“雙反”調查案對我國土地制度改革的啟示

徐 倩 張 寧

(1.中國社科院研究生院，北京 102488;2.中國社科院財政與貿易經濟研究所，北京 100836)

一、土地使用權問題引發“雙反”調查案的起因

第一，在中國，具備一定條件的企業可以享有相應的土地使用權優惠。美國商務部認為中國政府對企業土地使用權的優惠構成了對企業的補貼。在“雙反”調查過程中，美國商務部將這些優惠措施視為政府給予企業的補貼，從而征收反補貼稅，如在針對中國出口的薄壁矩形鋼管、復合編織袋、環狀焊接碳素鋼管等多起“雙反”調查案中，美國商務部都分別認定中國企業所獲得的土地使用權價格沒有按照市場機制確定，構成補貼，進而對這些企業出口的產品征收反補貼稅。

第二，中國政府對土地市場的干預一定程度上扭曲了土地市場價格。美國商務部認定中國土地使用權沒有合理的市場價格，對土地市場進行干預，使得土地初級和二級市場失調并拒絕使用國內二級土地市場價格來確定中國國內價格，而是使用外部基準作為計算補貼數額的標準，進而給補貼數額的確定帶來了不公正的隱患。

第三，在工業園區土地使用權問題上，美國商務部認為政府控制了園區內土地使用權，所以與園區外土地使用權交易制度相比，工業園區本身便構成一個提供財政資助的特定區域，且中國工業園區內的土地使用權的優惠制度構成《補貼與反補貼協議》中的區域專項補貼。

第四，雖然中國政府將幾起“雙反”案合并起來，提交到WTO的爭端解決機構中予以解決。在爭端解決過程中，中美就中國工業園區土地使用權制度是否構成補貼、土地使用權價格計算的外部基準問題進行了激烈交鋒。但與美方對中國土地市場長篇累牘的分析相比，中方在國內土地市場問題上并沒有提出很多的反駁意見，缺乏令人信服的解釋和有力證據而處于被動局面。

二、外方利用我國土地政策提出“雙反”調查的原因分析

(一)土地供應雙軌制

我國土地使用制度改革是在過去行政干預下的無償、無限期統配基礎上，引入市場機制，推動土地資源配置從行政劃撥逐漸轉向有償供應方式。發達國家或成熟市場經濟國家多采用土地私有制，政府對土地市場的控制是間接的、區域性的。而中國則不同，一方面，城市土地國有以及政府對農村集體土地的實際控制，使得中國政府直接控制著土地市場的供給，決定了全國的土地供應總量和供應結構，從而對土地市場、房地產市場乃至宏觀經濟產生重要影響。盡管2002年7月1日后政府明確禁止了土地協議出讓，規定所有經營性開發項目用地須經招標、拍賣或掛牌方式公開交易，但這種市場化方式尚處于初級階段，改革尚缺乏深度和廣度，無償劃撥和有償出讓二者長期并存，形成土地供應的“雙軌制”。據統計，城市無償劃撥國有土地給使用單位的，在增量土地供應中約占85%，國有企業往往通過行政劃撥方式獲得，成本遠低于出讓方式。

(二)土地法律制度缺陷，法規執行力度不夠

就中國土地法律制度的現狀來看，農村與城市之間在土地征收、房屋的土地使用權等方面存在明顯的不同。按照“雙反”案專家小組的裁決，如果一項在特定地理區域內的土地措施，構成一種與區域外土地措施不同的“獨特機制”，那么將有可能被認定為區域專項性補貼。按照目前中國的城鄉“二元制”土地制，相對于城市，中國農村的土地制度可以被認定為一種“獨特機制”，從而構成區域專項性補貼;反過來，相對于農村，則可以將城市的土地制度視為是一種“獨特的機制”，從而構成一種區域專項性。同時，盡管中國的土地使用權交易市場正在發展，但由于財產權的界定和保護剛起步，土地交易市場化法律法規執行缺乏力度，地方政府對市場交易亦高度參與，且國有企業大多免費獲得土地，因此政府的土地定價并沒有基于市場原則，土地資源配置的非市場程度依然很高。

(三)招商引資政策被控補貼

伴隨著中國經濟特區的設立、沿海經濟開發區和出口加工區的開辟、“西部大開發”、“振興東北老工業基地”、“促進中部崛起”等政策的相繼出臺，給我國出口產品在進口國被控補貼留下了“口實”。盡管《土地管理法》《房地產管理法》等法律、法規均明確規定，對于通過土地使用權出讓、轉讓獲得的土地使用權必須交納土地出讓金或使用費，但并未規定交納數額，數額的確定由地方土地及房地產管理部門予以確定和征收。實際上除了商業用地，工業用地在我國很多地方各級政府均可在自己的權力范圍內減征土地使用費，這種帶有地區、產業優惠性質的補貼具有“專項性”特點，即使不屬于“禁止性補貼”，也會構成“可申訴補貼”。例如，2004年加拿大戶外燒烤爐案中，申請人針對我國政府采取的八項優惠措施提出了可申訴補貼申請，其中包括經濟特區的鼓勵措施、特別土地稅和土地使用費減免，認為經濟特區內有些企業的經營場所的土地要付長期土地使用費而有些公司則可享有土地使用費的減征。

(四)市場經濟國家地位的悖論

過去西方國家大多認為在中國等其認為的非市場經濟國家中，生產資料價格受到政府控制，很難將政府補貼與企業財產分開，因而一般只適用反傾銷法而不適用反補貼法。然而，2003年加拿大調整了反傾銷法中的非市場經濟政策和做法，從2004年開始對華進口產品提起反傾銷調查的同時，也提起反補貼調查，即“雙反”調查。盡管在WTO框架下針對非市場經濟國家是否應當適用反補貼措施仍是一個有爭議的問題，價格決定機制是導致反補貼不適用于“非市場經濟國家”的主要原因。雖然中國政府對包括土地在內的絕大多數重要生產資料和服務產品已經放棄了價格管理和控制，但仍然存在對價格的宏觀調控。況且，世貿組織《補貼與反補貼措施協定》并未明文規定反補貼措施不適用于非市場經濟國家。也就是說，從WTO規則層面看，“非市場經濟地位”并不能成為中國企業規避反補貼調查的保護傘。且根據美國2005年通過的《貿易權利執行法案》的規定，反補貼同樣適用于來自非市場經濟體制國家的產品，這使我國出口商品隨時面臨被其他成員起訴而陷入補貼爭端的可能。

(五)外方的經濟政治原因

自中國加入WTO后，隨著我國產品出口量的增加、貿易順差的加劇，導致“中國威脅論”在以美國為首的許多西方國家甚囂塵上，也是近年來外方對我發起諸多貿易保護措施的重要原因。通過采取限制性措施阻礙中國產品大量進入，最大限度地保護其國內產業的利益，從而提升本國經濟增長率與競爭實力，究其根本原因實則是西方國家出于政治考慮而采取的有利于其國內生產商的貿易保護主義措施，以保護國內產業，降低失業率，從而贏得更多選民的支持。

三、“雙反”調查案對我國土地制度改革的啟示

價格改革雙軌制最初被稱作生產資料價格雙軌制。當時推行價格雙軌制比現在的價格改革要困難得多。一是因為我國改革才剛剛起步、涉及到的經濟決策風險特別大;另外，關于到底搞商品經濟、市場經濟能否解決中國的問題，改革方向是否正確，還存在很多不同的意見，如果貿然采取單軌制度，容易引發政治風險。而如今，這種風險已基本消除，土地制度改革的時機基本成熟。由于包括土地在內的生產資料大多處于上游，如果其價格沒有市場化，將造成整個價格體系非市場化。因此，近日國土資源部透露，除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其它用地將實行有償使用，實現取消土地供應雙軌制的最終目標。從長遠看，我國取消土地雙軌制和土地優惠政策在方向和時機選擇上是合理的，也可有效規避國際上的“雙反”調查。

目前各地存在低價出讓土地迫切吸引外資的現象，根源在于地方政府對土地所擁有的事實上的產權，以及對發展經濟和實現GDP增長的迫切追求。同時，中國多級政府和交叉職能部門的行政體制，使每一級政府、每一個部門都掌握一定資源和資金以及使用辦法，進而導致中央政府難以準確把握各級地方政府的補貼行為。在制定扶持政策時，沒能參考WTO有關規則，制定出的補貼政策就有可能落人口實。因此中國應當建立部門聯席會議制度和聯合辦公制度，國土資源管理部門應主動加強與央行、財政部、發改委和商務部等部門的協調，制定土地政策時應轉變思路、立足長遠、多方權衡，形成合理的使用權價格，逐步使土地供應全面市場化。在制定招商引資等政策時應站在對外貿易長遠、健康發展的角度，充分發揮其積極作用。外商投資企業一般擁有較先進的技術和管理水平，如果其憑借優勢占據了寡頭壟斷的市場地位，國內企業將更難與其抗衡。因此，在招商引資的過程中要避免給予外商超國民待遇以及對其過度依賴;要加強調控市場導向型FDI，必要形勢下還要適當限制過熱行業的外資進入，避免低水平重復投資和可能引發的惡性競爭。

［1］佟家棟，朱欖葉，周申，張伯偉.與貿易救濟措施相關的爭端解決機制研究［M］.北京:首都經濟貿易大學出版社，2006.

［2］甘瑛.WTO補貼與反補貼法律與實踐研究［M］.北京:法律出版社，2009.

［3］董曉遠.反傾銷與產業損害預警評估模型［M］.北京:社會科學文獻出版社，2008.

［4］周艷.對非市場經濟國家適用反補貼的法律思考——主要以美國反補貼法為視角［D］.北京大學，2008.