完善失業保險的促進就業功能

周娟

西方國家關于“就業是最好的保障”和“從福利到工作”等理念的提出，把失業保險當成社會福利轉變，使失業保險不僅被看作是保障措施，同時也作為促進就業的手段之一。我國的許多學者支持失業保險發揮促進就業的作用，并做了諸多研究。研究發現，我國的失業保險制度目前主要以事后救濟為主，注重失業保險保障失業人員基本生活的功能，對失業保險促進就業的關注與投入比重偏小。對此，多數學者都從社會保障的角度尋找解決方法。本文擬從古典經濟學的失業理論入手，結合目前我國在失業保險促進就業方面的問題，提出相應的政策建議。

一、失業的現狀

失業，是市場經濟中存在的一種常見現象，正因為如此，才有了失業保險制度。失業保險制度是指對非因本人意愿中斷就業而失去經濟來源的勞動者，按法定時限和標準給予其物質援助和就業服務的社會保險項目。目前，我國的失業人口不斷增長，從2007-2011年 《中國勞動和社會保障事業發展年度統計公報》公布的數據來看，我國城鎮登記的失業人數分別為 830萬、886萬、921萬、908萬、922萬；城鎮登記失業率均超過4%以上。由于登記失業率遠低于實際失業率的客觀情況存在，據國內相關機構和世界銀行的專家估計，我國城市實際失業率大約在8%-10%之間。這說明，我國的就業形勢仍然十分嚴峻。特別是大學生、農民工的就業問題更加突出。在這種背景下，失業保險在保障失業人員基本生計問題的同時，如何最大幅度地促進就業功能,成為失業保險制度面臨的重要挑戰，也是失業保障制度今后的發展方向。

二、我國失業保險促進就業中的問題

（一）失業保險鼓勵失業人員促進就業內容偏少

我國現行《失業保險條例》中體現“促進就業”方面的條款主要有第一條和第十條。第一條規定：“該條例的目的是為了保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業。”第十條規定：“失業保險基金的支出范圍，其中包括失業人員在領取失業保險金期間接受職業培訓和職業介紹的補貼和失業保險有關的其他費用。”從以上規定看，我國失業保障的服務對象是領取失業保險金期間的失業人員，促進就業的項目僅僅局限于職業培訓和職業介紹的補貼等。很明顯，就促進就業的政策面來說，上述規定在內容與范圍上都是不足的。如果一項制度的推行在政策方面就不完善的話，執行下去的效果也會不盡如人意。這種情形如果持續下去，會影響失業保險促進就業功能的穩定發揮，也會加大相關部門的管理難度。

（二）具體制度設計不利于促進就業

具體制度設計不合理會影響到失業人員的再就業，如在信息制度方面，《失業保險條例》對就業信息的具體內容規定很少，也不是特別具體。從失業保險金領取時段的長短設計看，我們的規定是最長時間不超過24個月。而世界上其他國家規定的最長領取時間一般只有8-36周。中國失業保險金最長24個月的支付期限，直接影響了失業人員再就業的積極性。領取太長，不僅會造成失業保險基金的壓力，而且會導致失業人員陷入“失業陷阱”現象，使其今后很難適應激烈的社會競爭。

（三）缺乏對求職者的激勵措施

《失業保險條例》最明顯的不足是對失業人員的激勵措施較少。從失業保險實施的情況來看，政府所做的僅僅是為失業人員提供就業信息指導、職業培訓等，并且在這幾個項目當中，效果也不明顯。由于政府提供的信息不全面、不及時，很大一部分失業人員再找工作主要是靠自己的親戚、朋友介紹；在職業培訓方面，許多政府部門建立的培訓場所幾乎沒有培訓項目，培訓成效不大。

當然，要成功激勵失業人員再就業，僅僅靠提供信息和職業培訓是不夠的。在加拿大，為了鼓勵失業人員再就業，政府會對雇主進行獎勵，發放“試工補貼”給雇主，以激勵雇主對失業人員的雇傭行為；在韓國，對提前就業者（一般是領取失業金30天以內的失業人員），政府會給予1/3剩余時間的失業金予以鼓勵；英國從1996年開始對失業保險制度進行調整。最值得一提的是，英國將以前的失業保險轉變成求職津貼，失業人員如果提前找到了工作，可以一次性領取剩余的津貼，這樣就能很好地鼓勵失業人員盡快找到工作，降低失業率。因此，我國不僅要把現行條例規定的內容執行到位，而且要考慮到失業人員在找工作時產生的交通費用、住宿費等的補貼，甚至對積極參加職業培訓、提前找到工作者進行獎勵，真正從政策上和資金上給予失業人員實實在在的幫助。

（四）不合理的巨額失業保險基金結余

《失業保險條例》實施以來，失業保險基金的結余一直增加，到2010年底，失業保險基金累計結余已達到1749億元。從2001年到2010年短短10年時間內，基金結余增長了773.2%。從表1可以看出，每年滾存結余保持著高增長的現象。特別是從2005年到2008年這4年時間間增長比率都超過了33%，2006年更是達到了39.7%。但是，促進就業方面的支出至2010年，只占基金結余的10%左右。而德國失業保險基金支出中的40%都用在積極促進就業方面的工作；法國、韓國分別將失業保險基金的50%和60%用于再就業方面。如果中國失業保險制度的功能定位還是保障基本生活，其促進就業的功能僅僅維持在職業培訓和職業介紹的補貼方面，就會造成我國失業保險在維持生計方面的功能對失業保險資源的不合理過度占用，加劇促進就業功能的弱化，使失業保險跟不上市場機制的步伐。

表1 2001-2010年全國失業保險基金結余和增長比

三、基于古典學派失業理論對失業保險促進就業的建議

（一）貝弗里奇曲線——增加促進就業內容：擴大崗位數量

貝弗里奇曲線是英國經濟學家貝弗里奇在《一個自由社會中的充分就業》中提出的有關失業的理論。貝弗里奇曲線是反映勞動力市場中失業率與崗位空缺率之間存在著負相關關系的曲線。通過貝弗里奇曲線，我們可以從失業率與崗位空缺率之間的穩定關系推測出降低失業率的關鍵是創造更多的崗位。反映在改善失業保險方面，失業保險制度可以鼓勵政府、企業、甚至個人去創造更多的崗位。具體的做法是：政府積極發展宏觀經濟，在發展經濟的同時，重點鼓勵第三產業的發展，拉動更多的就業；鼓勵企業擴大再生產規模；鼓勵個人創業，為失業人員創造更多的就業機會。

（二）工作搜尋理論——完善制度設計：就業信息制度

失業人員想再就業，除了要有就業意愿、就業能力外，還需要及時和與之匹配的就業信息。相應地，有空缺職位的雇主方也存在著找到一個合適的人員。因此，在求職者和雇主之間存在著相互搜尋的過程，需求雙方對彼此的信息需要考慮和評估，在這個過程中產生的成本就是搜尋成本。依據此工作搜尋理論，失業保險在促進就業方面應該完善的方面是為失業人員提供及時、全面的就業信息。具體的做法是：政府可以將就業信息作為一件公益性的公共產品提供給失業者，可以通過網絡提供全面的就業信息，盡量消除“信息障礙”。另外，負責促進就業的地方政府機構，可以設立免費的信息咨詢處，為就業難的失業人員提供服務，為長期失業的人員、“零就業家庭”提供就業信息。只有加快求職者尋找工作的速度，減少求職者和雇主之間在人職匹配過程中的時間和成本，才能提高就業率。

（三）效率工資理論——增加經濟激勵：鼓勵雇傭行為

企業為了提高效率，在員工數量和工資之間有兩種可行性選擇，一種是多雇傭人員和較低的工資，二是少雇傭人員和較高的工資。什么樣的選擇，才會使企業更有效率？效率工資理論解釋了這方面的問題。該理論分析了大多數企業沒有選擇更多的員工，反而是選擇雇傭更少的人員去提高利潤的原因：企業的低工資會影響到個人的質量，企業只有支付比保留工資更高的工資才會吸引到更有效率的勞動者。正因為這個理論，效率工資的解釋就很可能造成企業隨意解雇公司成員的行為，這樣，就會增加失業者的數量。基于這個理論，失業保險制度一方面可以鼓勵企業的這種雇傭行為，通過發放雇傭補貼等手段來激勵企業的雇傭行為，幫助效益不太理想的企業內部想辦法解決過剩人員，對企業提高員工技能方面發放培訓貸款等；另一個方面，可以約束企業的隨意解雇行為，嚴格規范企業執行解雇員工的經濟補償義務，以控制企業的隨意解雇傾向。總之，應從多方面努力，促進失業人員再就業。

（四）內部人-外部人模型—合理利用基金結余：加強失業人員培訓

“內部人-外部人模型”是林德貝克和斯諾爾在20世紀80年代提出的模型理論。該模型把企業內部已經就業的人稱為內部人,把勞動力市場上未在業者稱為外部人。內部人和外部人對企業的影響程度是不相同的。內部人相對于外部人對企業的決定有較強的討價還價能力，主要原因是內部人已經在崗位上的實踐過程中積累了相關的崗位經驗、職業技能和知識等，如果雇傭外部人的話，這個替換過程會產生一系列成本，如招聘成本、考核成本、培訓成本等。要通過這些成本的投入，外部人才有可能達到內部人的水平，這就是企業內部就業不足和外部大量非自愿性失業者并存現象存在的原因。基于失業保險要加大對失業人員的培訓力度，在如何具體使用失業保險基金方面，我國可以效仿一下其他做得比較成熟的國家。比如，在加拿大，他們將大部分的資金用在職業培訓方面，用失業保險基金去購買培訓課程，撥付培訓經費；在意大利，政府為參加職業培訓的人員提供補貼等。所以，失業保險應該更加具體化，將更大的投入用于失業人員的培訓中來，真正增強失業人員的就業能力，促進就業。

總之，就業是民生之本，它關系到每個個體、每個家庭的生存和發展。隨著全球化影響的日益加大和市場經濟的逐漸深入，失業挑戰也日益加劇，每一個人都有可能面臨失業的風險。作為一項專門保障失業人員的制度，如何才能真正抵御勞動者的失業風險，保障失業人員的生活，有效地促進失業人員的再就業，應該是失業保險制度慎重考慮的內容。

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