完善當前財政政策需關注的幾個問題

■葉 青

在市場經濟體制下，公共政策是實現宏觀調控目標的重要手段。通過制定合理的公共政策，使市場在資源配置中起基礎性作用，政府在資源配置中起輔助性作用。公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律規定、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規劃等。公共政策是財政、貨幣、投資、土地、貿易、產業政策的協調配合，形成政策合力，保持經濟平穩較快發展。財政政策是公共政策的重要組成部分。

財政政策是指國家根據一定時期政治、經濟、社會發展的任務而規定的財政工作的指導原則，通過財政支出與稅收政策來調節總需求。在目前國際經濟形勢疲軟、國內經濟增速趨緩的情況下，財政政策的優化與調整尤為重要。通過進行實地調查、網絡分析、參加會議等，筆者認為有一些財政問題的解決有助于促進當前經濟的健康發展,值得高度關注。

一、提倡開源節流、扶助民生的理財原則

古今治國理財的成功案例表明，無論社會財富有多么豐富，政府節約都是天經地義的。根據《韓非子·難三》的記載，孔子提出過“政在節財”的理念：“齊景公問政于仲尼，仲尼曰：政在節財。”“齊景公筑雍門，為路寢，一朝而以三百乘之家賜者三，故曰：政在節財。”這段話的意思是說：齊景公向孔子詢問政事，孔子說：“政事在于節約財力”。齊景公修筑雍門，建造路寢高臺，一個早上就賞賜了三個人，每個人都得到可以出三百套馬車的戶數，所以孔子說 “政事在于節約財力”。在這一段對話中，孔子很奇妙地樹立了“政在節財”的理財理念。

孔子的“政在節財”讓我們想到當今香港 “適度與保守” 的理財原則。截至2011年7月，香港擁有6343輛政府公車，但如果算上終審法院的首席法官和立法會主席，能夠享有專車待遇的公職人員不到40 人。每10 個公務員里有9 個人習慣于乘坐公共交通工具上下班。在過去三年里，大街上掛有公車專用AM 牌照的豐田或日產車(這兩個品牌因其售價適中、節能環保而構成香港公車的主體)減少了400 輛。公務接待標準分別是午餐人均350 港元與晚宴人均450 港元，菜品原則上不超過6 道。2008年，時任特首曾蔭權赴美國舊金山出公差，彼時他恰好有私人前往美國休假的計劃，結果公家沒給報銷，特首自掏腰包。如果是政府統一訂購機票，則要經過嚴格的比價程序：購買的機票不超過兩萬元，須取得最少兩個報價；如果超過兩萬元，則須取得最少5 個報價。

只有把有限的財政資金更多地用于民生支出，才能夠構建和諧社會。在民生方面，又以教育、醫療、住房為重。以住房為例，如果政府能夠提供足夠的廉租房，住房市場的價格會平穩一些。筆者的建議是三分之一的低收入人群住政府提供的廉租房，三分之一的人群住市租房，三分之一人群購買商品房。讓低收入者貸款買房，成為“房奴”，則是一種失職。

二、急需降低目前較高的稅收成本

高樓、賓館、寬闊的大廳……成為各地地稅局、國稅局的標志性建筑。2011年全國國稅系統“三公經費”支出達到20.38 億元，其中公車費用高達13.7 億元。至2011年底，國稅系統執法執勤用車和一般公務用車保有量49850 輛。省以下垂直管理的地稅系統“三公經費”還不算在內。這意味著中國大陸稅收的高成本。2009年中國大陸國內生產總值是1978年的94 倍，而2009年稅收收入是1978年的115 倍。稅收成本高有可以理解之處。審計署也確認稅務部門征收成本率在2002年后出現下降的態勢，不過，征稅管理仍存在較大問題。一是人頭經費偏高。2006年，18 個省(市)稅務部門人員平均支出為5.83 萬元(當年全國機關工作人員平均收入為2.3 萬元)，而抽查到的236 個稅務局人員人均支出高達9.06 萬元。二是辦公用房面積大幅超標。抽查到的部分稅務局超標面積占58%，也就是一半以上的稅務局建超標辦公樓。三是小汽車購置有大量的違規行為。審計署抽查已實施或參照實施車輛編制管理的162 個稅務局中，有90 個稅務局超編制購置小汽車。四是各種招待費、會議費、培訓費和出國費用嚴重超標。抽查到236 個稅務局2006年此類支出高達10.55 億元，每個局平均支出400 余萬元。

美國的征稅成本大約為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。按照中國大陸稅務機關的數據，1994年分稅制改革前，征稅成本占稅收收入大約是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有人估計認為，征稅成本大約是5%至8%。其中東部地區成本最低，而中西部較高。一些個案分析更是高得驚人，而且還有稀奇古怪的花費。在要求各個行政部門控制并公開行政成本的大背景下，兩大稅務系統的行政成本居高不下的現狀如何解決，是一個不小的財政問題。

三、關注新的財政腐敗問題

財政部門掌控資金分配權，這是一種直接的社會資源分配權，且具有稀缺性，財政系統無疑是腐敗案件易發部門。中國大陸四級政府都有財政部門，從中央到地方，財政機構遍及各省市縣及鄉鎮，發生腐敗的總量相對比其他行業多。單位“一把手”或部門負責人利用職權違法違紀的較多，資金撥付環節成為發生違法違紀行為重災區，且涉案金額較大，尤其是基層財政已成為違法違紀案件的多發區。

自2000年以來，國家財政部收集全國財政系統發生的典型違法違紀案件，匯編了《財苑警示錄》系列叢書，將全國部分省市財政部門已經結案的腐敗案件進行歸納整理，并進行分析總結。其中歸納的特點包括“以權謀私、以錢買權、集體腐敗”等。在此基礎上，財政部門新的腐敗形式是收受銀行吸儲回扣。財政收入中有很大一部分非稅收入是在財政部門開設的財政專戶中，財政專戶是在銀行開設的結算賬戶。在哪家銀行開戶由地方財政部門自行決定。這給一些實權領導提供了尋租的空間。目前財政專戶分八類：行政事業收費、政府性基金、國有資源(資產)有償使用收入、國有資本經營收入、專項收入、罰沒收入、彩票資金收入、其他收入等。這些財政專戶的開設銀行各有不同，為求平衡，如果土地收入放在某一家銀行，那么罰沒收入就會在另一家銀行，甚至同一資金性質專項資金多頭開戶。有學者建議，為了避免以后的“張美芳案”，從根本上就要將所有政府收入納入國庫，取消各類預算外收入和財政專戶，做到完全意義上的國庫單一賬戶。

四、基層財政管理的秩序有待于整頓

通過各種明察暗訪，發現在某省的鄉村財政存在各種亂象：村干部種在平地上的楊樹林每年卻領著每畝230 元的退耕還林補貼；國家投資一百多萬元的灌渠通過了省市驗收，但自從建成后從來沒有引過一次水并且還擋道；有一個特別的村民小組只有3 個人，分別是村支書、村主任和村會計，這多出來的組就是為了方便村干部騙領種糧補貼，村干部不僅多劃出面積騙領，而且一位村干部的妻子自2009年去世后，村里仍然以她的名義領取糧補；一個村民組長就有權開條子收費3000 多元。自從2005年免除農業稅之后，農民負擔大大減輕，但是，各種新的農民負擔還是層出不窮。因此，財政系統不能“一免了事”，還是要管理好鄉村財政管理這支隊伍，加強基層財政監督。

五、切實解決征收“過頭稅”與隨意減免稅問題

財政部部長謝旭人在8月29日向全國人大常委會作縣級基本財力保障機制運行情況報告時說，今年要狠抓增收節支工作，堅決不收“過頭稅”，同時嚴禁變相減免稅。

“過頭稅” 是一種通俗的說法，它不是一個特定的稅種，而是對一些不當征收的總括，內容比較復雜，如提前預征，寅吃卯糧的，擅自提高稅率，增加收入的； 將本來免征或未征的也納入征收范圍予以征收的； 在主稅上濫征附加稅的，都屬于征收“過頭稅”。與“過頭稅” 相反的是濫用稅收優惠政策，擅自減免或緩征稅款，越權為招商引資項目減免稅，或采取先征后返等方式變相減免稅。隨意減免稅與當前地方政府“穩增長”過程中表現出的強烈招商引資的沖動有關。根據中國大陸的稅法，所有與稅收減免相關的權力全部收歸中央，地方政府只在個別稅種上有調節征收率的些許權力，但地方政府為了招商引資，往往給資本方開出非常優惠的稅收減免條件，最常見的便是先征后返。這本質上也是一種違法行為。

六、調整增值稅與消費稅，促進縣域經濟的發展

中共十六大提出，堅持統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。各省提出以民營經濟為主，大力發展農業產業化、農村工業化和鄉村城鎮化的縣域經濟發展思路（即“一主三化”）。實踐證明，這一發展思路符合實際。在歷年的全國百強縣評選中，浙江、江蘇、山東百強縣大都在25—30 個左右，這些省份在全國千強鎮中也是各占三分之一。因此，筆者的一個基本結論是：一個省經濟的強弱表現在縣域經濟，縣域經濟的強弱在鄉鎮經濟，鄉鎮經濟的強弱表現在產業鏈。

在中西部，縣域經濟與鄉鎮經濟都不是很強，因此筆者建議通過稅率的調整支持縣域經濟的工業化，工業化是縣域經濟的基礎，有了工業經濟，才能夠帶來農業現代化、鄉村城鎮化。為此，有必要增加地方的財力。目前，企業所得稅的分成比例是：中央60%，省市10%，區縣30%，個人所得稅是：中央60%，省市20%，區縣20%，營業稅是：省市50%，區縣50%，這些可以保持不變。筆者建議，消費稅是中央稅，可以考慮從中分出10%留給區縣；增值稅分成比例是：中央75%，省市7%，區縣18%，可以考慮將中央財政減少5%留給縣區。

七、果斷推進公車改革

筆者是公車改革的倡導者。通過中央機關和部分地方政府公開的公車經費可知，公車經費占“三公經費”的比重高達三分之二以上，而且，還有兩個重大問題值得討論。一是公車經費不僅所占的比重高，還可以肯定地說，實際的公車經費要高于公布的公車經費。二是在公車經費中，居然從上到下都沒有包含公車司機的經費，能夠看到的與公車司機相關的費用只有部分機關單位公布的“安全行車獎勵”之類的費用。按照一名公車司機一年3—5 萬的費用來算，司機的費用只是略低于官方公布的一部公車一年的運行維護費，這里還不考慮“公車維修黑洞”之類的話題。

從一些地方政府機構的表態與一部分民眾的觀點來看，主流觀點是公車改革倒不一定需要，只要加強公車管理即可。具體主張有加裝GPS、貼上“公務車”車貼、使用專門“公”車牌、刷上專門的顏色等等。筆者覺得這些都是治標之策、短期之策，一個龐大的公車群體，要想通過這些方法來有效地進行管理，是天方夜譚。短期之內可能可以，長遠來看，勢必是白花一筆錢。在轎車進入家庭、公交系統日漸完善、堵車城市越來越多的大背景下，通過公車改革最大限度地壓縮公車數量，讓官員自主選擇市內出行方式，是最為重要的方向。在國外，公車使用是最為簡單的問題，而在中國大陸，由于與個人利益相糾結，公車成為最為復雜的問題。只有通過改革才能徹底解決這個問題。

目前最關鍵且難度最大的問題是：公車改革給不給車貼？ 給多少車貼？ 在各地的車改試點中，大多采納了給較高車貼的做法，因此，所得到的民眾支持率并不高。如溫州的處級干部最高的車貼一個月可以拿到3100 元。這是把車貼當做一種收益。筆者把車貼分為四類：零車貼、低車貼、中車貼、高車貼。建議實施“低車貼”的方案。亦即只把“低車貼” 作為公務員市內交通的一種補償，有的月份實際發生的交通費用可能會高于車貼，有的月份又會低于車貼，總體上拉平即可。★