西藏特殊財稅政策在西藏產業發展中的效應分析

■陳愛東

一、西藏現有的特殊財稅政策

自1994年起，我國開始全面實行分稅制財政管理體制，西藏也于1994年起開始試行分稅制。1994年3月1日，西藏自治區人民政府批轉自治區財政廳《關于實行分稅制財政管理體制的試行意見》（藏政發【1994】21號），由此西藏財政開始執行新的 “劃分稅種、核定收支、定額補助、分級包干”的預算管理體制。同年，中央召開第三次西藏工作座談會，在確立中央對西藏實行分稅制財政管理體制的同時，明確給予西藏特殊的“稅制一致、適當變通、從輕從簡、稅收返還、財政補助”的財稅政策，2011年中央第五次西藏工作會議決定在“十二五”期間對此特殊的政策繼續延續。歸納起來，西藏特殊的財稅政策主要體現在以下三個方面：

稅收政策方面。目前西藏開征了增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、城市維護建設稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、資源稅、車輛購置稅等11 個稅種及教育費附加。2001年起，除關稅和進口消費稅、增值稅外，西藏征收的其他各項稅收全部留給西藏； 其他各稅的具體管理辦法也由自治區政府擬定，報國務院批準后實行，今后開征新的稅種，按全國統一的稅制執行，如需變通，應報國務院批準，西藏在內地所辦企業，其所得稅仍回西藏繳納。

財政轉移支付政策方面。為加快西藏發展，2001年中央召開第四次西藏工作座談會，確定實行“核定基數、定額遞增、專項扶持”的財政補貼政策，中央財政適當增加對西藏的定額補助，并逐年遞增； 繼續執行全國統一的轉移支付、少數民族地區轉移支付、專項轉移支付辦法；中央出臺的重大調價措施對西藏造成的漲價影響，繼續由國家財政給予補助。

總體而言，中央向西藏的補貼大體可分為三類：一是體制補助，即對地方在核定收入和支出基數的基礎上，實行定額增長補助； 二是固定專項補助，即中央對地方經濟建設和事業發展固定的項目補助；三是臨時專項補助。中央出臺重大政策對西藏財政造成重大影響的、西藏社會經濟發展重大措施需要財政支持的、中央均給予了專項補助，并在補助政策上給予傾斜。目前中央財政除繼續執行1996年以來的一般性財政轉移支付制度外，從2000年起，另增加了民族地區轉移支付制度的照顧。從西藏財政廳得到的資料：1952年中央給西藏的財政補助是1046.6 萬元，到2010年，這一數字達到了近531 億元，總計3019 億元，年均增長22.4%。

二、財政政策在促進西藏產業發展中的正效應

（一）中央財政的轉移支付政策促進了西藏產業體系的興起

在中央特殊財政轉移支付政策的支持下，西藏自治區政府通過積極的財政政策，充分發揮了財政政策在資源配置和產業結構調整中的作用，大力進行了基礎設施建設，實現了西藏經濟跨越式發展。據統計，1959－2010年，西藏全社會固定資產投資累計完成2751 億元，年均增幅達到15%以上，其中1994－2010年，全社會固定資產投資累計2643 億元，年均增幅達到20%以上。60年來，1952－2010年中央對西藏的財力補助達3000 億元，年均增長22.4%。中央對西藏的直接投資超過1600 多億元，在不同時期相繼安排了43 項、62項、117 項、188 項等一大批關系西藏長遠發展和人民生活的重大工程項目，相繼建成了公路、鐵路、機場、通信、能源等一批重點基礎設施，對口援藏省市、中央國家機關及中央企業分6 批共支援西藏經濟社會建設項目4393 個，總投資133 億元。極大地改善了西藏的基礎設施和人民生產生活條件；中央的財政直接投資，取得了巨大的支持效應：1951年西藏地區生產總值僅有1.29 億元，2010年達到了507.46 億元，按可比價格計算增長111.8 倍，年均增長8.3%。其中，自1994年以來，西藏地區生產總值連續18年達到兩位數增長，年均增速達12%?！笆晃濉?期間(2006年－2010年)，西藏地區生產總值先后跨上300 億元、400 億元、500 億元三大臺階。

（二）特色農業初步形成

西藏目前初步形成了藏西北牦牛和絨山羊產業帶、以“一江兩河”中部流域為主的禽蛋奶菜產業帶和以藏東為主的林下資源產業帶，農牧業區域化布局、專業化生產、集約化經營、特色化發展的態勢開始呈現。西藏第一產業增加值由1959年的1.28 億元增加為2010年的68.13 億元，年均增長4.8%，糧食產量由1959年的18.29 萬噸增加到2010年的92 萬噸；糧食平均畝產量由1959年的91 公斤提高到2010年的357.4 公斤；年末牲畜存欄數由1959年的956 萬頭(只、匹)增加到2010年的2321 萬頭(只、匹)。

(三)產業結構得到優化，第三產業成為了特色主導產業

在西藏財政政策的支持下，西藏的產業結構不斷優化，第三產業的主導產業地位得到了加強，第一產業的現代化水平得到提升，農牧民征收顯著；第二產業實現了對重點產業群的培育，藏藥、綠色食品加工及綠色飲料業等但構成了西藏的新型工業化體系；第三產業，尤其是旅游文化業發展迅速，成為了西藏最有特色和市場的綠色產業，并逐步形成了“三、二、一”的三次產業結構。

（四）稅收優惠政策促進了產業的升級

西藏的節能環保稅收政策以及鼓勵企業進行產業高科技食品提升等優惠政策，推動了西藏經濟增長方式的轉變。僅2011年就為納稅人減負4.7 億元，為增值稅一般納稅人辦理固定資產進項稅額抵扣，充分發揮增值稅轉型改革的政策效應，全年抵扣進項稅款2 億多元，為加快經濟發展方式轉變、促進經濟轉型升級提供了稅收政策支持和服務保障。

三、西藏財稅政策存在的產業支持缺陷

(一)財政政策整體目標不明確

財政政策的一般目標旨在為經濟發展和穩定增長服務，為公平分配和提高效率服務。財政政策是宏觀調控的重要手段，也是履行政府職能的基本工具。首屆諾獎得主丁伯根在其《經濟與政策：原理與設計》一書中指出：政策目標的設定取決于政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的。因此，就促進西藏特色產業來說，西藏財政政策的目標必須服從西藏政府的產業發展戰略和西藏建立“生態西藏、小康西藏、和諧西藏”的最終目標。筆者查閱了西藏自治區財政廳近年來的財政收支報告，盡管西藏財政在促進農業、改善民生等方面做了許多工作，但基礎設施建設方面，投資巨大，財政政策比較散亂，中心不明確的問題也很突出，沒有根據西藏自治區的產業發展戰略，基于科學合理利用資源和保護生態的目的，與時俱進地規劃出臺系統性的財政支持政策。

（二）財政政策體系不健全

西藏現有的財政支持特色產業發展的政策體系，相對發達國家和我國其他地區而言，還非常零散，缺乏完整體系，支持手段缺乏創新，比較依賴于單純的財政直接投資、財政補貼和稅收優惠政策，對其他財政政策手段，沒有充分發揮財政在價格、消費、投融資、人才、市場準入、政府采購、示范應用、財政貼息、政策性貸款以及國債項目等財政政策手段方面的作用。沒有建立西藏統一的特色產業發展基金，沒有建立長期、穩定的財政支持機制。

(三)財政支出的績效還需要提高

西藏還沒有建立財政支出的有效考核評價機制，財政支出資金存在比較嚴重的浪費現象，對此，筆者在西藏堆龍德慶縣進行調查的時候，體會較大，堆龍德慶縣做了許多特色產業發展的建設規劃項目，真正最后產生效益的非常少，不少項目存在匆忙論證，管理不能到位，實施效果差。在植樹造林、排污、節能設施購置等諸多方面，都存在重視投入，忽視結果的現象。

（四）對農業的支出政策取向需要改進、支出結構需要優化

財政支農的政策取向應是逐步提高農業經濟自我發展的活力和競爭力，穩步推進傳統農業向現代農業的發展，有步驟分階段地推進農業現代化進程。盡管西藏政府非常重視對西藏農業的投入，2010年全區財政支農支出達到880974 萬元，剔除不可比因素，同口徑比 上年 增 加 153874 萬 元，增 長21.16%，但是從支農政策取向看，還是體現不出普惠原則，從結構看，還不合理，對特色農業的支持力度不夠。筆者統計了西藏的農業支出構成，僅糧食直補、農機購置補貼、良種補貼、牲畜出欄補貼等各項直接補貼224000 萬元，占了近30%，差不多每個農牧民都受益1800 元，而對各個地區重要的特色農牧業基地的支持，卻比較少，沒有很好體現支持發展特色農業產業化的目的。不可否認，支持傳統農牧業，可以普遍增加農牧民收入、穩定西藏的第一產業，但是西藏第一產業要真正實現現代化，提高農業的附加值，實現傳統農業向現代農業的轉變，必須大力推進農業產業，支持西藏各個地區因地制宜發展特色農業，建立產業群。如西藏日喀則地區的白朗縣，財政重點支持特色蔬菜產業，形成了特色蔬菜產業鏈，農牧民人均直接增加收入數千元。

（五）財政轉移支付制度沒有體現扶持地方特色產業的目標

政府間財政轉移支付制度是解決中央與地方財政縱向不平衡和地區間財政橫向不平衡的矛盾、規范中央與地方財政關系的有效途徑，中央對西藏的財政補助，主要為三類：體制補助，固定專項補助，臨時專項補助。西藏大力發展特色優勢產業是中央工作會議的精神，中央應該設立專門支持西藏特色產業的專項補助，但目前的轉移支付制度沒有以此作為專項補助目標。西藏自治區與縣財政之間的轉移支付制度也沒有建立系統性的以優勢特色產業業的發展為目標的專項補助制度，上級對下級的特色產業的補助，還是以申報項目為基礎，隨機性過大。

（六）財政支特色持產業發展基金的規模需要提高，投入方式需要豐富

2010年西藏財政直接用于特色產業發展基金的資金是5 億元，盡管投資在逐步提高，但用于西藏特色優勢產業比較多，都還處于起步或正在成長的階段，急需要財政的大力扶持，加之西藏地域廣闊，每個地區都要自己的特色優勢產業，因此，相對西藏目前687 億元的總財力，完全可以再提高特色產業發展基金的規模；在投入方式上，基本上依賴政府財政的單一投資，沒有建立以貼息、擔保、參股和風險投資為主的財政產業性資金投入機制； 在投資期限上，也沒有長期規劃性。

（七）用于農業抵抗風險方面的財政支出比較薄弱

西藏農業的發展受許多客觀因素的制約，旱澇保收面積占播種面積比重僅為36%，機電灌溉面積占有效灌溉面積比重只有3.8%，在西藏牧區也經常出現缺水等現象。從西藏2010年財政支農明細情況看，用于防汛抗旱資金3212 萬元、小型農田水利建設資金20772 萬元，占西藏當年財政支農資金88 億的比例非常低，不到3%，而西藏農牧漁業的發展，迫切要求政府增加小型農田水利建設等公共產品及服務，以提高旱澇保收面積占播種面積的比重。

（八）稅收優惠形式單一、缺乏產業獎勵的長期性

西藏目前的稅收優惠政策，主要體現在所得稅和營業稅上，稅收優惠側重在所得稅，這不僅體現在政策條款的數量上，更體現在享受優惠的稅額上，這與西藏目前稅收收入的稅種來源結構不一致，西藏第一大稅收是營業稅，約12 億元，占當年稅收收入的45%。企業所得稅稅收優惠形式主要是通過稅收減免、優惠稅率等稅額式直接優惠，而國際通行的投資抵免、加速折舊等往往被用來鼓勵科技費用的投入的間接優惠政策基本上沒有采用，極不利于鼓勵企業做大做強。

在技術方面的稅收優惠也存在很多的問題，優惠政策缺乏統籌和長遠考慮，目標不明確、特色產業針對性不強，對不同產業處于不同發展周期沒有與時俱進地給出不同的稅收優惠政策，不利于促進人才資本投資、高附加值產業的研發投資和新興產業投資等，一些非鼓勵的產業照樣能得到稅收優惠，而西藏鼓勵發展的產業卻并不能獲得額外的稅收優惠。另外，規定納稅人可享受的眾多稅收優惠政策，都沒有規定納稅人最低經營期限，這容易使部分納稅人在實際的稅務籌劃操作中，充分利用這方面無相關稅法規定的漏洞來享受優惠政策。由于所得稅稅收優惠，主要是對有盈利企業，對沒有應納所得額的新成立企業和中小企業作用不大，這也不利于西藏特色產業的培育。

四、結語

西藏財政剛剛迎來了它60年的光榮歷程，回顧西藏財政發展歷史，可以說它經歷了三個非常重要的階段：一是1959年到1965年的供給型財政；二是1965年到2005年的建設型財政；三是2005年至今的公共型財政。西藏財政工作在中央財政的特殊關懷和大力支持下，在自治區黨委、政府的正確領導下，一方面大力進行財政管理體制的轉變，履行公共財政的基本職能，以民生為重，完成了“一要吃飯、二要建設、三要科學發展” 的三位一體的巨大轉變，公共服務能力大幅提高，基本滿足了西藏人民對公共服務及公共產品的需求并逐步使其均等化；另一方面，適應西藏跨越式發展和經濟增長方式轉變的要求，積極發揮財政政策對西藏經濟增長的拉動作用，優化財政支出結構，促進西藏產業結構的優化調整，按照中央五次西藏會議的精神，推動各地區培育有西藏特色的優勢產業和大力實施“一產上水平、二產抓重點、三產大發展”的經濟發展戰略，較大提高了西藏的核心競爭力和自我發展能力。今后要建立西藏公共財政政策體系、擴大財政資金的使用效果、優化財政支出結構、完善稅收優惠政策，進一步為建設團結、民主、富裕、文明、和諧的社會主義新西藏提供強有力的財力支撐，為西藏經濟社會跨越式發展和長治久安作貢獻。★