對(duì)政府預(yù)決算公開(kāi)的幾點(diǎn)看法

■李昌國(guó)

對(duì)政府預(yù)決算公開(kāi)的幾點(diǎn)看法

■李昌國(guó)

按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，各級(jí)財(cái)政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)采取各種措施規(guī)范和改進(jìn)財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)工作，充分表明我國(guó)的財(cái)政民主化程度正在提高，社會(huì)公眾有序參政議政的權(quán)利得到落實(shí)。盡管近年來(lái)我國(guó)中央政府和地方政府在預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容上大有進(jìn)步，但是由于理念認(rèn)知偏差、意識(shí)形態(tài)剛性、政府部門(mén)和利益集團(tuán)的沖突等原因，預(yù)算公開(kāi)還存在一些不盡如人意的地方，離公眾的期望與要求仍有差距。

一、當(dāng)前預(yù)算公開(kāi)中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容過(guò)于粗糙

從這幾年各級(jí)政府及其部門(mén)公布的預(yù)算情況來(lái)看，政府在這方面作出了積極的努力，希望推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、預(yù)算公開(kāi)。但從公布的內(nèi)容、范圍、細(xì)節(jié)等方面來(lái)看，又讓人不得不產(chǎn)生避重就輕、避實(shí)就虛的懷疑。這是因?yàn)椋泄_(kāi)的預(yù)算，無(wú)一不是“大類(lèi)”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算，都沒(méi)有像國(guó)外的預(yù)算公開(kāi)一樣，細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體支出用途，更沒(méi)有就公眾關(guān)心的問(wèn)題作出正面公開(kāi)和回答。就財(cái)政部公布的2011年部門(mén)預(yù)算來(lái)看，從表面看，將去年的支出預(yù)算數(shù)和執(zhí)行數(shù)、今年預(yù)算數(shù)、今年預(yù)算數(shù)與去年執(zhí)行數(shù)的增減對(duì)比等都列了出來(lái)，似乎是一目了然了。但是，仔細(xì)觀(guān)察不難發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)都很籠統(tǒng)、很原則，無(wú)法讓人看到這些數(shù)據(jù)的內(nèi)在構(gòu)成和狀態(tài)，不知道哪些錢(qián)是必須花的，哪些錢(qián)是可以節(jié)約的，哪些屬于正常開(kāi)支范圍，哪些又屬于必須在以后的預(yù)算安排中剔除的?？傮w而言，這樣的公開(kāi)很難說(shuō)完全滿(mǎn)足了公眾的要求，很難說(shuō)真正實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督的目的。

（二）預(yù)算公開(kāi)的項(xiàng)目不夠全面

盡管?chē)?guó)務(wù)院正式?jīng)Q定2011年6月公布中央本級(jí)“三公”（公款吃喝、公款出國(guó)、公車(chē)消費(fèi)）經(jīng)費(fèi)支出，但就很多地方政府及其組成部門(mén)來(lái)說(shuō)，對(duì)于公眾最感興趣的“三公”費(fèi)用至今沒(méi)有明確公開(kāi)。這種選擇性公開(kāi)離真正意義上的預(yù)算公開(kāi)還有一定的差距。現(xiàn)在政府難以公開(kāi)“三公”支出，可能與相關(guān)基礎(chǔ)性工作不到位有關(guān)。目前的財(cái)政預(yù)算科目沒(méi)有這一項(xiàng)，因此也就細(xì)化不到每一項(xiàng)的支出，這就需要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，進(jìn)一步明確預(yù)算支出的分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)對(duì)行政成本的單列，從而加強(qiáng)行政成本控制。這在技術(shù)上并不難實(shí)現(xiàn)，更多的是需要相關(guān)部門(mén)和官員主觀(guān)理念上的轉(zhuǎn)變。

（三）預(yù)算公開(kāi)的易懂程度不足

上級(jí)部門(mén)要求政府預(yù)算公開(kāi)，輿論、公眾希望政府預(yù)算公開(kāi)，其真正的目的，是讓全社會(huì)更直觀(guān)、更精確地了解相關(guān)部門(mén)的財(cái)政狀況，并對(duì)該部門(mén)收支是否平衡，用度是否合理，資金投放有無(wú)問(wèn)題，做到心中有數(shù)，從而更好地行使監(jiān)督權(quán)利。這就需要在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中保證內(nèi)容的易懂程度，用通俗明了的語(yǔ)言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預(yù)算。以預(yù)算收入為例，預(yù)算收入是對(duì)可能收入的一個(gè)測(cè)算和預(yù)估，在預(yù)算編制過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行過(guò)嚴(yán)格的測(cè)算。在對(duì)收入做說(shuō)明的時(shí)候，應(yīng)該結(jié)合宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)等各方面做出詳盡說(shuō)明，透露盡可能多的信息，明確市場(chǎng)主體和投資者的預(yù)期。如果看不懂，參與和監(jiān)督也就無(wú)從談起，這樣從客觀(guān)效果上來(lái)說(shuō)，預(yù)算公開(kāi)并沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)的目的。很多人都認(rèn)為：預(yù)算有其專(zhuān)業(yè)性，涉及異常復(fù)雜繁瑣的賬目和高妙深?yuàn)W的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，普通民眾看不懂預(yù)算報(bào)告，是再自然不過(guò)之事。但預(yù)算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對(duì)預(yù)算公開(kāi)方法的研究，如果能委托一些專(zhuān)家，認(rèn)真研究預(yù)算公開(kāi)的技術(shù)問(wèn)題，用通俗易懂的方式把預(yù)算問(wèn)題表達(dá)清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問(wèn)，能便捷地找到相關(guān)部門(mén)和人員，得到及時(shí)、認(rèn)真的解答，這應(yīng)該能做到。關(guān)鍵看是否有這個(gè)決心，是否真的愿意接受民眾的監(jiān)督。

（四）預(yù)算公開(kāi)的互動(dòng)性不強(qiáng)

在每一年預(yù)算公開(kāi)之后，都會(huì)出現(xiàn)公眾和媒體質(zhì)疑個(gè)別部門(mén)住房保障支出、行政支出的聲音。公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)的關(guān)注和質(zhì)疑，正是體現(xiàn)了公民民主參與、民主監(jiān)督的積極性，這種公民監(jiān)督能在多大程度上影響政府財(cái)政及預(yù)算，是公民參與預(yù)算監(jiān)督有效性的重要體現(xiàn)。因此，政府預(yù)算公開(kāi)應(yīng)該是一個(gè)互動(dòng)、連續(xù)的過(guò)程，公開(kāi)只是一個(gè)步驟，公開(kāi)了之后，公眾可以質(zhì)疑、可以批評(píng)，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)積極作出回應(yīng)，畢竟公開(kāi)不是目的，公開(kāi)只是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程中的公眾參與和公眾監(jiān)督。

二、加強(qiáng)預(yù)決算公開(kāi)的幾點(diǎn)建議

從目前財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)的情況看，一些地方政府和部門(mén)公開(kāi)的步伐較為遲緩、公開(kāi)的項(xiàng)目不夠細(xì)化、內(nèi)容還不夠完整。筆者認(rèn)為，要做好政府預(yù)決算（尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)）的公開(kāi)，還要做好以下工作。

（一）在公開(kāi)的形式、內(nèi)容上下工夫，在管理模式、管理水平上做工作

實(shí)行政府預(yù)決算公開(kāi)是 《預(yù)算法》所規(guī)定的，是一個(gè)原則性問(wèn)題?！额A(yù)算法》第二條、第五條、第十三條等都規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立“五級(jí)預(yù)算”的預(yù)算管理模式以及預(yù)算編制的組成形式。“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府決算（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“本級(jí)決算”）；撤銷(xiāo)本級(jí)政府和下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議”。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政部門(mén)才能“強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督”，為財(cái)政預(yù)算公開(kāi)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只有實(shí)行陽(yáng)光預(yù)算，才能提升政府公信力。另外，預(yù)決算在報(bào)送權(quán)力機(jī)關(guān)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)前應(yīng)實(shí)行公開(kāi)，自覺(jué)接受監(jiān)督。首先對(duì)內(nèi)公開(kāi)接受單位內(nèi)部監(jiān)督，其次對(duì)外公開(kāi)接受社會(huì)各界監(jiān)督，全面了解社會(huì)各界對(duì)財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)的反映，更好地接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（二）在公開(kāi)的時(shí)效性上做文章

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》，依法做好財(cái)政年度預(yù)決算和半年執(zhí)行情況的公開(kāi)，每年向人代會(huì)作財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，提請(qǐng)人代會(huì)審查。每半年向人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，接受人大監(jiān)督。年度預(yù)算具體執(zhí)行情況在規(guī)定具體時(shí)間和一定范圍內(nèi)公開(kāi)，而且通過(guò)財(cái)政信息形式上報(bào)人大和黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。規(guī)范財(cái)政資金撥付程序，嚴(yán)格執(zhí)行人大通過(guò)的預(yù)算，嚴(yán)格按程序?qū)徟杂X(jué)接受人大、審計(jì)以及全社會(huì)的監(jiān)督。要做好預(yù)決算和行政經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，在細(xì)化預(yù)算工作的同時(shí)，財(cái)政部門(mén)還要加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，不斷增強(qiáng)財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)工作的主動(dòng)性和時(shí)效性，使公眾及時(shí)了解財(cái)政資金在解決社會(huì)問(wèn)題，尤其是民生工程上是如何配置和使用的，明確國(guó)家的政策取向，也為政府接受公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（三）從制度入手不斷加強(qiáng)財(cái)政收支管理建設(shè)

要建立“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、使用、監(jiān)督、審計(jì)和公示制度，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)財(cái)政的保障力，認(rèn)真解決收入增長(zhǎng)有限和支出需求擴(kuò)張性的矛盾，切實(shí)改變“重收入、輕支出，重分配、輕管理，重投入、輕績(jī)效”的觀(guān)念。一是要加大預(yù)算編審力度，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政支出預(yù)算。要大力推進(jìn)部門(mén)預(yù)算的公開(kāi)，本級(jí)部門(mén)預(yù)算編制范圍擴(kuò)大到所有一級(jí)預(yù)算單位，預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、遵守原則、編制程序、標(biāo)準(zhǔn)定額等都應(yīng)以正式文件向預(yù)算編制單位公開(kāi)。編制的部門(mén)預(yù)算全部提交人代會(huì)審議，按照人大批復(fù)的預(yù)算，各業(yè)務(wù)部門(mén)及時(shí)向單位批復(fù)部門(mén)預(yù)算。二是加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制超計(jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)支出的項(xiàng)目，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)支出。不僅要強(qiáng)化職能部門(mén)的監(jiān)管，而且要強(qiáng)化主管部門(mén)的監(jiān)管，同時(shí)還要強(qiáng)化單位內(nèi)部監(jiān)管。三是加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格按照“控制規(guī)模、限定投向、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金管理。各部門(mén)、各單位未經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，不得擅自將財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為有償使用，更不得設(shè)置賬外賬和“小金庫(kù)”，執(zhí)行“收支脫鉤，政府統(tǒng)籌，綜合預(yù)算”的方式。四是嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目（尤其是專(zhuān)項(xiàng)資金）的計(jì)劃管理、工程項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)決算的審定，調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)。專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目要按申請(qǐng)計(jì)劃推進(jìn)，按時(shí)完成建設(shè)（或試驗(yàn)）任務(wù)，達(dá)到申請(qǐng)報(bào)告中預(yù)期的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。同時(shí)，由項(xiàng)目申請(qǐng)單位會(huì)同項(xiàng)目承擔(dān)單位、財(cái)政部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)，并組織開(kāi)展工程結(jié)算與財(cái)務(wù)結(jié)算相關(guān)工作。項(xiàng)目單位要按期準(zhǔn)備好專(zhuān)項(xiàng)資金使用全程項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目評(píng)價(jià)材料，接受專(zhuān)項(xiàng)資金審批部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等部門(mén)的檢查，保證資金專(zhuān)款專(zhuān)用，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)工程（預(yù)）決算的監(jiān)督檢查。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）

《政務(wù)公開(kāi)與財(cái)政監(jiān)督》專(zhuān)欄聯(lián)辦單位：湖北省財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

安徽省宿州市埇橋區(qū)財(cái)政監(jiān)督局）