通村道路硬化，50多萬農村人口的飲水問題得到解決，45萬農村貧困人口脫貧，基本消滅了“無電村”，2006年城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入分別比2002年增長39.4%和29.5%,既解決了一大批老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，又使各級干部的政績觀受到潛移默化的影響。［7］

深圳市2006年底對各級官員考核中，以“效益”、“民生”、“文明”為主的三大指標體系，推動解決民生問題。深圳是世界上最大的移民城市，人口結構倒掛嚴重，80%的勞動力是外來務工人員。外來勞務工權益是否得到應有保障，成為衡量深圳社會和諧與否的一個重要指標。深圳市勞動和社會保障局副局長袁建勇介紹，“民生凈福利指標體系”使勞務工的權益保障工作更加目標化、責任化了，其中的“社會保險綜合參保率”、“勞務工工傷保險參保率”、“勞務工醫療保險參保率”等指標直接涉及勞務工權益保障問題。［8］

五、構建考評機制上的轉變

在構建考評機制上，注重民意、程序、技術等方面因素。［9］

干部干什么，怎么干？政績考核是一根 “指揮棒”。2006年7月，中央組織部頒布了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》,運用民主測評、民意調查、實績分析、個別談話和綜合評價等具體方法進行干部綜合考核評價。中組部《綜合考核評價試行辦法》考核干部的評價指標和記分評價辦法，細化到經濟增長、財政狀況、人民生活、發展代價、城鎮就業、社會保障、基礎教育、人口增長、環境保護效果、耕地保護狀況等指標，通過這樣的實績分析，基本可以為干部“畫像”。《綜合考核評價試行辦法》最引人注目的創新，是在干部考核評價體系中引入民意調查機制。在考察對象的確定上，強化民意門檻，明確要求“多數群眾不擁護的不得列為考察對象”；在考核評價過程中，強化群眾認可，通過民主推薦、民主測評、民意調查及面上談話等方法，多渠道、多側面、全方位地了解干部的民意狀況；在考核評價結果的形成上，強化群眾公認，當不同方法、不同層面對干部形成的評價結果不一致時，以群眾公認為準。《綜合考核評價試行辦法》的亮點之一，還有把擴大黨內民主貫穿于換屆的提名、考察和選舉工作等關鍵環節，特別是在提名和考察環節，民主程序更趨嚴密。

2009年6月，中共中央政治局召開會議審議并通過 《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。此次中共中央政治局會議所提出的各項舉措更強調考核評價的科學性和有效性。這種科學性和有效性主要體現在：一是完善考核內容，既注重考核發展速度，更注重考核發展方式、發展質量；既注重考核經濟建設情況，更注重考核經濟社會協調發展、維護社會穩定、保障和改善民生的實際成效。二是改進考核方式，堅持以平時考核、年度考核為基礎，以換屆考察、任職考察為重點，合理安排，相互補充，增強考核方式的完整性和系統性。要擴大考核民主，強化黨內外干部群眾的參與和監督，進一步公開考核內容、考核程序、考核方法、考核結果，增強考核工作透明度，加大群眾滿意度在考核評價中的分量。三是強化考核結果運用，把考核結果作為領導班子建設和領導干部選拔任用、培養教育、管理監督、激勵約束的重要依據，著力形成注重品行、科學發展、崇尚實干、重視基層、鼓勵創新、群眾公認的導向。四是合理設置定性和定量指標，新的考核評價體系較好地解決了干部考核評價定性指標多,定量指標少,考核客觀性不夠,缺乏硬杠杠的問題。

中央要求迅速落實為地方實踐：各地創新考核機制民意權重逐步加大。云南省引入群眾滿意度指標，量化為具體分值。一是量化為具體分值，工作實績權重為60%、民主測評權重為20%、民意調查權重為20%；二是進行反向約束，民主測評或民意調查中不滿意率超過一定比例的，取消其評優資格。重慶市堅持以服務群眾、改善民生為根本導向，創新干部考核方式，實行以實績考核、民主測評、民意調查為主要內容的“三維考核”科學機制，變“官評官”為“民評官”。切實擴大群眾在干部考核中的話語權，旨在引導干部既對上負責，又對下負責。

當前地方黨政干部政績考核評價體系建設的探索和創新，主要表現在以下幾個方面：一是注重增強考核評價主體的廣泛性和權威性。二是建立健全以工作實績為核心的考核評價體系。三是對領導班子和領導干部工作目標完成情況均采取定量和定性評價相結合、日常監控與年終考評相結合的辦法進行考核。四是考核的步驟民主化、程序化，增加了考核預告和公示環節。五是采用了新的數據采集技術和統計分析方法。六是加大了考核結果的使用力度。［10］

雖然，中央提出科學發展觀以來，黨政領導干部政績觀出現了可喜的轉變，在黨政領導干部群體中，也不乏對國家的未來、對執政黨的執政地位充滿責任感的有擔當的人和老實人。但一些黨政領導干部對什么是政績、為什么要創造政績、為誰創造政績、如何創造政績和怎樣衡量政績等問題缺乏正確的認識,由此政績觀出現了偏離和偏差。正如國家行政學院許耀桐教授所言：在政績觀問題上，現在還有一些官員陷入“誤區”而不能自拔。認為“政績不政績，主要看統計”，不惜弄虛作假，欺上瞞下，把假政績當作升官的資本；認為“政績不政績，主要看經濟”，把政績同經濟發展的指標簡單劃等號；認為 “政績不政績，主要看任期”，搞短期行為，甚至為了追求任期內的政績，竟不顧資源生態的惡化，吃祖宗飯，斷子孫路。［11］政績觀的偏離和偏差的危害性在于：經濟損失嚴重，造成極大浪費；嚴重損害黨群、干群關系，危及社會穩定；腐蝕干部隊伍，敗壞黨風，損害黨和政府的形象；扭曲中央的方針政策，造成政令不暢，使黨的路線方針政策變形、走樣；影響科學發展觀落實，忽視以人為本，違背全面、協調、可持續發展要求；毒化社會風氣，對社會主義精神文明和政治文明建設產生負面效應。由此可見，對扭曲的政績觀進行矯正，仍然是全黨落實科學發展觀艱巨使命。

［1］人民日報編輯.各級干部政績觀加速轉變［N］.人民日報,2009－02－11

［2］記者.綠色GDP彰顯新政績觀［N］.時代潮,2004(22)

［3］只要生態好，就算有政績［N］.人民日報,2007－08－20

［4］常紅.中國近年省區市可持續發展排名出爐［EM/OL］.人民網>時政>綜合報道：http://politics.people.com.cn/GB/1026/11369295.html

［5］馬懷德.“法治GDP”：新政績觀的一個支點［N］.北京日報,2008-02-19；申欣旺.“法治GDP”變革官員政績觀［N］.法制日報,2008-02-24

［6］人民日報編輯.各級干部政績觀加速轉變［N］.人民日報,2009－02－11

［7］王曉明.地方領導干部政績觀狀況的調查與思考［EM/OL］.渭南黨建網>黨建研究>調查研究：http://wndj.org.cn/djyjh/jcyj/2007/10/1014184501.html

［8］深圳掀起“指標革命”：新政績觀推動可持續發展［J］.半月談,2007-04-12

［9］裴智勇.各級干部政績觀加速轉變［N］，人民日報,2009－02－11；楊三軍，周偉等.《綜合考評：落實科學發展觀，催生正確政績觀［J］,半月談,2006－08－30；李偉等.重慶基層領導干部綜合考核：一場靜悄悄的“風暴”［N］，重慶晚報,2009－02－16；姚奕.民意成為干部考評”剛性”指標，考核結果也該公開 ［EM/OL］，中國共產黨新聞>黨政視點>時事熱點：http://cpc.people.com.cn/GB/64093/95111/95113/9627074.html

［10］劉相謙，馬雪輝.完善地方黨政干部政績評價體系［J］，理論前沿,2006(15)

［11］許耀桐.官員須將政績鎖定在為人民謀利益上［J］.小康,2007(7)

作者:中共重慶市委黨校副教授，博士

責任編輯：張 波