當前財政監督面臨的形勢、任務與改革

■徐陽升/江蘇省財政廳黨組成員、紀檢組長

一、當前財政監督面臨的形勢

財政，也叫國家財政，是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。一般說來，財政有資源配置、收入分配、調控經濟、監督管理等四大職能。監督管理就是保障財政政策落實、保障財政資金有效分配使用的職能。當前，隨著科學發展觀的深入貫徹、公共財政體系的建設、財政資金的跟蹤問效和信息公開的推進，財政監督既面臨良好的發展機遇，也面臨著繁重的工作任務。

（一）財政收支規模越來越大

隨著經濟的發展，財政收支規模不斷擴大。去年江蘇省一般預算收入跨過5000 億大關，完成5148.91 億元；一般預算支出也跨過6000 億門檻, 達到6221.72 億元。面對如此大的財政收支規模，需要不斷研究如何健全機制體制，完善各項管理制度，如何使資金管理更科學,分配更合理，使用更有效，人民群眾多受益。近年來，江蘇省不斷完善財政管理體制，提出構建預算編制、預算執行、績效管理、財政監督“四位一體”的財政管理體系，這就更加明確了財政監督的職能定位，對提升財政監督水平也提出了更高的要求。

（二）財政信息公開要求越來越細

隨著財政收支規模的擴大，財政在社會各項事業中發揮的作用也隨之越來越大，社會各界對財政資源運用的關注度越來越高，了解財政資金分配與使用情況，參與預算監督、預算決策的積極性也日益增強。江蘇省政府文件要求，爭取兩年內省級部門全面公開“三公”經費，“三公”經費欄目要細化解釋說明，公開車輛購置數量及保有量、因公出國(境)團組數量及人數、公務接待有關情況等。2012年，除涉密部門外，省一級部門預算單位全部公開。為保障部門決算公開有序推進，今年選擇10 個省級部門決算信息公開試點，明年部門決算全部公開。此外，省級財政安排民生專項支出逐步納入公開范圍，爭取年底前將與人民群眾利益密切相關的財政專項支出全部予以公開。信息公開分為主動公開、依申請公開。公開是原則，不公開是例外。既要按規定主動公開應公開的內容，也要按規定回復社會組織與公眾申請公開的事項。信息公開不是目的，公開背后的訴求是監督。強化監督和約束，是回應公眾訴求，促進提高財政管理水平，推動政府高效廉潔運作的重要保障。

（三）財政管理法制化、科學化、精細化要求越來越高

法制化、科學化、精細化要求，是財政管理的永恒主題。目前，財政管理和部門財務管理，仍然存在著制度不完善、體系不健全、預算不細致、執行不嚴格、監督不到位、績效不太高等管理粗放的問題，這實際是財政發展方式不夠集約的一種體現。依法理財、科學理財、民主理財的財政理財觀，必須服務于科學發展觀的要求。經濟社會科學發展的新任務，也要求財政本身要抓好轉型，在財政管理手段上要重視研究財政政策和制度設計，重視建設公共財政、民生財政；在資金使用上要重視跟蹤問效，提升財政資金使用績效，實現財政的科學發展。新形勢下的財政監督，就是要確保財政在法治的道路上快步前行，確保財政政策成為科學發展的“助推器”，確保財政資金更好地滿足公共需求與服務民生，確保財政資金發揮出最大的社會效益和經濟效益。

（四）社會監督越來越強化

國家監督體系不僅包括人大監督、行政監督、黨派監督、司法監督，還包括社會監督。各種監督之間存在著回應與驗證的關系。隨著市場經濟的發展和民主法治的推進，公眾納稅人意識覺醒強烈，公眾個人與社會組織、新聞輿論、網絡等社會監督的力量，大大壓縮了“暗箱操作”的空間，財政部門的政策制定權、資金分配權都要置于社會監督之下。當前，公眾最關心的有三條：一是政府辦了什么事，花了多少錢；二是每一筆錢的去向，為什么財政資金支持的是這個方面、這個項目，而不是其他方面、其他項目，財政決策是如何做出的； 三是資金能不能監控到位，有沒有虛報挪用、化公為私、違法亂紀問題。推進財政決策權、執行權和監督權分離制衡，不僅能夠回答公眾最關心的三個問題，更能促進決策科學化民主化，提高公眾對財政、對政府的信任度。

二、財政監督工作的任務

從理論上看，任務是與目標相聯系的，任務往往比較具體，而目標往往更注重結果，目標也因此分為近期目標、中期目標、遠期目標。研究新時期財政監督的任務，既要總結歷史經驗，也要了解國際上的一些情況，從我國經濟社會發展的目標出發，更加清晰地明確財政監督工作的任務與使命。

（一）國外財政監督情況

國外財政監督制度分為立法型、司法型、行政型、獨立型等四大類型，不同類型各有優缺點。我國財政與發達國家在法律、體制、技術和預算基礎條件等方面存在較大差異，財政政策取向、政策目標與管理手段等，都有所不同。雖然財政監督管理模式和制度體系不能完全照抄照搬，但仍可借鑒其管理思想與監督方法手段。國外財政監督有以下幾方面啟示：

1、加強財政監督立法。發達國家財政監督的法律地位都很明確，議會通過的法律條款中具體規定財政監督職責和工作任務。立法層次高，許多國家都在《憲法》中對財政收支的一切活動做出了明確的規定；建立了較為完備、富有權威的財政監督法律體系，如《財政管理和責任法》、《審慎監管法》、《預算誠實法》、《公共財政透明法》等。財政監督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙，監督具有較高的獨立性和權威性。

2、建立相對獨立的財政監督機構。西方的財政監督理論認為，財政監督機構的獨立性是有效監督的重要前提，甚至是“監督的生命之水”。在西方國家，除了憲法保護下的獨立審計機構是財政監督的一支重要力量外，還有的建立了財政部派駐部門與地方的財政監管辦公室，設立財稅稽查監督機構，設立審計法院和會計法院對財政資金分配使用主體及其使用情況進行監督。

3、完善財政監督體系。比如，美國的財政監督工作規定，財政部門負責對財稅宏觀政策執行情況和重大違法違紀問題進行監督；其他一般性的稅收監督，主要由稅務部門負責；財政支出監督，主要由財政部門、用款部門、審計部門及國會負責，具有比較嚴密和完善的財政監督網絡。

（二）新時期財政職能與財政管理體系

隨著經濟社會的發展，作為綜合經濟管理部門,財政服務對象的覆蓋范圍已經擴及全民全社會，越來越體現出“公共財政”、“民生財政”的特點。為推進財政改革、構建適應市場經濟與科學發展觀要求的公共財政管理體系，我國先后推行了部門預算、國庫集中收付、“收支兩條線”、政府采購、政府收支分類等多項改革。今年10月1日，江蘇省第一部財政地方性法規《江蘇省非稅收入管理條例》正式實施，標志著該省非稅收入管理步入了法治化軌道。圍繞科學發展主題、轉變經濟發展方式主線，江蘇省財政在推進 “六大戰略”、實施“八項工程”中地位十分重要，作用舉足輕重。職能作用的發揮和財政改革的深化，既為提升財政監督、完善財政監督機制提供了新的機遇和平臺，更為保障各項改革的順利實施提出了新的要求。既要監督重大財稅政策的執行，也要加大對關系人民群眾利益的民生資金的監督檢查力度；既要完善全省財政監督制度體系與組織體系，也要注重提高執行力，做到令行禁止，政令暢通；既要查處各種財政違法違規行為，也要在檢查中總結財政管理與財政改革的新鮮經驗，宣傳財政戰線先進典型。根據監督檢查情況，對加強財政管理、深化財政改革，提出建設性意見，使財政監督工作更好地服務各項改革、服務科學發展。

（三）財政監督工作任務

當前，江蘇省財政監督工作任務可以用八個字概括：任務繁重、責任重大。一是要強化預決算監督。從當地實際出發，對各部門和單位的收入、資產、結余及往來款等財務事項，進行全面核查清理和規范管理，在單位自查的基礎上進行抽查；加強部門預算綜合檢查，提高預算執行力，強化預算約束力；根據財政信息公開的要求，做好部門決算審計工作。二是要加大對財稅政策實施的監督力度。圍繞財政中心工作，根據財稅體制改革的主要任務和江蘇省委省政府重大決策部署，重點加大對涉及“八項工程”的財稅政策執行情況和財政資金的規范性、安全性、有效性的監督力度；根據財稅收入政策變化趨勢，有針對性地開展稅收政策執行情況和非稅收入專項檢查，集中查處政策性違規、社會關注度高的財稅收入違規行為。三是要推進績效監督。加強與預算管理機構的內部工作協調，選擇部分民生工程和重點項目開展試點，積極探索績效監督辦法，提高財政資金使用效益。四是要繼續抓好會計監督。根據財政部的要求，結合本省實際情況，繼續抓好“每年一個公共服務系統”的會計信息質量檢查，以檢查促整改，以檢查促進加強預算資金管理。選擇一定數量的會計師事務所進行執業質量檢查，促進會計師事務所提高執業質量，做大做強。五是要加強內部監督。打鐵需要自身硬。財政部門自身內控制度健全、管理制度完善、權力責任明確、執行政策到位，是做好各項財政工作提高政策執行力的前提與保證。這就需要通過加強內部監督、以外促內、以查促改來實現。

三、積極推進財政監督改革

財政監督不是“一個人在戰斗”，其改革必須與整體財政改革相呼應，有時甚至要“跳出財政看財政”，從監督檢查實踐中，提出引領財政改革的思路與具體改革路徑。

（一）在宏觀層面

1、財政體制改革。分稅制以來，江蘇省財政收入快速增長，但財政收支矛盾卻未能從根本上緩解，現行省管縣體制不盡完善，沒有真正做到事權與財權的統一，要按照“財權、事權和監管權相統一”的原則，完善省以下財政體制改革，規范轉移支付制度，增強基層政府提供公共服務能力，是當前公共財政體制改革的關鍵。

2、財政管理體系改革。為適應國內外經濟形勢不斷發展的需要，要按照科學、規范、簡化、效能的原則，推進財政管理改革。公共財政制度還須在結構性稅制調整、財政科學決策、預算科學管理等方面深化改革，提高財政政策的科學性、預算編制的準確性，提高政府預算透明度，提高預算精細化管理水平。通過改革解決財政政策被部門牽著鼻子走、一個單位對著N 個財政內設部門、財政手續繁瑣而又管理粗放等問題。

3、推進財政法治化建設。當前，與建立社會主義市場經濟體制相適應的公共財政法制還沒有真正形成，現有公共財政體系面臨著法律基礎薄弱、財政權力缺乏有效制約等容易滋生腐敗的問題。因此，要完善財政立法，使公共財政的收入、分配、管理、使用，有法可依，建立覆蓋財政工作各環節、財政資金運行全過程的公共財政權力監督體系，提高公共財政改革法治化水平。

（二）在中觀層面

1、完善全員、全過程的“大監督”機制。由事后“監督檢查”為主，轉向事前、事中、事后“全程監督”，重點放在事前、事中監督上。事前監督重點放在預算編制審核和政策制度的制定上。實施“全員監督”，由依靠財政專門監督機構“檢查監督”為主，轉向全體財政人員的“全員監督”。在充分發揮專門監督機構統籌管理和綜合協調作用的同時，調動支出管理機構人員參與財政監督，把事前、事中監督的職責落實到全體人員； 由財政部門監督為主，轉為各部門單位財務人員，乃至全社會的監督。

2、注重制度建設。要注重制度的頂層設計和總體規劃，務實推進。目前，要研究出臺進一步改進和加強財政監督工作的意見、建立財政監督制衡機制的意見、加強部門單位財務監管的意見，并要求各單位完善內部控制制度，建立健全財務會計管理制度體系。通過制度建設，將預算監督貫穿于財政管理的體制、機制和改革的總體設計之中，把財政監督的重點轉到對預算的監督上來，真正做到建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，形成預算編制、預算執行、績效管理、財政監督相互協調、相互制衡的財政運行機制。

3、健全內外部協調機制。對內，要健全與相關職能處室的互動機制，共同開展專項資金、政府采購、資產管理、稅收政策、銀行賬戶、舉報案件等的聯合檢查。對外，既要建立與相關部門的外部協調機制，進一步加強與審計、監察等監督部門的協調配合，有效形成監管合力，也要建立與相關主管部門的互動機制，會同主管部門共同研究制定財政監管辦法，共同實施一些財政監管措施。

4、加強財政監督隊伍建設。要進一步加強財政監督機構建設，充實監督檢查人員。有條件的地區，要實行高位監督。要根據監督檢查工作對綜合素質要求高的特點，進一步優化財政監督隊伍結構，提升財政監督干部隊伍整體素質。決不能把監督部門作為安排照顧人員、老同志的地方。要整合監督資源，對外要利用好特邀監督檢查員制度，調動各單位財務人員主動監督的積極性； 對內要創造條件，整合監督檢查、績效管理、投資評審機構的力量，形成監督合力。要完善和實施科學的財政監督干部考核評價體系，根據財政監督發展需要，建立培訓教育常態機制和長效機制，在實踐中使用人才、發現人才、鍛煉人才、提拔干部，努力形成監督干部人才輩出的局面。

（三）在微觀層面

1、改革財政監督檢查方法。將專項檢查與日常監管相結合，綜合采用現場檢查、函證、調查、審核、跟蹤回訪等方法，實現監督方法的有效創新。逐步實現事前審核調研、事中跟蹤監控和事后檢查調研相結合，突出事前、事中控制，充分體現財政管理特色。

2、將依法依規處理與利用財政手段相結合。對一些部門與基層單位，在依據現有法規處理力度不夠的情況下，可以采取財政管理手段進行處理，必要時停撥財政資金，待整改到位后再予撥付。

3、建立約談制度。對重大財政違法違規行為，要約談基層財政部門主要負責人，或單位負責人及其財務部門負責人，提出整改要求。

4、改革財政監督組織方法。健全財政部門內部橫向聯合檢查和省、市、縣三級縱向聯動檢查工作機制。統籌組織特邀監督檢查員參加檢查、與相關主管部門聯合檢查等。

5、加強信息化建設。依托“金財工程”建設，搭建由實時同步監督系統、監督檢查管理系統和檢查軟件三部分構成的財政監督檢查信息化平臺。積極推動與各部門和單位財務會計聯網，實現對預算執行情況、項目支出情況的動態監控。

6、注重監督檢查成果利用。在預算編制、資金追加和制度建設中，充分運用監督檢查成果，建立監督檢查成果與預算安排掛鉤機制。★