基于財政分權理論對我國公共服務均等化理論研究

■張 帆

我國基本公共服務缺失嚴重的現狀，表明當前地方政府的公共服務財政機制效果并不理想。從主觀層次來講，公共服務的提供屬于“市場失靈”范圍，需要政府來彌補，此時政府就成為公共服務供給的主體。如果要地方政府承擔提供公共服務，則必須保證政府有意愿承擔責任設計機制。這包含著兩層含義：一是需要明確供給公共服務的政府職能，二是存在政府供給公共服務的激勵機制。從客觀層次來講，一方面公共服務屬于公益性產品，其保障資金的主要來源是財政收入，要保證地方政府提供公共服務的財力保障；另一方面中國正處于經濟轉型時期，無論實施怎樣的公共服務財政體制，都不可避免地受到政治經濟等外部環境的影響和制約，即如何在既定的外部環境條件下最大化提供公共服務的財政激勵機制作用，這也是解決公共服務供給缺失問題的關鍵技術問題之一。從提供公共服務角度來考慮，中國當前的財政分權體制對公共服務均等化實施存在一些困難。

一、財政分權與公共服務供給的政府責任分析

從改革開放以來的財政分權與公共服務供給體系的變革可以看出，政府對公共服務的供給責任是在2002年前后才逐漸明確的，在此之前對公共服務的供給主體實質上處于一種缺失狀態，而我國政府在轉變職能過程中，對社會公眾提供公共產品也是近幾年的事情，政府部門對公共服務供給責任劃分一直在中央政府和地方政府之間相互博弈，對財權和事權的分工還存在進一步的探討。

（一）對公共服務供給主體的探討

從稅收歸宿原則而言，全國公共服務的受益范圍涵蓋整個國家，每個區域的居民都能同等消費，因而代表地方居民利益的地方政府不會自愿提供，應由中央政府提供。稅收歸宿原則實際上是說明公共服務供給的政府責任應該根據公共服務的外溢性進行劃分，外溢性較大的公共服務應該由中央財政承擔更多責任，外溢性較小的公共服務應該由地方財政承擔較多責任，根據外溢性的大小來劃分財政分權度應該說是一種把公共服務外溢性內生化的合理手段。我國在對政府責任劃分，歸納起來分為兩個階段，一是在1980年到1994年之間，這一階段，財政體制從“分灶吃飯”到“財政包干制”的轉變，在1994年分稅制改革中，中央向地方政府放權，外溢性擴大，事權層層下移，形成了“供給真空”的問題。在2002年前后汲取了改革的經驗教訓后，中央政府逐漸向上收權。應該說，這種政策調整對劃分公共服務供給是在外溢性不可測的情形下的一種選擇過程，但存在很多問題。雖然中央通過“甩包袱”的做法提高了中央政府的調控力度和激勵地方政府發展經濟的積極性，但是這種通過“事權上移”來減輕基層財政的困難、運用中央財力和責成地方政府承擔公共服務供給的辦法還是比較難實現的。我國當前處于發展階段，經濟基礎不牢固，中央財政和地方財政能在多大程度上承擔財政風險值得商榷；其次，如果中央財政通過“事權上移”來承擔大部分公共服務供給責任，可能會減少中央政府的可控財力，降低中央政府的宏觀調控力度，但是把責任劃分給地方，由于地方各政府財力不均，也有加大地方財政壓力，超過地方財政的承受能力，致使地方債務的風險加劇。

（二）激勵因素導致公共服務供給上的缺失

根據奧茨的分權定理，讓地方政府提供給公共服務給各自的選民，總是要比由中央政府向全體選民提供服務更有效。然而，這一定理有效的條件是在分權體制下政府與本轄區居民兩者福利激勵相容。如果政府與居民偏好不一致，就會導致地方政府提供公共服務動力減弱，執政意愿下降。

首先，在分權體制下，財政內生激勵機制將加強地方政府官員對某種目標的偏好，復合型的目標函數賦予地方政府官員執政的不確定性，誘導地方政府行為目標偏離居民偏好。我國1994年分稅制改革本質上是一種財政稅收激勵因素促進地方經濟增長，這種財政分權內生激勵從財政收入和官員仕途晉升兩個方面被過度放大，從而影響了地方政府在基本公共服務供給上的責任感。

其次，目前考核地方政府政績的主要方法仍是 “以GDP為主的政績考核”激勵機制，導致地方政府忽視了自身多任務職能，特別是對于官員在任期內的政績考核晉升制度放大了地方政府過分注重以增加財政收入為主的經濟增長偏好，造成工作重心是以上級領導為核心，忽視民眾對教育、社會保障、醫療衛生等方面的真實需求，使得社會公共服務難以得到改善。

二、財政分權與公共服務供給的財政缺口分析

公共服務的提供需要巨大的資金支持，但從資金來源看，中央政府并沒有給地方政府多大的稅收權和財權，又由于公共服務具有公益性特點，無法通過收費等方式彌補成本，地方政府被要求分擔提供公共服務的責任，根本原因是中央和地方政府之間的財權和事權不對稱。當然這種不對稱可以通過轉移支付來彌補財政缺口，但由于地方財政預算等不透明、信息公開化不完善等原因，給地方政府提供公共服務還存在很多亟待解決的問題。

（一）提供公共服務要求財權和財力要相匹配

要實現基本公共服務均等化，中央政府同時要求地方政府承擔相應的責任，但是地方政府能否擁有相應的財權和財力值得思考。財權和財力的區別在于前者是一級政府籌集和支配收入的權力，后者是一級政府能夠支配的財政收入。從基本公共服務的公共品屬性角度來看，基礎教育、公共衛生等具有較強的外溢性，由地方政府來完全負擔也是不符合公共品供給受益歸宿原則的。當中央政府沒有相應的配套資金時，地方政府是不愿意從預算外收入來支出的，他們認為這些支出應當由中央政府來付費，中央政府認為地方政府在應該花錢的地方（例如供給公共服務）沒有花，而地方政府作為經濟人角色認為提供這些公共服務既然是中央政府的決策，就應該要有相應資金配套來支持。這就使得地方政府有理由降低或不提供公共服務。從這個角度來說，就是中央和地方政府之間的財力與事權不對稱，產生縱向財政不平衡的問題。

（二）轉移支付制度的不完善地方提供公共服務力不從心

轉移支付制度在解決基本公共服務問題上被賦予眾望。根據我國目前的財稅制度，轉移支付制度對富裕地區和落后地區之間的財政能力平衡是保證各級政府擁有供給基本公共服務能力的體制保障。然而我國的轉移支付制度并不完善，主要體現在地方政府的真實信息和硬化預算約束兩方面還需亟待深化改革。

1、預算透明度問題。雖然我國現有的轉移支付制度有很多缺陷，通過不斷完善轉移支付制度在一定程度上仍可緩解區域間的財力不均。更重要的是，如果地方政府如果以經濟人角色把地方利益最大化作為目標，地方政府就有動機利用信息不對稱隱瞞自己的真實情況，從而使得中央政府與地方政府具有明顯的委托人與代理人關系，二者目標函數不一致而相互博弈，導致最終分配的結果是中央政府更愿意把轉移支付的水平確定在維持財政基本運轉的水平上，地方政府供給公共服務的財力也沒有提高。

2、預算約束問題。政府間的財政轉移支付制度，是以各級政府間所存在的財政能力差異為基礎，以滿足各地公共需求為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。轉移支付與財政均等化相掛鉤，但是地區間財政能力均等與基本公共服務均等并不存在必然的因果關系。當地方政府擁有足夠的財力之后，還需要有充足的理由把資源用在基本公共服務上進行最優配置，同時轉移支付資金的注入也可能會擠出地方政府自身的投入，而保持公共服務支出水平變化不大。另外，對主要依賴于上級政府轉移支付的地方政府而言，為了“政績工程”和完成上級政府的要求，可能會產生大量地方債務。在分權體制下，如何硬化軟預算約束以保證地方政府有能力承擔公共支出責任成為要解決的議題。

三、財政分權與公共服務供給的外部環境制約

財政分權體制最大的好處在于地方政府比中央政府更能獲知本轄區內的居民偏好，從而能夠更好地配置有限資源，提供更為科學合理的公共服務，根據實際情況滿足社會需要。從理論上來講是更能夠獲得“用足投票”和“用手投票”的機會。而要發揮這種機制條件的兩個重要因素是居民可以自由流動和擁有充分的民主。從相反的角度來看，如果不滿足這個條件，那么提供更能符合當地居民偏好的公共服務優勢也就被抑制了。

（一）從政策層面來看

行政區劃作為分權的產物，在同級政府間競爭的同時也滋生了地方保護主義，從稅收的來源角度講，地方政府愿意留住富人而少要窮人，這就導致出現富人區和窮人區，在這兩個區域內提供的公共服務也不一樣。特別是我國城鄉戶籍制度改革剛剛起步，要實現公民身份的平等和農民工的就業機會公平的戶籍制度還有待完善。另外，由于我國中西部地區貧富差距太大，如果戶籍完全放開，則必然有大量人口遷入發達地區，那么地方政府必然會考慮財政收支問題從而采取相關政策來限制不能分擔公共服務成本的流動人口遷入，導致基本公共服務供給水平越高的地區可能集聚的富人越多，從而進一步擴大區域間的基本公共服務差距，最終導致基本公共服務的大量缺失。

（二）從我國從政治歷史層面來看

中國的地方政府官員并不是單純通過地方選民選舉進行聘任的，當地方政府認為失去當地居民的支持并不那么重要的時候，可能會激勵地方政府不是按照當地居民的偏好來配置地方財政資源。在基本公共服務的實際偏好問題上，中國當前尚未建立起一個比較科學的利益表達或者呼吁機制，群眾能否充分享有話語權或者投票決策權和知情權是政府真切獲知當地居民偏好的關鍵因素。

四、建設民生服務型財政，推進公共服務均等化建議

要提供完善的公共服務，還需從財力上做文章，發展經濟解決資金問題。在培育經濟發展的同時，要著力推進城鄉一體化和新農村建設，通過轉變政府職能，建設好民生服務型財政，把實現公共服務均等化作為政府的主要社會職能，健全基本公共服務均等化的組織體系、投資體系和公共產品供給體系。

（一）健全公共服務均等化的組織體系

服務公共利益是政府的重要職能，推進公共服務均等化實質是政府為全體社會成員提供基本而又有保障的公共產品和服務。要推進基本公共服務均等化，縮小城鄉、區域之間的差距，使得不同社會階層均衡受益，就需要健全的組織體系保證。這個組織體系里面，需要成立一個以地方高級別領導建立的小組，研究部署城鄉基本公共服務均等化工作，定期召開專題會議和開展專項調查，能夠及時解決工作中遇到的問題。另外，在推進公共服務均等化工作過程中，重點組織規劃好農村基本公共均等化水平，以規劃為龍頭，逐步完善推進基本公共服務均等化的規劃體系，制定城鄉一體化的總體規劃，編制社會保障、科學文化，醫療衛生，公路交通，供水供電和環境保護等方面的規劃體系，將規劃放在農村和社會事業上。同時建立監督體系，將社會民生工程納入績效監督體系中，并以責任報告形式向社會開放，吸納社會民眾意見和建議。

（二）做好基本公共服務均等化的投入體系建設

如何用有限財力來推進基本公共服務均等化，地方公共財政改革的方向。加大財政對基本公共服務領域的投入，強化財政投入的農村導向、區域導向和民生導向，是基本公共服務財政能力均等化的改革方向和重心。

1、強化農村導向，推進城鄉間公共財政保障能力均等化。圍繞城鄉公共服務均等化目標，推動政府支出向農村傾斜，基礎設施建設和社會事業發展重點轉向農村，提升農村公共財政保障能力，加大財政對“三農”的直接投入。引導社會資金支持農村事業發展，實行以獎代補政策，設立“企業支持社會主義新農村”建設突出貢獻獎，鼓勵和支持企事業單位參與新農村建設。同時加強財政支農資金監管，將財政支農資金捆綁使用、統籌安排，大力推行財政支農資金績效評價，確保則政支農資金安全、規范、有效使用。

2、強化區域導向，著力推進地區間公共財政保障能力均等化。地方政府要把財力重心下移，理順財政管理體制、擴大轉移支付規模、加強縣鄉財政建設，根據縣、鄉事權調核，合理調整鄉鎮財政體制，增強困難鄉鎮基本保障能力，化解農村義務教育債務，減輕鄉鎮財政支出壓力。

（三）構建基本公共服務均等化公共產品供給體系

1、以滿足基本物質方面逐步提高民生性服務。首先要根據各地實際情況探索農村養老體系，建立失地農民基本生活保障制度，做到即征即報、應保盡保，及時轉移就業農民工參加城鎮職工基本養老保險，逐年提高新型農村合作醫療的籌資水平。其次是要推進建立城鄉一體的就業服務。將進城農民工列入公共就業服務范圍，被征地農民享受城鎮集體企業下崗失業人員同等的優惠政策。

2、以標準化建設為載體，在公共事業性服務方面推進均等化。以標準化學校建設為載體。促進城鄉教育均衡發展。力求在硬件、師資等方面實現城鄉教育均衡發展。以“文化進農村”為載體，促進農村公共文化建設。積極實施以農村文化基礎設施建設、廣播電視村村通、農村電影等為內容的新農村文化建設工程。