完善財政內控機制強化重點崗位和環節監督

宋立根 司瑞安

實踐證明，保障財政資金的安全運行，已經成為財政內部監督的一個重要任務。目前，在構建財政精細化管理模式的大背景下，如何推動財政資金安全性、規范性和有效性是個重大課題。從完善財政內控機制入手，強化重點崗位和環節的監督對財政內部監督將發揮重要作用。

一、財政部門內部控制機制的現狀

(一)財政內控機制的現狀

目前，財政內控機制主要包括兩個主要方面的內容。一是財政部門內部的監督檢查，是內部監督與管理相分離，以內部監督為主的對財政管理進行內部再監督的一種機制。《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號），對財政部門內部監督檢查的性質、檢查依據、檢查主體、檢查內容、檢查方式和檢查結果等做出詳細規定，推動了各級財政部門內控機制的建立。二是財政部門內部各職能機構為加強內部管理而制定的各種程序性的制度，包括編制部門預算、政府采購制度、國庫集中支付制度、“收支兩條線”管理等。推動了財政科學化精細化管理，完善了財政內控機制。

1、財政部門的程序性制度安排。即財政部門內部各職能機構為加強內部管理而制定的各自節點的程序性制度。主要包括：預算編制階段實行的部門預算制度；在預算執行中推行的政府采購制度；國庫集中支付制度；“收支兩條線”管理制度；預算支出績效評價等領域相關制度規定。

2、財政部門內部監督檢查。財政內控管理，主要通過內部監督檢查的方式來實現。從內部監督檢查的主要制度安排看，各級財政部門根據實際情況，采用全面檢查或重點抽查的方式進行，由財政專職監督檢查機構派人組成檢查組；或由財政監督檢查機構提出方案，從財政部內設機構抽調人員組成檢查組，實施內部監督檢查。

在檢查時間上，內部監督檢查定期開展，各級財政部門在每年年初制定本年度內部監督檢查工作計劃，經本級財政部門負責人批準后予以公布。檢查時限一般以上年度和本年度為主，必要時可追溯到以前年度。檢查范圍主要是每年對本單位有預算資金管理職能的機構。在檢查內容上，主要是財政部門內設各職能機構在財政收支、審批事項、制度建設和日常管理等工作中，執行國家有關法律、法規、規章和內部管理制度的情況。

對財政部門直屬單位進行財務收支和會計信息質量監督檢查。包括部門預算、決算的審核、批復情況；國庫資金解繳、退付及撥付情況；專項資金分配、使用情況，是否按規定及時進行清算；預算外資金管理情況；財政預備費分配和使用情況；上級財政與下級財政資金結算情況；國有資本和財務管理情況；銀行賬戶的管理情況；財政機關的財務收支、會計基礎工作和內部控制制度情況；直屬單位的財務收支和會計信息質量情況；對審計部門和內部檢查提出問題整改落實情況；財政法規和財務會計制度的制定和執行情況；其他需要檢查的事項等。

一般檢查組檢查結束后形成的內部檢查報告上報時，要將被查單位書面意見或說明，以及工作底稿一并上報本級財政監督檢查機構。財政監督檢查機構要按審理程序進行審核，報本級財政部門負責人審定后對被查單位下達內部檢查結論通知。

3、財政內控機制的外部環境。推進財政科學化精細化管理，成為各級財政部門貫徹落實科學發展觀，更好地發揮財政職能作用，提高財政管理績效的重要內容，同時也完善了財政內控機制。一是注重流程設計，根據精簡程序、理清環節、分清責任、明確標準的要求，健全和優化財政管理工作流程，使預算編制、預算執行、預算監督、績效評價等均依流程運行。二是完善崗位責任體系，從機制上保證權責一致，促進責任落實，做到分工明確、各司其職、協調配合。三是強化績效考核，遵循“獎優、治庸、罰劣”的原則，合理確定考核標準，堅持定性與定量考核相結合的運用。四是健全配套制度，在已有行之有效制度基礎上，健全各項工作規范，反映財政工作規律，符合財政工作實際，可操作、可檢查。五是運用科技手段，推進財政管理信息化建設，以信息化推動科學化精細化，提高財政工作質量和效率。建立健全一體化的預算執行動態監控機制和財政資金安全管理保障機制。

經過多年的實踐，財政內控機制初步確立，對維護財政性資金的安全，規范財政職能機構管理，提高預算編制、執行、檢查及財政資金管理水平發揮了重要作用。

(二)財政內控機制存在的問題

目前，建立完善的財政內控機制，與財政管理改革和發展要求相比，仍然存在一些問題。

1、現行內控機制約束力弱。從財政內控機制所面臨的環境看，財政管理主體之間的業務制約監督，憑借各自管理業務權限，實現業務活動，使業務監督各個主體，處于既是運動員又是裁判員的狀態，內控約束力較弱，業務制約監督體系存在著監督上的自身缺失，現行內控制度難以有效執行。在預算管理體制中，還存在大量預算資金再分配的情況下，內部制衡機制往往由于部門隸屬關系，以及共同利益的驅使，使得這種制衡受到一定限制。在財政部門內部管理業務分工上，財政分配特點決定依資金用途性質和資金分配流程階段來劃分，給業務分工所形成的內部監督帶來局限性。從財政內控組織形式分析，預算編制、預算執行和監督職能，在各機構權責分配和授權程序方面，有些制度規定缺乏規范的職責和權力劃分，未明確到具體部門和每個人員。

2、現行內控機制權威性弱。從對外角度分析，對一些不按預算執行、隨意改變支出用途的現象，缺乏相應處罰辦法，往往從輕發落；若有一些相關規定操作性較差，執行情況亦不理想，客觀上助長了違規現象的滋生蔓延；對內違法違規行為處罰過輕，尺度偏松、手段偏軟，起不到震懾作用，導致邊查邊犯、屢查屢犯問題不斷發生。從財政部門各主體之間角度分析，內部監督只限于各自所轄業務范圍內的相互制約，一旦發生“屁股指揮腦袋”的情況，就有可能對財政支出預算優化發生逆向制約的不良作用。財政系統內部的資金分配活動，為滿足政府部門實現職能需要服務，財政分配管理業務活動，既有財政內部各業務主體之間的關系，又有財政管理各個業務主體與財政外部政府部門、事業單位之間的業務關系。由于各個具體業務管理主體之間信息不對稱性的存在，監督難免力不從心，出現制約力度不足的問題。

3、現行內控機制控制性弱。財政系統內部各個管理業務主體之間的監督，通過業務活動相互制約實現，屬于事前和事中的監督，一定程度上不具備事后監督的機制，不可能覆蓋財政運行全過程，在客觀上需要設置專職監督主體補充，建立完整財政內控機制。財政內部專職監督與財政業務管理主體之間的制約監督，在財政內控機制建設中是相輔相成、缺一不可的整體，不能相互替代。只有把兩者有機結合起來，才能有效地建立起沒有任何監督缺失的內控機制。從控制方式看，內控主體職責分工不明確。由于沒有從法律上嚴格規定各內控主體的工作界限，主體之間職責分工不明，相互配合不夠，存在職能交叉現象，導致多頭控制、重復檢查的現象時有發生。另一方面，又存在著無人控制的空白地帶，內控沒有覆蓋到財政部門的各項業務、各個機構和各層級人員，在決策、執行、監督、反饋等各個財政管理環節，以及在制度上也存在一定的缺陷。

4、現行內控機制介入性弱。現行內控機制缺乏定期評價，重在事后監督，對事前和事中介入不夠。因此，隨時評估內控機制改革成效至關重要。內部監督檢查方式，突擊性、專項性檢查多，日常監督少；事后監督多，事前、事中監督少；對某專項和環節檢查多，全方位跟蹤監督少。由于財政內部監督偏重于事后監督，具有明顯的滯后性和被動性，使一些違法違紀問題在既成事實后才被發現，降低了財政內控效率。

二、財政部門內部控制機制分析

(一)財政部門內控機制的涵義

財政部門的內控機制，是指將企業內部控制原理運用于財政運行系統內部，依據一定階段的財政目標，采取適當的控制手段，建立有效的內控機制，形成內部各職能部門規范和有效的權力制衡，對財政收支活動進行監督控制，及時糾正偏差與失誤，以最大限度實現財政目標的管理活動。作為一種制衡機制，全面深化和推進財政部門內控機制建設，各級財政部門規范公共財政行為，是實現科學理財、民主理財、依法理財的現實需要，亦是財政系統懲治和預防腐敗體系建設不可或缺的重要組成部分。

財政運行內部控制機制的主要特征：一是全面性。包括事前、事中、事后的全面控制。屬于財政運行過程中的控制，能有效地防范財政資金的損失、浪費，提高財政資金的使用效益。與審計控制的根本區別，體現了財政管理的性質。二是主動性。財政內部控制機制是財政運行系統自身主動進行的控制，能有效克服被動控制的消極性，提高內控效率。三是預警性。財政內部控制機制及時發現財政運行過程中的失誤與偏差，發出預警信息，使財政運行系統能及時調整有關計劃與政策，糾正偏差與失誤。

(二)財政部門內控機制構成

以建立基礎工作規范為重點，實行節點量化和風險管理，有效防范財政資金運行風險。由以下相互關聯的要素構成：

一是內部控制環境。控制環境是內部控制整體框架的基礎。人生觀、價值觀和世界觀，是財政人員人生理想和道德培養的基礎，人是諸多環境因素中具有決定性因素。人的品行操守、道德價值觀以及能力既是構成環境的重要因素，又與環境相互影響、相互作用。環境要素還包括領導層的領導哲學、管理理念等等。

二是風險評估機制。在瞬息萬變的環境中，任何單位都會面臨各種各樣的風險，財政內控機制必須對可能發生的風險進行評估，建立可操作的風險評估機制，及時發現、甄別、分析、管理和控制風險。從整體上和單個層面上，針對不同層次相關聯的責任目標，對實現目標相關的各種不利因素影響程度評估，建立目標風險評估機制。

三是活動信息溝通。內部控制活動，必須制定控制規范和程序，包括職能分離、實物控制、信息處理控制、業績評價等，確保領導層管理方針得以貫徹執行。在部門預算、非稅收入資金收支、預算指標、國庫集中支付、財政統一發放工資管理到財政總決算、政府性投資項目資金管理工作的程序設計中，制定相應的內控制度，對其業務節點定量化分析和風險點識別做出明確規定。同時，必須有信息與溝通系統的支持。在執行、管理和控制過程中，部門之間、層次之間、內部與外部之間傳遞信息、有效溝通，順暢是決定目標實現和成員履行職責的必要條件。

四是內控過程監督。內部控制的過程，必須有專職監督機構進行監督。通過日常監督、例行監督和常規性事后監督，對內部控制質量進行評估，對偏差加以修正。內控監督應具有獨立性，發現內部控制中出現的問題，可直接報告高層領導。

(三)財政部門內控機制作用

財政內部控制機制，是一種有效的管理制度，是實現財政目標，履行財政職能，增強部門內部控制和自我約束的重要途徑。內部控制機制在暴露問題、糾正錯誤、抑制消極因素方面能夠發揮積極作用，及時發現和糾正資金分配管理中存在的問題，減少或避免違法違紀、違規現象的發生。

有效的財政內部控制機制，是促進財政收支科學化和精細化管理的保障，是對財政收支管理活動控制的過程，促使財政部門的財政管理行為更加規范有效。同時，有效防范財政風險的發生和蔓延。財政內部風險源于財政體制缺陷、管理不當、決策不周等原因造成的分配秩序混亂和資金流失與低效；外部風險是各種外部環境因素轉化到財政領域的公共風險。建立財政內控機制，有效解決公共財政管理盲點，對規范財政收支活動和管理行為，實現財政管理目標，防范財政風險，具有重要的現實意義。

財政部門代表政府行使分配和使用財政資金的權力，在分配和使用財政資金時，特別是在頻繁的財政收支活動中，能否經得住金錢與權力的誘惑與考驗；能否做到正人先正己，廉潔理財，直接決定財政工作質量和財政干部形象。完善財政內部控制機制，有利于推進依法理財，克服隨意性，規范管理行為。及時發現問題，并解決在萌芽狀態，強化廉政勤政意識，是構建財政部門廉政“安全網”的內在要求。

(四)財政部門內控機制目標

財政部門內控機制的目標就是要保證財政運行的合規性、財政資金的安全性、財政信息的完整性和財政資金使用的有效性。總體目標是要達到決策科學、運作規范、管理高效和持續、穩定、健康發展。一是保證財政運行的合規性。財政部門內部控制首先必須保證財政運行嚴格遵守國家有關法律法規和政策，確保有關法律法規和規章制度的貫徹執行。二是保障財政資金的安全性。建立行之有效的風險控制系統，確保各項財政管理活動健康運行，保護財政資金安全和完整。三是保障財政信息的完整性。四是提高資金使用的有效性。提高資金使用的有效性即提高財政資金使用的績效水平。實現財政支出成本最小化與財政支出效益的最大化，盡可能地減少有限財政資源的消費及其低效率的支出。

（五）財政部門內控機制設計

內控制度就是能實現從細節控制到風險管理的全范圍控制。內控制度應是會計控制、管理控制、業務控制和法規執行控制的一個完整風險管理體系。一是內控制度應能實現全程監督與評價。有效的內控包括事前監控、事中控制和事后追控。事前監控能起到防患于未然的作用;事中控制能起到對現實風險的防范。由于風險并不能都在事前和事中得到完全有效控制,有效的內控依靠全程內部監督與評價機制來保障實施。二是內控制度應實現對所有崗位管控。財政部門的每個崗位既是內控責任單元,又是接受內控體系監控的控制節點,內控制度的決策者對內控體系負有根本的責任。決策和管理層必須納入到以相互檢查和權力制衡為基點的整個內控體系中，成為控制和約束的重要對象。

（六）財政部門內控機制原則

財政部門內部控制制度應當符合國家法律法規，涵蓋財政內部涉及各項經濟業務的相關崗位，并保證內部機構、崗位的合理設置及職責權限的合理劃分，堅持不相容職務相互分離，確保不同機構和崗位之間權責分明、相互制約、相互監督。一是全面覆蓋。財政各項業務、各個機構和各級人員全覆蓋，決策、執行、監督、反饋各管理環節，在制度上全覆蓋。二是客觀有效。財政部門所有人員確保內部控制制度有效執行，任何人不得擁有超越制度約束的權力。三是相互制約。堅持不相容職務相互分離，職能上保持相對獨立，并在物理上和制度上相互適當隔離，在設置上做到權責分明、相互牽制，相互制衡，消除內部控制中的盲點。四是風險可控。財政部門應以審慎管理、防范化解風險為出發點。

三、完善財政內控機制,強化重點崗位和環節監督

針對財政管理的一系列重要環節，從財政監督面臨的機制建設問題分析，財政監督應緊緊圍繞財政中心工作，堅持財政監督體制機制改革的理念，建立健全財政部門內部控制機制，加強對重點崗位和環節的監督，確保財政資金和財政干部安全，為提升財政管理水平、加強黨風廉政建設提供有力保障。

(一)強化對重點崗位負責人監督

按照《財政部門單位負責人離任經濟責任審計辦法》規定，財政部門單位負責人離任經濟責任，是指單位負責人任職期間對其所在單位財務收支的合法性、合規性、真實性、效益性和國有資產保值增值等有關經濟活動應當承擔的責任。財政部門直屬單位負責人因調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退休，以及其他原因不再擔任原職務時，應當接受離任經濟責任審計。對單位負責人進行離任審計，以被審計單位負責人所在單位范圍內的經濟活動事項為主。包括年度預算及其執行、調整和決算情況；財務收支、會計核算及資金管理情況；國有資產管理情況；債權債務和經濟遺留問題處理情況；政府采購制度執行情況；內部控制制度建立及執行情況；外部審計、內部監督檢查發現問題整改情況；其他需要審計的經濟活動。

為了促進財政部門所屬單位負責人更好地履行職責，避免“秋后算賬”，除離任審計外，在任期內還應開展任中經濟責任審計，即在單位負責人履行職責過程中就開展階段性的經濟責任審計，對單位負責人一段時間內履行職責的情況進行評價，提出改進建議，使單位負責人能夠及時發現問題，改進工作彌補缺陷。

(二)強化對財會崗位監督

對財政部門所屬單位審計要采取突擊檢查現金庫，盤點現金；核對現金日記賬、銀行存款日記賬與銀行對賬單；檢查會計崗位和出納崗位是否由兩人分別擔任，財務章、人名章與支票、收據是否由兩人分別掌管等等。強化對財務會計崗位的監督，杜絕出現財務人員貪污、挪用公款行為。

(三)強化對審批環節監督

重點審查單位經濟事項的審批是否執行負責人“一支筆”制度，是否有經手人和證明驗收人的簽字，經手人和證明驗收人是否為兩個不同的人。如果沒有執行“一支筆”，審批人是否經過單位負責人的授權，是否在授權范圍內行使審批權，有無越權行為。重大事項的決策是否經領導班子集體研究決定等等。通過強化對審批環節監督，從源頭上遏制腐敗行為的發生。

(四)強化對實物資產監督

重點審查實物資產與賬面資產是否相符，是否定期進行盤點，實物資產的保管和記賬是否分別由兩人擔任，實物資產的采購是否按照政府采購規定執行，保管和使用是否責任到人，報廢是否按照有關規定報批等等，從而保證實物資產的安全完整。

(五)強化對審計整改監督

堅持審計和督促落實整改并重。根據審計機關和財政內部審計報告提出的問題，要求根據審計報告意見逐條落實整改。對涉及單位負責人的問題，及時與組織部門研究，必要時由組織部門進行誡勉談話。積極開展后續審計工作，檢查被審計單位的整改落實情況。促進被審計單位落實整改。

（六）建立健全財政部門內控機制

第一，強化財政內部監督。財政內部監督，是一種預防機制和自我糾正機制。財政部門在常規檢查內容的基礎上，開展對制度建設、內控機制和履行職責等內部管理水平情況的檢查，促進被查單位健全制度，從根本上糾正違規問題的發生，建立健全財政部門內控機制。使財政部門內部監督工作更具有針對性，對提高財政監督效率、增強被監督單位的自覺性和主動性，起到保障財政資金和財政干部安全的作用。為了使財政部門內部監督工作更加規范化、制度化，要提高內部監督的覆蓋面，不斷加大內部監督力度，把預算管理機構制定政策的科學性、執行政策的規范性、內部管理的完善性等作為內部監督的重點。

第二，提升內部監督層次。一是提升內部監督的權威性。按照“內外并重”原則，從規范財政內部各業務機構和所屬單位的會計核算和財務管理，完善內部制約機制等方面入手，有計劃、有步驟地加大內部監督力度。二是提升內部監督的有效性。對查出的問題進行集中研究，具體落實，充分發揮內部監督成效。努力將監督關口前移，在年終結賬前，對重點崗位和環節進行合法性、合規性審核、分析，把問題解決在年度內、決算前。三是提升內部監督的服務性。財政部門將內部監督與服務財政改革、規范財政管理相結合，針對財政管理的薄弱環節開展監督檢查，重點由一般性財務檢查向監督內部制度、內控程序上轉變。及時發現管理上存在的薄弱環節，健全財政資金有效性監督機制。

第三，完善內部監督制度。要把強化內部管理和內部控制作為財政內部監督的工作重心，充分發揮內部監督的監控、評價、糾偏和反饋功能，將內部監督檢查結果作為財政部門內部各單位評選先進和干部考核、任用的重要參考依據，建立健全內部監督檢查考核機制。堅持以制度管人管事，注重改進內部監督的方式方法，建立健全內部監督檢查考核機制。要將內部監督和外部審計相結合，以外促內，通過督促整改，進一步提升預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡的作用，形成穩定長效的內控機制。