預算監督：以納稅人和法律的名義

■周雪飛

預算監督：以納稅人和法律的名義

■周雪飛

眾所周知，政府的任何行為與活動都需要資金推動其運轉。從這個意義上講，預算可謂政府“生命的血液、呼吸之氧氣”，須臾不可或缺。因此，在現代社會，要有效控制政府運轉成本，就必須有效制約和監督政府行為；而要有效制約與監督政府行為，則制約和監督政府的財政預算成為關鍵。換言之，預算監督堪稱督察政府行為、看護公共資金的“監控器”與警示燈。

一、預算監督必須廓清的基本問題

就我國的預算監督而言，當務之急必須廓清三大基本問題：誰來監督，即“預算監督的主體問題”；如何監督，即“預算監督的依據和方式問題”；能否落實，即“預算監督的效果問題”。

（一）誰來監督

根據社會契約理論，公共權力源于社會公民的“普遍同意”，是公民權利的派生物。換言之，現代社會里，政府的公共權力來源于人民。具體到中國，公共權力是通過人民代表大會制度，并以憲法和法律規定的形式，賦予國家機關工作人員行使的。

憲法明確指出，在我國一切權力屬于人民，國家的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。而政府是由人民選舉產生，接受人民委托，代理人民執行公共事務、維護公共秩序、增進公共利益，亦即提供公共品和公共服務。由此，人民和政府之間形成“公共委托代理”關系。

需要強調的是，人民擁有的權力中，最重要的一項當屬：監督政府正確行使公共權力，約束政府公正廉潔、公開透明地使用公共資金亦即納稅人的“錢”，并將公共資金用于符合公共利益和民眾意愿的公共領域。

正因為此，作為代表納稅人行使權力的各級人民代表及其代表大會，如果沒有實質性的權力去審查、監督政府的各項財政收支，政府及其公務人員則有可能違背納稅人的意愿，將公共資金“挪作他用”甚或中飽私囊，從而損害納稅人的公共利益，人民的監督權力將隨之落空、束之高閣。

顯而易見，預算監督的實質，應當是國家權力機關代表納稅人來監督政府的行為和活動。這種預算監督相對政府機構而言屬于外部監督，是有別于作為內部監督的財政部門實施的各項監督。循著這個邏輯，必須在我國現行預算制度中強化各級人大更為切實的監督權力。

（二）如何監督

法國偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩曾警示世人：一切權力不受約束，必將腐敗。古今中外的歷史同樣表明：權力從一開始就顯現出它的蠻橫、暴力和獨霸，只允許服從，不愿意分享；權力僅憑官員自我的人格品德來約束，是靠不住的。現代文明更是告訴我們，只有實行真正的憲政制度，權力才會受到切實制約和監督；只有當權力被關在法治編織的籠子里行使其應該行使的權力時，才不會肆意張揚，為害民眾。因此，必須“把公共權力關在籠子里”。這個籠子，就是“憲政”和“法治”。

回顧歷史，憲政制度與法治秩序對于市場經濟發達國家的經濟和社會發展起到了不容忽視的推進作用。毋庸置疑，在依法治國、法治經濟的趨勢背景下，我國預算監督同樣要在“法治化”的路徑上行進邁步，即走“依法監督”、“財政民主”之路。唯有此，才能擺脫“官本位”、“權大于法”等傳統觀念的羈絆和束縛。

（三）能否落實

分權制衡理論是關于國家的立法機關、行政機關、司法機關之間，國家的整體和部分之間權力分工與制衡的學說。其基本內核包括：公共權力應當分立；公共權力之間應當相互監督制衡；人民享有最高權力，并由代議機構具體負責行使。

經合組織（OECD）通過對該組織數十個國家的考察得出結論，在所有的民主國家和設有立法機關的非民主國家中，立法機關在關乎“國家錢包”的事項中都具有至高的地位。

就預算的審議而言，各國為了有效地實現對預算的審查，一般都在議會之下專門設有強大的預算審查機構，如美國國會預算辦公室（CBO）、參眾兩院預算委員會、參眾兩院撥款委員會與小組委員會，英國下院的財政委員會、撥款委員會，日本參眾兩院的預算委員會等。在預算案提交議會大會審議表決之前，議會一般均會將預算案交由其內部的各種委員會先行審議，最后才由議會大會審議表決。

這種預算審查機構不僅具有較強的獨立性，而且其組成人員的專業性也很強。換言之，“獨立性”與“專業性”的組合優勢，在很大程度上使得立法機構的預算監督能夠落到實處、實至名歸。

從我國目前的現實來看，分權制衡尚不適合現行的政治體制架構，但其合理的元素和成份，也能對預算管理與監督起到相應的啟示、借鑒作用。

二、我國預算監督的“軟肋”及其背后的深層原因

（一）預算監督的主體模糊不清，內外監督混為一談

現階段，我國的預算監督主要包括立法機關對政府的預算監督，以及政府財政、審計等部門對其他政府各部門與單位的預算監督兩部分。

理論上講，立法機關（人大）的預算監督應當效力最高，最具權威性，其實質是立法權監督制約行政權，權力機關監督制約行政機關的財政行為。但事實上，現實層面我國更多強調上級財政對下級政府、財政等部門及對其他各部門與單位的預算監督。不僅如此，預算監督被視為財政監督的一部分而存在，而財政監督的主體又被明確為財政部門。換言之，政府行政機構的內部監督權力大于人大預算監督的外部監督權力，兩者呈“此強彼弱”態勢。

同樣糾結的是，除立法機關和行政機關外，司法機關、審計部門乃至社會媒體等都被認為是預算監督的主體。這種“預算監督的主體并存林立、模糊不清，內外監督混為一談、權責不明”的格局，無疑淡化了立法機關作為預算監督主體的權威性。

其深層次的原因在于：“議行合一”的人大、政府體制架構（即內閣制）下，政府擁有高度集中的決策權力，其自由裁量權過大，某種程度上甚至超越了人大的監督和制約。

（二）預算監督的相關法律存在瑕疵、明顯滯后，缺乏“問責”條款，出現“軟”約束

盡管1982年《憲法》和1995年起施行至今的《預算法》都明確規定了人大的預算審查和監督職能，但其條文內容較為粗疏，使得各級人大及其常委會的預算監督“華而不實”，預算草案的審議批準流于形式化。

真正意義上的《預算法》當屬“財政基本法”，理應成為高懸于公共權力和政府部門頭上的“達摩克里斯劍”。現實中，《預算法》猶如一根彈簧，軟弱有余，強硬不足。

究其原因，一方面，現行《預算法》并未清晰地界定人大對政府預算審查監督的主要權限：人大代表沒有對預算案的修正權，沒有對預算案的分項審批權，同樣也沒有對超預算收入部分如何使用的“過問權”。于是乎，對于明顯不合理的預算安排，人大代表不能修改；對于政府提交的一攬子預算，人大要么全盤否定，要么全盤肯定，卻無單項否決的權力，因而不合理的項目也能“搭車通過”；對于超預算收入的使用，政府不受人大約束，年末“突擊花錢”便成為常態。

另一方面，已經頒行近18年的《預算法》，在審查主體、財政年度、審查范圍、預算調整、法律責任等方面都不同程度存在缺陷和瑕疵。特別是當前各級財政的收支結構及管理內容等都發生了重大改變，而以《預算法》為核心的財政法律制度未作出相應調整，難以適應形勢發展要求。

當預算監督主體的權力出現 “空置”，相關法律缺乏“問責”條款，政府及其公務人員違反《預算法》后并不承擔相應法律責任，法治在公權面前就會顯得軟弱無力、相形見絀，人大對預算的審批和監督只能是“形同虛設”。

（三）預算監督缺乏專門機構予以落實

由于缺乏專業人員、專門機構的配合，人大的預算監督職能在實際操作層面也難以得到落實。

目前中國預算審查制度的缺點是：各級人大的監督，主要側重對預算和決算審議批準，草案報告內容粗略，造成“內行說不清，外行看不懂”的尷尬局面；審查時間太短，加之多數人大代表缺乏相關專業知識，難以發現具體問題并提出有針對性的意見和建議。久而久之，人大在審批上的形式化和監督上的表面性、政府在預算中的過度控制性和隨意性便由此形成。

預算審查和監督的專業性強、工作量大、內容繁雜，需要多個專門機構通力協作才能完成。由于缺乏健全的預算監督組織體系、缺少強有力的專門委員會及專業的預算審查人員，目前我國各級人大不可能對政府預算進行實質性監督。

換句話說，現時期，我國的政府預算雖然在形式上受到權力機構即人大的審批和監督，但這種審批與監督僅是“程序性”、“象征性”的，并非具有“實質性”、“約束性”，而且很多場合下連程序性的批準和監督也難以保證，政府就將納稅人的錢花出去了。

三、預算監督怎樣才能“實至名歸”

當公共權力不受法律約束、制衡時，預算監督無異于“形同虛設”、“花瓶擺樣”。當公眾的眼睛被黑布蒙住時，財政透明、預算公開則恰似“霧里看花”、“盲人摸象”。當監督主體和監督對象無法分離甚至形成“利益合謀”時，預算監督的格局則不啻為 “貓鼠同籠”、“與狼共舞”。

正因為此，預算監督制度的完善，非一朝一夕之功所能及。長期而言，一個科學、有效預算監督體系的構建，需要來自政治體制、財政制度、社會輿論、網絡技術等多個層面的支撐。

近期來看，要有效發揮人大預算監督的功能、作用，可從如下方面著手：

（一）強化立法機關對行政機關的權力制約，明確人大的預算監督主體地位

人大作為最高國家權力機關、代表納稅人行使權力的立法機關，應當理直氣壯地依法對政府行政機關行使票決權和監督權。作為政府權力的最大制約力量，人大有權力將《憲法》及所有上位法及納稅人的公共利益視為把關的首要依據，將政府的違規行為制止在萌芽狀態；行政機關任何超越憲法和法律所規定的權力都必須受到人民代表大會的審查乃至彈劾，而違憲違法的行政行為必須要受到法律的制裁。只有這樣，才能保證人大對政府的有效監督和制約，最終體現“人民當家做主”的民主意志。

與此同時，《立法法》、《人大常委會監督法》等應明確人大的預算監督主體地位，突出并強化人大的財政立法權。實行“稅收法定”原則和“法律保留”原則，一切稅收的開征與廢除，只能通過人大立法確定；強化人大對政府債務的監督，國務院發行國債及對外舉債，必須經過全國人大及其常委會的批準。

不僅如此，在完善體制內的外部監督的同時，更應發揮體制外的社會輿論、網絡媒體等外部監督的作用。

（二）完善、修訂《預算法》，賦予人大代表具體的預算審查權限

在《預算法》的修訂中，應全面貫徹預算法定原則，包括預算主體權利（權力）法定、預算主體義務法定、預算程序法定和預算責任法定。

不斷提高預算的公開性和透明度，明確賦予人大代表對于預算的否定權、調整權、修改權；增加政府預算編制及人大審批預算的時間，完善預算聽證、調整、質詢、審批、審核等程序環節，健全預算審議制度，進而強化人大的預算監督。

基于此，建議今后“兩會”召開期間，考慮將審議預算報告放在各項議程的首位，有關預算報告的討論應當成為“兩會”熱點；維護《預算法》的嚴肅性，預算年度要和預算審議批準時間相匹配，建議由“歷年制”改為“跨年制”，譬如當年4月至次年3月，為一個完整預算年度。

（三）將審計機構納入人大體系，強化并落實預算監督

將國家審計署納入人大序列，設立“全國人大預算監督與審計工作委員會”。與之相對應，各級政府的審計機關亦改為隸屬于各級人大的獨立的監督機構，設立“地方人大預算監督與審計工作委員會”，專門負責預算審查與監督工作，進而做實人大對政府預算的外部監督。

實現各級“大預算監督與審計工作委員會”與同級財政部門“國庫支付系統”的聯網，追蹤國庫支付系統撥付財政資金的去向、用途，對政府預算執行情況進行“在線適時監督”。

各級人大應設立專門網站，及時向納稅人發布預算報告、預算監督和審查報告等相關信息，以滿足社會公眾的知情權、表達權與監督權。

西南財經大學財稅學院）