論政府投資對高等教育公平實現的影響——以泛長三角洲區域為例

江勝名，翟敏園，張翔

一、引言

泛長三角洲地區是我國區域經濟一體化的重要部分，該區域內的上海市、浙江省、江蘇省憑借其綜合優勢在各方面處于領先，作為長江中下游的安徽省及江西省被引入了長三角經濟圈不失為重要的發展機會。經濟上的競爭歸根到底是人才的競爭，區內的高等教育為其提供了主要的人力資本，而上述四省一市的人力資本擁有量差異較大，如何保證高等教育的質量與水平尤其重要。目前，泛長三角洲區內各省市的高等教育水平存在了明顯的差距，政府在這其中的責任尤為明顯，高等教育投資關系是關鍵，它能為經濟發展提供人才智力支持。

2012年5月下旬，江西省副省長朱虹指出，“江西省發展高等教育必須實現兩大轉變，一是從規模擴張向質量提升轉變，二是從均衡推進向重點突破轉變。這也反映了江西省在發展高等教育過程中出現的兩大弊病，即追求規?；?、均等化。”朱虹特別指出，政府財政將安排專項資金用以支持高校提高創新能力。2011年下半年，《上海教育人才“十二五”發展規劃綱要》中為確保教育改革效益最大化，建立了系統的激勵機制，設立高校教師出國留學專項經費，進行高校人事制度改革，從而激發高校教師獲利推動高等教育質量提高。我們從江西省和上海市的政策對比中可以發現二者在高等教育發展水平和目標上的差異。研究泛長三角洲區內不同省市的高等教育差異，對于促進泛長三角洲地區的長遠協作具有較高的價值。

二、相關文獻回顧

教育公平是社會討論的熱點問題。李遠貴（2004）指出，教育公平是實現社會公平的重

要前提，而教育公平并不是指絕對的平均，它是在充分考慮到地區差異的情況下，允許“補償利益”的存在。為實現教育公平，應當盡力排除妨礙教育公平的自然因素和主觀因素［1］。20世紀中后期，我國教育水平不斷提高，尤其伴隨著高考制度的恢復，我國的高等教育有了顯著改善。與此同時，我國高等教育的不公平問題也逐漸凸顯。陳彬（2002）認為，我國高等教育不公平的核心是制度和規則，政府在政策決策中要做到“完善高等教育機制、改善高等教育過程、提高高等教育質量”，建立有效的補償機制是一個重要的切入點，市場、政府、高校三者都要密切配合［2］。黃敬寶（2001）認為，高等教育投資是“特殊的產業投資，資金投入屬于消費產品，而產出則為勞動力商品”，政府是高等教育投資的主體，投資運用的調控者，投資收益的評價者［3］。 周慧娟（2007）認為，我國政府的高等教育投資具有以下三個方面的問題：教育經費短缺、撥款極致不合理、市場參與度低［4］。查顯友、守海（2012）探討了高等教育學費政策與政府財政的關系，他們認為，由于資助制度缺乏有效性，所以控制學費仍然是重要方法。在政府財政投入一定的情況下，政府不僅應當關注高水平大學，也應關注一般性大學，“教育公平主要還得靠高財政投入來實現”［5］。

三、國內外的經驗與教訓

王莉華（2007）介紹了英格蘭的高等教育成本分擔政策，其從三個時期分析了英格蘭政

府對高等教育投資的情況，分別是1980-1997、1998-2005、2006 至今［6］。她認為，第一時期內，由國家為全日制大學生支付學費，并且根據學生情況適當給予生活費，這是英格蘭實施分擔政策的初期。第二時期內，伴隨著英國的高等教育迅猛發展，政府財政壓力加重，故決定降低成本，政府特別開展了一次高等教育狀況的調查，得出的結論是學生和政府雙方都應當為高等教育支付投資，學生應當為個人的將來支付費用，而政府也應當為學生提供經濟支持。這一時期，政府取消了對學生的生活費資助。第三時期內，分擔政策進入最后的改革階段，英國政府面臨教育經費短缺的嚴峻現實，英國政府的高等教育改革法案以微弱優勢得到議會通過。其中的措施主要包括三個方面：“允許差別收費，提高學費標準；取消預先支付學費的要求；恢復對部分學生的生活補助”。這樣的新政策對于實現高等教育公平其實是微不足道的，例如，在第二時期內，政府允許各校差別收費，事實是，大多數學校實施了政府所規定的最高學費要求；第三時期中，政府恢復生活補助，但由于金額較少，對于低收入家庭的大學生來說幫助很小。英格蘭的高等教育分擔政策的影響主要有教育經費的上漲和不同群體受教育機會的改變。一方面，政府給予全日制大學生的貸款為政府貼息貸款，這增加了財政負擔；另一方面，英國沒有解決的問題是不同階層受教育機會不同。英國政府實施這項分擔政策的主要目的還是減輕政府在高等教育經費上的負擔，增加學生自身負擔。

近年來，英國持續縮減教育經費，半數人因此不想上大學。2012年，英國教育經費削減了6億英鎊。調查數據顯示，有48%的18-21歲的受訪者認為他們可能會由自己全面支付學費，那么這將會打消他們上大學的愿望。這意味著低收入家庭的大學生很可能就失去了讀大學的機會，降低了讀大學的愿望［7］。

曹惠容（2011）對新加坡政府的中央集權式的高等教育經費管理作了詳細的研究，她認為新加坡政府不僅在財政上撥款支持高等教育，并且很好地實現了高等教育經費的宏觀調控［8］。高等教育投資中不乏大量投資時間長、風險較高的基礎設施，例如教學樓實驗樓建設、生活區的建設、水電的供給，還包括教師資源的保障。政府投資高等教育具有兩大優勢：集中社會財力辦高等教育、穩定的財政供給降低了高校經營風險。新加坡政府認為，只有政府為主的財政供給才能保證高等教育投資的長久性。政府將社會視為了高等教育投資的最大受益者，其財政撥款的20%用于高等教育支出，高等教育經費的80%以上來自于政府投資。雖然政府吸納了大量民間投資加入高等教育投資，但新加坡政府一直是高等教育投資的主體。韋如意（2011）認為，新加坡高等職業教育的成功來源于政府的資金投入和政策傾斜。新加坡對高等職業教育進行了明確的定位。國家對于理工學院的機器設備要求是每三年全面更新一次，費用由政府全部承擔。經費上的充足有效地保證了新加坡教育事業的發展，同時高等職業教育和高等教育的有效銜接在保證教育公平上又邁進了一大步［9］。

新加坡是亞洲四小龍之一，其經濟發展水平在東南亞可謂領先，其在高等教育上的投資為其經濟發展做出了巨大貢獻，為新加坡接受高等教育的群體提供了必要的財政資助。新加坡接受高等教育的人數逐年增加，人口素質得到提高。高等教育的發展為新加坡提供了大量的人力資本。2011年9月，新加坡政府在第四屆人力資本峰會上提出了 “國家人力資源獎學金”計劃。頂級新加坡商學院將每年資助6名人力資源專業大學生，為其提供學費和相關費用。新加坡政府致力于將新加坡打造成為“領導地區人力資源思想和實踐中心”。

張喜梅、蔡浩林（2008）解說了日本政府在高等教育評估中的定位。在財政方面，日本政府會通過評估的結果，大學需要通過競爭的方式獲得政府資助，而不是平均化的撥款方式［10］。評估后排名前30名的大學將獲得資金傾斜，約160億元的財政支持。這種競爭性的政策，旨在有效配置大學財政資源，排名靠前的學校會獲得更多資金。日本從2002年起開始實施“21世紀COE計劃”，即為成立卓越研究基地而努力，推動本國高等教育的改革和發展。上述財政撥款模式和大學評估的方式便來源于這個 “COE計劃”。張闊（2009）通過對日本東京大學發展史的研究，也得出了這樣的結論：“一個國家的高等教育發展要有自己的榜樣，但不能一味地倚重某一所而影響甚至阻礙其他大學的發展?！保?1］日本東京大學是一所有130余年歷史的綜合性大學，被稱為日本最高的學術殿堂。日本政府為同西方相抗衡，創立了東京大學，培養具有國家思想的人，日本文省部將教育經費的40%用于資助東京大學，體現了對東京大學的重視。從1886年日本經濟起飛開始，東京大學一直受到日本政府的高度關注，日本政府給予了東京大學相當充足的教學與科研經費。日本政府在東京大學上的“財政預算保持在1000億日元的高水平上”，而東京大學的畢業生也幾乎壟斷了日本政府的高級官員職務。東京大學得到了政府的高度重視，但是問題也很明顯：日本由于過度重視東京大學這一所大學的發展，使得其高等教育體系內的其他大學得不到國家高額財政資助。

范冬清（2008）介紹了中國香港政府以撥款形式間接調控高等教育發展的模式。政府撥款的出發點是基于公平和效率。香港政府采用了直接撥款和間接撥款兩種方式。直接撥款包括經常補助金和非經常補助金。為配合教育發展規劃，經常補助金每三年由政府發放一次，用于院校靈活處理，而非經常補助金則用于大型建設和校園設施維修。撥款是聯系香港政府和高等院校關系的核心，政府的撥款是“基于公平，側重效率”。公平的目的是保證高等院校得以正常運營，效率的目的是保證“科研強校獲得更多政府資源”。一個地區高等教育的發展必須要保證有頂尖水平的代表者。香港政府將“私營企業的績效管理及偏重于效率撥款的政策調控院校的發展方向”，部分院校在角逐資助上處于劣勢，這在一定程度上激化了個別院校跟政府之間的矛盾［12］。

四、泛長江三角洲教育資源區域對比

2008年，泛長三角概念首次提出。長三角不斷擴容，目前區域內四省一市之間的互動顯得非常重要。筆者根據2010年度《中國教育統計年鑒》對泛長三角洲四省一市的高等教育狀況進行了對比：

表1 泛長江三角洲區域教育資源對比分析

從上海和江西的對比數據來看，上海市作為直轄市，政府在教育總投資的數量上已經超過江西省，上海的高校數量雖和江西省持平，但其中央部委高校數量已遠遠超過江西省。從縱向對比看，上海市和江蘇省具有的中央部委高校數量領先，且江蘇省的高校數量最多為150所，畢（結）業人數領先，擁有最高數量的政府教育投資。而江西省和安徽省在各方面的數據都落后于上海市、浙江省和江蘇省。

五、建議與對策

丁曉昌（2010）認為應建立“長三角高等教育聯動發展機制”，僅靠各高校間的互動是不足的，需要政府發揮強有力的引導作用［13］。 巫麗君、王河江（2010）認為，長三角區域內必須要“打破行政性的區域壟斷，優化區域內高等教育資源配置”，擴大優質資源的輻射范圍。長三角區內的高等教育一體化困難重重，“上海高校本地生源占65.7%，浙江省本地生源83.4%，江蘇省本地生源90.6%”［14］。趙曙明(2009)針對泛長三角洲地區的人力資源互補問題，通過國內外的對比分析，指出長三角地區高校近200余所，其中還包括復旦、南京大學、同濟大學等一流大學，人力儲備非常充分。安徽省是地理位置優勢明顯的農業大省，但其人力資源素質較低，且存在高層人才流失明顯的現狀，安徽應當加強人力資源開發，努力向長三角靠攏。江西省的整體文化水平較低，全省高校數量較少，人才培養機制急需調整［15］?？紤]到泛長三角地區四省一市的長遠合作，趙曙明對政府提出的建議是，做好政策引導與資金扶持，政府經費對于基礎較為薄弱的大學來說是重要支柱。

政府在實現高等教育公平的過程中不僅需要提供充足穩定的資金支持，而且要做好高等教育資源分配的宏觀調控，對于泛長三角洲地區而言，各地政府首先要做好高等教育財政支出的合理分配，同時加強區域內高等教育相關資源的流通，縮小區域間的高等教育水平差距，帶動相對弱勢省份的高等教育發展。

[1]李遠貴.論高等教育公平—對我國高等教育公平問題的認識和思考[J].西華大學學報：哲學社會科學版，2006(3）.

[2]陳彬.論中國高等教育公平的價值追求與政策抉擇[J].華中師范大學學報：人文社會科學版,2003(2).

[3]黃敬寶.政府與高等教育投資[J].生產力研究,2001(6).

[4]周惠娟.我國政府高等教育投資中的問題、成因及對策[J].青海師專學報：教教育科學,2007(2).

[5]查顯友,守海.高等教育公平與學費政策選擇[J].清華大學教學研究,2012(1).

[6]王莉華.英國高等教育成本分擔政策——政府市場策略的發展及其影響[J].比較教育研究,2007(2).

[7]吳剛.網絡時代的課程理念及課程改革[J].全球教育展望,2001(1).

[8]曹惠容.試論新加坡政府投資高等教育的特點[J].東南亞縱橫,2001(9).

[9]韋如意.新加坡高等職業教育成功經驗淺析[J].青島職業技術學院學報,2011(2).

[10]張喜梅,蔡浩林.政府在高等教育評估中的職能定位：日本的經驗[J].煤炭高等教育,2008(1).

[11]張闊.從東京大學的發展看日本政府對高等教育的態度[J].廊坊師范學院學報,2009(3).

[12]范冬清,唐安國.香港教與學質素保證過程檢討及其特色[J].高等工程教育研究,2008(2).

[13]丁曉昌.長三角高等教育聯動發展的實踐與思考[J].中國高教研究2010(8).

[14]吳剛.長三角高等教育區域一體化模式探析—基于歷史進程的考察[J].清華大學教育研究,2010(4).

[15]趙曙明.泛長三角人才培養、開發和流動機制研究[J].安徽大學學報：哲學社會科學版,2009(3).