城鎮密集地區政府合作型跨境區域治理研究
——以大珠三角西岸地區為例

◎ 馬學廣

城鎮密集地區政府合作型跨境區域治理研究
——以大珠三角西岸地區為例

◎ 馬學廣

在當代中國地方政府主導型市場經濟發展背景下，促進區域政府合作是實現區域一體化的理性選擇。大珠三角西岸地區“一國兩制”背景下的跨境治理過程中，政府干預型協調模式的應用是彌補市場制度供給不足的一種必然選擇。本文梳理了澳門與珠西地區從民間自發經貿合作到政府主導下的制度性協作的漸進發展過程，考察了大珠西地區跨境治理在組織架構、制度架構、規劃指引和空間平臺等方面的主要構成特征，指出了存在的主要問題和缺陷，并從制度、組織、規劃、經濟和設施等五個方面提出了區域整合的策略，以期在現有合作基礎上建立起更大范圍、更高層次、更加規范化的合作關系，來推動大珠西地區跨境區域治理機制進一步走向成熟。

政府合作 區域治理 大珠三角西岸地區

在當代中國地方政府主導型市場經濟發展背景下，促進區域政府合作是在現行體制下實現區域一體化的理性選擇[1]。改革開放以來，我國地方政府間關系已經由單一性走向多樣性，由垂直聯系為主發展為橫向聯系為主，由冷到熱[2]。政府扮演區域治理過程中的重要角色是中國區域治理模式最具有代表性的特征，所關注的焦點都只是著重在政府間的合作與協調關系，而非涉及公私部門的合作與水平的政策網絡結構[3]。而國際上普遍倡導的“區域治理”機制在通過地方政府間通過協商、簽訂協議和立法規范而建立起互惠合作的伙伴關系的同時，更加強調企業組織、民間社團等多元利益主體的參與和多渠道資源的投入與整合[4-6]。隨著市場經濟和市民社會的進一步發展，中國區域治理中的政府間關系正逐步消解高度一體化的傳統集權體制，形成多中心治理、彼此合作和相互依存的新型政府間關系網絡格局[7-8]。其主要特征表現為：首先，在區域一體化的大趨勢下，各級地方政府都意識到區域整體協調發展的重要性，都積極參與到所在區域各種形式的政府間合作甚至跨區域政府間合作中。其次，制度層面的整合普遍開展并不斷升級。一方面表現為城市政府聯合體和區域經貿協調會等為代表的政府間合作機構和政府高層首腦會晤機制的普遍建立[9]，另一方面是合作協議、宣言和共識等多種形式的地方政府間合作契約協議制度的普遍推廣[10-11]。

本文以大珠三角西岸地區為例①，探討城鎮密集地區以政府合作為主要推動力的跨境區域治理的歷程、架構、問題和策略。隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年》（下文簡稱《綱要》）的實施、《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》（下文簡稱CEPA）的落實、《粵澳合作框架協議》的施行以及港珠澳大橋的建設，珠西地區將成為廣東省新一輪經濟發展潛力最大的區域，澳門與珠西地區的協調發展對于拓展大珠三角發展腹地、平衡廣東省區域發展差異以及促進中國—東盟的合作具有重要意義。

一、大珠三角西岸地區跨境治理發展歷程

大珠三角西岸地區社會經濟合作由來已久，澳門開埠后即作為東西方貿易的中轉站。回歸之前，澳門與珠西地區的生產合作表現為民間自發性特征，政府間的溝通與交流較少，合作形式為以企業為紐帶、以比較優勢為基礎的功能性整合。回歸之后，澳門與珠西地區合作呈現出以政府協調與市場導向相結合的特征，其經濟融合經歷了一個由非正式一體化向正式一體化演變的發展過程，其推動力也由最初的市場推動企業主導向市場和政府相配合的模式轉變。

（一）改革開放前，大珠三角西岸地區以民間社會文化往來為主的區域合作形式

1535年開埠后，澳門逐漸成為東西方貿易的中轉站和遠東最著名的國際商埠，我國南方各省的出口產品皆須先取道珠西地區，然后到達澳門轉口，石岐、小欖、前山、江門、香洲等地因商業的繁榮而成為集鎮。鴉片戰爭后，廣州、香港、澳門、江門等城市先后開放為通商口岸刺激了珠西地區的經濟發展，在澳門因航運優勢喪失而趨于衰落之后，香港逐漸取代了它在珠西地區的地位，成為南北貨運和貿易的中繼港。新中國成立后，西方限制我國與海外的物資流通，粵澳兩地居民自由往來的歷史傳統逐漸終止，粵澳官方往來和社會文化聯系極少，直到“文化大革命”后期才漸漸恢復[12]。而珠西地區從原先小范圍的參與國際貿易與交流走向對外封閉對內自給自足的發展模式，直到改革開放之初仍以農業生產為主，形成了聯系松散的珠三角西岸城鎮體系[13]。

（二）改革開放至澳門回歸前，大珠三角西岸地區的民間市場化經貿合作

1978年后，改革開放政策的實施重啟了粵澳兩地民間的社會文化和經濟往來，大珠西地區跨境合作主要在經濟領域展開，合作內容以招商引資和項目洽談為主。澳門回歸前，大珠西地區跨境經濟合作主要在互惠互利的基礎上由民間自發地推動，兩地政府之間共同發展的合作意識和自覺互動行為很少，但兩地經貿往來不斷密切，形成了以勞動密集型制造業為主體的、“前店后廠”式的產業合作關系[14]，特點是產業間垂直分工多而水平分工少，零星合作與行業合作多而官方參與的策略聯盟性合作少，勞動密集型的第二產業合作多而資金技術密集型的生產性服務業合作少②。但這種經濟合作模式都是各城市和港澳資本的單線聯系，憑借的是各城市自身的親緣、血緣或地緣聯系，珠三角各城市之間的聯系并不緊密，相互之間在發展上也缺乏協調。改革開放以來，大珠西地區經濟合作雖然已從互通有無式的貿易往來發展到生產領域的資金、技術、人才、信息的互補合作，但總體上仍屬民間的分散性合作，層次較低且結合程度不高，兩地優勢未能充分發揮和互補。

（三）澳門回歸以來，大珠三角西岸地區日趨緊密的規范化制度性合作

1999年澳門回歸后，“一國兩制”政策的施行將大珠西地區的合作治理推進到一個新的階段，粵澳關系從不同國家治理下的對外關系變為在中央人民政府統一領導下的不同體制地區的國內關系。“一國兩制”框架下的粵澳兩地關系的發展不再僅限于區域經濟關系，而更多的表現為區域行政關系[15]。粵澳合作由民間上升為政府間合作，從早期的貿易為主逐步擴展到投資、旅游、基建等諸多領域。澳門特區政府始終遵循“遠交近融”的發展思路，把鞏固和拓展對外合作關系特別是加強粵澳合作作為施政重點之一。2003年以來，CEPA及其補充協定的簽署為粵澳合作提供了制度保障，為澳門產品進入內地市場提供了機遇，為粵港澳聯手打造世界生產商貿中心奠定了基礎。2011年《粵澳合作框架協議》的簽署為粵澳雙方共同打造世界級新經濟區域提供了制度保障。大珠西地區經貿合作逐漸從以工業投資為主的“前店后廠”向工業、服務業全面發展的“廠店合一”階段轉變。粵澳合作組織架構從粵澳合作聯絡小組會議升級到粵澳合作聯席會議制度的轉變推動著粵澳合作層面由局部合作向“一國兩制”框架下由政府間多方位合作轉變，粵澳合作逐步進入規范化和制度化軌道。

表1 澳門回歸前后大珠三角西岸地區區域治理形式的變化

（四）小結

珠三角地區經過最近30年的高速發展而遭遇到土地、資源、環境、人口等“四個難以為繼”的瓶頸，加工貿易業在2008年全球金融海嘯中遭受重創，“雙轉型”壓力迫使珠三角地區重新反思發展路徑問題。隨著《綱要》和CEPA的實施，珠西地區的交通、區位、環境等昔日劣勢正逐漸轉變為優勢,而其內在的文化底蘊、人文環境等也將成為珠三角新階段發展的沃土，孕育著全新的機遇。

二、大珠三角西岸地區跨境治理的基本架構

建立更大范圍、更高層次的合作關系是粵澳雙方適應日趨激烈的區域競爭需要的重要途徑，粵澳合作在澳門回歸以來取得了較大進展，經歷了從弱到強、從分散合作到搭建平臺、從低度依賴到深度整合的漸進過程。粵澳合作建立起了政府間定期對話機制，逐漸由自發性的民間合作上升為制度化的政府主導和全面推動階段，由民間自發形式發展到由政府機構、半官方機構和民間機構結合的多領域、多層次、多渠道、多種形式的協調合作。

（一）大珠三角西岸地區跨境治理的組織架構

傳統的政府間合作以具有隸屬關系的縱向合作為主，政府間橫向關系更多地表現為相互競爭。地方政府為了解決共同面臨的治理問題而通過制訂協議或設立委員會等形式而結成城市間雙邊或多邊合作關系，以提供和協調更大范圍的公共服務，解決垃圾處理、環境污染和公共交通等跨區域問題。珠西地區與澳門的合作目前沒有專門的協調機構，而是依附于粵澳合作的聯席會議架構。領導人聯席會議和專責工作組相結合是大珠西地區跨境區域治理的組織特征（圖1），而粵澳合作聯席會議是指導粵澳關系發展的最高層政府間對話機制。

圖1 粵澳合作組織制度的演變

澳門回歸之后，粵澳合作從最初建立聯系到成立聯絡小組，再到建立聯席會議制度，合作機制日趨成熟，合作平臺不斷完善。澳門回歸后的前三年，采取粵澳高層會晤制度來協調粵澳共通事務，主要工作通過粵澳合作聯絡小組展開，下設經貿、旅游、基建交通和環保合作四個專責小組以及多個下級專項小組，粵澳聯絡小組每年輪流在廣東和澳門舉行不少于一次的全體會議。2003年，“粵澳高層會晤制度”升格為粵澳合作聯席會議制度，粵澳合作聯席會議成立聯絡辦公室作為常設機構，下設若干項目專責小組，范圍基本涵蓋了供水、服務業、生態環保、科技教育、食品安全、跨界交通、中醫藥產業、珠澳合作等領域（表2）。專責小組之下還可以根據具體合作內容及項目的需要再分設相應的專項工作小組。

為了加強澳門與珠海市的合作，兩地于2008年在粵澳合作聯席會議的框架下成立了珠澳合作專責小組，以建立政府間直接溝通聯系機制并深化兩地事務性交流與合作。珠澳合作專責小組下設珠澳跨境工業區轉型升級、珠澳城市規劃與跨境交通、珠澳口岸通關合作等三個工作小組（另擬增設珠澳環境保護合作工作小組）。2010年的珠澳合作專責小組提出以港珠澳大橋建設和橫琴新區開發為動力，努力在重點區域、經貿、跨境基礎設施建設、合作機制四個方面開創新局面，并著手對界河-鴨涌河-開展合作治理。

（二）大珠三角西岸地區跨境治理的制度架構

澳門回歸十多年來，CEPA及其一系列補充協定的簽署標志著澳門與珠西地區的一體化從基于市場導向的非正式一體化正式過渡到基于制度化的經濟一體化，從“功能性融合”轉向“功能融合與制度融合”相結合③。粵澳在經貿往來、民生合作、跨境基建、落實CEPA協定等方面不斷取得豐碩成果，粵澳兩地已經形成了寬領域、多層次、優勢互補的合作格局，而政府間合作協議是兩地合作的重要形式和主要成果。政府間協議是實現合作和解決爭端的最為重要的區域法治協調機制之一，它是若干個地方政府基于共同面臨的公共事務問題和經濟發展難題，依據一定的協議、章程或合同，將資源在地區之間共享、交換或重新分配組合，以獲得最大的經濟效益和社會效益的活動[16]。粵澳政府2004年以來已經簽署了20余項合作協議（表3），為大珠西地區的合作治理提供了規范的制度框架。

表2 粵澳合作聯席會議下的專責小組

2008年以來，江門、珠海等地政府部門先后與澳門特區政府簽訂了旅游、檢疫等方面的合作協議，大珠西地區一體化進程不斷加快。2011年3月，為有效貫徹落實《綱要》，粵澳兩地政府簽署了《粵澳合作框架協議》，在“科學發展，先行先試”的原則指引下探索區域合作的新模式。

（三）大珠三角西岸地區跨境治理的規劃指引

系統而又具有高度前瞻性的規劃設計是實現區域治理的重要前提。《綱要》和《橫琴總體發展規劃》的出臺，將粵澳合作納入了區域經濟發展規劃并提升到國家戰略層面。《綱要》從推進重大基礎設施銜接、加強產業合作、共建優質生活圈和創新合作方式等方面支持港澳發展，《橫琴總體發展規劃》則把橫琴定位為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區。粵澳兩地將全力促進上述國家戰略的貫徹落實，大膽探索“先行先試”的安排，促進粵澳合作層次實現更大幅度的提升。我國首個跨不同制度邊界的空間協調研究——《大珠三角城鎮群規劃研究》明確提出，澳門要成為世界上最具吸引力的旅游休閑中心和區域性商貿服務平臺，而珠西地區則要以生態保護為主導，在規劃、交通、產業、環保、科技、應急處理、港澳合作、服務粵西等方面開展緊密合作，全面提高區域發展水平和整體競爭力。因此，規劃計劃的制定為大珠西地區的發展提供了方向指引。

表3 粵澳政府合作的部分專項協議

（四）大珠三角西岸地區跨境治理的空間平臺

區域治理政策和行動的落實需要特定的空間平臺，大珠西地區合作治理的空間平臺主要是珠澳跨境工業區、橫琴新區等跨境鄰接地區和以港珠澳大橋為代表的跨境基建項目。珠澳跨境工業區是我國首個跨境工業區，以發展工業為主，兼具物流、中轉貿易、商品展銷等功能，是CEPA協議下粵澳經濟融合的產物和主要載體。《綱要》要求以“先行先試”的精神探索建立與澳門的長期交流合作機制，形成“澳珠同城化都市區”，打造珠三角的另一空間增長極，帶動珠三角西岸地區的發展。而橫琴島的合作開發則對粵澳合作具有更為重大的意義，橫琴島的開發通過創新合作機制與管理模式，共同打造跨界合作創新區，有利于彌補澳門土地資源有限和勞動力相對短缺的不足，有利于促進澳門經濟適度多元化發展。在大型交通基建項目合作方面，港珠澳大橋的興建將使珠西地區的交通地位大幅提升，而珠西線高速公路和廣珠城際快速軌道交通等項目建設都加速形成澳門與珠西地區優勢互補、分工合作、共同發展的格局。

三、大珠三角西岸地區跨境治理的困境和問題

澳門回歸以來，政府主導下的區域合作成績顯著，但仍然存在不少問題，經濟合作的緊密程度滯后于兩地經濟發展的需求，大珠西地區區域治理機制尚需加以調整和完善。

（一）大珠三角西岸地區經濟合作起點低、層次低，龍頭帶動能力弱

大珠西地區的合作始于民間經濟交往合作，以珠西地區提供澳門民眾日常生活品的民間合作為主，帶有較大的自發性和分散性，產業分工和協作的層次較低，合作范圍狹窄，遠未達到結構性合作和經濟整合的高級合作階段。澳資在珠西地區的項目通常是投資少、見效快、附加值低的勞動密集傳統加工制造型企業，高精尖技術項目很少，限制了合作雙方對對方的市場、科技、人才、信息等優勢的充分利用。澳門以中小企業為主，以旅游博彩業為支柱的產業結構對強調以發展高新技術產業為核心的珠西地區其輻射作用具有很大的局限性，直接影響了雙方合作的廣度與深度。

（二）大珠三角西岸地區“一國兩制”框架下的區域經濟深度融合難度較大

首先，珠澳兩地的政治經濟制度差異使珠澳經濟在總體思路上的銜接存在現實障礙。澳門的自由港經濟決定其政府對經濟影響力較弱，加之缺乏中長期發展規劃和策略，因而使經濟調整和轉型期發展方向與定位不明確。其次，“一國兩制”政策因素使自由貿易區的形成受到限制。澳門是世界為數有限的高度開放的自由經濟體，而珠西地區則正處于由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變過程中，兩地在差異化管理體制背景下的跨境融合與合作尚需進一步磨合。

（三）大珠三角西岸地區合作組織方面的問題

有效的地方政府合作需要完善的、科學合理的組織機構作為保障。首先，當前政府間的合作組織大多采取高層領導磋商的會議制度與單項合作機制和組織的松散形式，但沒有形成一套完善的制度和科學化的合作協調體系，一旦領導被調動就可能使合作機制失效。其次，地級市政府缺乏充分的直接對話平臺。大珠西地區區域治理中的參與主體主要是省級政府部門和澳門特別行政區的對等部門，而與澳門有直接事務往來關系的各地級政府卻無法直接參與其中，降低了區域治理的效率。第三，缺乏社會參與的渠道。政府在目前的大珠西地區治理機制中發揮了主導性的作用，但區域治理不能僅僅依靠地方政府的推動，還需要公民、私人部門以及非營利組織等社會力量的介入，從而形成網絡化區域合作治理的態勢。

（四）大珠三角西岸地區合作制度方面的問題

在形式上，政府間合作的內容大多是以“協議”、“備忘錄”等形式發布，并沒有上升到法律的層面，導致合作各方的權益得不到有效的保障；在內容上，合作協議的條款內容具有很強的宣言性特征，缺乏法律上的權利義務規定，缺乏相關的責任條款和懲罰機制；在執行上，缺乏專門的執法機構和協調機構，削弱了協議的法律拘束力和執行力，進而影響了協議的實施效果；在實施保障上，缺乏有效的激勵約束機制、利益協商機制、爭端解決機制等。目前來看，大珠西地區政府間合作協議的主要作用在于探討和建議，協議的落實取決于雙方的自愿行動，這種非制度化的形式在涉及到實質利益競爭時往往由于分歧太大而無法協調。

（五）大珠三角西岸地區區域協調的經濟手段尚不健全

區域協調除行政協商、法律規范外，還需要經濟手段的運用。制度環境的差異導致大珠西地區經濟協調機制的建立無論是政府層面還是市場層面均有較大難度，諸如環境污染的責任界定問題、上游生態環境保護的補償機制等問題由于經濟手段的缺乏而一直未能建立。一些諸如區域發展基金、結構基金等經濟協調手段也尚未建立，區域協調缺乏資金支持，許多事務停留在口頭或書面協議上，導致諸多政策流于形式而無法切實施行。

（六）大珠三角西岸地區區域合作模式需要升級

珠西地區的經濟發展在傳統的“前店后廠”合作模式下受到較大限制，港澳制造業的轉移緩解了提高技術水平的壓力，卻延長了勞動密集型產品的生命周期，客觀上阻礙了珠西地區產業升級和高技術產業的發展。因此，在大珠西地區區域合作模式中迫切需要從“前店后廠”向“結構性、整體性合作關系”轉變，從“低層次垂直分工的要素簡單互補”向“水平、垂直型分工并重的全面優勢要素互補的多元化、規范化分工合作”轉變[17]，以提高兩地經濟素質和經濟實力，增強抗風險能力。

四、大珠三角西岸地區跨境治理的策略

推進大珠西地區社會經濟合作的不斷深入，關鍵是要從體制上入手，建立起科學、合理、高效的協調機制，加強信息交流，實現澳門與珠西地區的互利共贏。

（一）制度層面的區域整合

制度層面的整合是推動區域經濟一體化的關鍵，合理的制度安排有利于降低系統內的交易成本。首先，區域合作制度的建立。在區域合作過程中，區域政府間針對區域整體發展所達成的共識，必須要有制度性的合作規則來保證。有必要制訂各地共同遵守的區域公約，促進達成對地方政府和經濟主體具有約束力的經濟合作框架協議。同時，建立相應的監管和仲裁機制，保障框架協議的實施。其次，實施區域利益共享和利益補償機制，建立規范的財政轉移制度，通過調整產業政策，利用不同區域的發展優勢，使不同產業的利益在不同地區實現合理分享。同時，建立區域共同發展基金制度，為扶持落后地區發展、區域共享的公共服務設施、環境設施、基礎設施建設等籌集資金。

（二）組織層面的區域整合

推動區域協作性公共管理體制平臺的建立，要有一個完善的組織管理機構和操作機制來保證區域一體化政策措施的有效執行、監督和評估以及政策實施過程中的爭端處理[18]。首先，進一步完善行政契約保障，健全區域內政府合作的監督體制，其具體措施是引入行政契約的責任條款和爭端解決機制。其次，建立政府間信息資源共享體制。有計劃、有組織的進行系統的區域信息資源開發，以便于企業組織和社會公眾更有效的獲取各種經濟信息。第三，建立更加有效的城市間對話平臺，將目前粵澳高層領導會晤-專責小組（專項小組）執行的雙層交流制度擴充為粵澳高層領導會晤-珠西澳門高層領導會晤-專責小組（專項小組）的三層交流制度，賦予珠西各市與澳門政府間直接對話的權利。第四，完善公眾參與制度和形式。大珠西地區目前的區域合作還不是真正意義上的區域治理，區域政策的制定與執行過程完全是由政府主導并由具體政府職能部門來完成的，缺乏非政府組織或私人部門的參與。因此，需要充分調動私人部門和非政府組織等在區域合作中的參與積極性，以提高區域決策的代表性和實施效率。一方面要建立和完善公民參與機制，既要從法律上確定公眾參與公共行政的合法性，又要從制度和程序上保障公眾參與權力的實現。另一方面，推動其他治理組織的參與。可以考慮先行試點成立兩類區域性社會組織，一是研究咨詢類組織，包括建立專家學者為主體的咨詢委員會，對重大規劃及重大事項提供咨詢；二是建立跨區域的同業、行業協會，為大珠西地區的企業和居民提供順暢的信息渠道和充足的社會經濟信息。

（三）規劃層面的區域整合

依托橫琴開發，構建珠澳區域發展新高地。要實現《綱要》提出的要求，關鍵在于培育珠（海）澳（門）都會區。首先，以港珠澳大橋建設為契機，推進珠澳協同發展，讓珠海能夠發揮起支撐澳門適度多元化發展的關鍵作用，同時借助澳門的經濟勢能和國際化窗口的優勢，提升珠海城市地位，珠澳共同承擔起帶動珠西地區發展的任務。其次，共同建設珠澳都市區十字門CBD，打造成具備國際水準的未來橫琴新區中心區和珠海新城市中心，并以此啟動橫琴開發。第三，加快橫琴開發，建設商務服務基地和區域創新平臺，形成珠江口西岸地區新的增長極。第四，在適度發展臨港產業的同時，打造以橫琴島為核心的“泛珠三角”區域商貿、會展、旅游平臺，使之成為具有國際影響的休閑旅游勝地和區域性生活服務中心，帶動珠三角西岸和粵西沿海地區的發展。

（四）經濟層面的區域整合

加快珠西地區產業升級，推動澳門經濟多元化。城市間合作應采取政府推動與市場主導相結合的原則，促進生產要素在城市間的自由流動。大珠西地區目前集聚水平不高，缺乏發展龍頭，珠海和澳門的經濟總量和輻射能力與帶動西岸地區發展的要求尚有一定差距。但是，《綱要》明確了珠海作為珠江口西岸核心城市的戰略地位，賦予其帶動珠西地區協同發展的重任。于是，珠海市委、市政府提出了“模式引領（走建設生態文明發展道路）、實力帶動（切實提高經濟實力和城市綜合競爭力）和功能輻射（加快建設區域性交通樞紐、產業基地和服務中心）”的珠江口西岸核心城市建設規劃。因此，應以珠澳同城化為契機，加快推動珠海與澳門在基建對接、通關便利、產業合作、服務一體化方面的合作，共同打造珠江口西岸優質生活圈。同時，加快建設粵澳合作機制的創新區和珠西城市服務區，為珠西地區承接港澳產業轉移和產業升級提供平臺。

（五）設施層面的區域整合

實施區域一體化策略，加強跨境跨界地區基礎設施合作，推進大珠西地區城際基礎設施共建共享。首先，形成溝通國內外的現代化交通、通訊設施網絡，包括以澳門機場和珠海機場聯動的國際國內航空網絡；以珠海港為龍頭，澳門、中山、江門等中小港口為配套的港口群；以廣珠高速公路為骨干的陸路交通體系；粵澳兩地信息網聯網，再通過建設聯結中國西南地區的高速公路。這樣，粵澳合作就具備了更完善的交通和通訊條件。其次，統籌協調和推進西岸城市在資源能源、環保、電力、信息等網絡系統建設，實現產業同步、市場同體、交通同管、電力同網、信息同享、環保同治。第三，以港珠澳大橋的建設為契機，加快以交通為重點的基礎設施建設，發揮珠海作為珠西地區與港澳聯系的橋梁和紐帶作用。第四，推進城市鄰接地區的規劃和建設銜接，除了目前已開展的供水、交通和通信一體化之外，還需要加強跨界軌道、高速公路等交通設施無縫銜接以促進生產要素高效流動。

五、結論

總體而言，大珠西地區的區域治理在澳門回歸以來取得了重大進展。本文在對大珠西地區跨境治理的發展歷程中，總結了澳門與珠西地區從民間自發合作到政府制度性協作、從分散合作到搭建平臺、從低度依賴到深度整合的漸進過程，而這一過程還將繼續在日趨激烈的區域競爭環境中深化下去。同時，大珠西地區的跨境治理已經在組織架構、制度架構、規劃指引和空間平臺等方面取得了較大的成就。但由于兩地特殊的“一國兩制”的制度架構的存在，以及兩地相對較弱的經濟發展基礎、相對松散的歷史經貿聯系以及跨境治理架構中存在諸多有待完善的缺陷，大珠西地區跨境治理機制尚需進一步完善。于是，本文從制度、組織、規劃、經濟和設施等五個方面提出了區域整合的策略，以期在現有合作基礎上進一步優勢互補和整合資源，建立起更大范圍、更高層次的合作關系。

總之，在“一國兩制”背景下的跨境治理過程中，必須借助于政府干預型協調模式，這既是發展政府主導型市場經濟的需要也是彌補市場制度供給不足的一種必然選擇。大珠西地區的區域治理既要解決當前存在的主要問題而又要規避可能存在的風險，其必然選擇是加快市場經濟成長步伐，建立政府干預、市場協調與民間協作之間的治理平臺，通過雙方關系和合作成果的制度化來推動跨境區域治理機制走向成熟。

注釋：

①大珠江三角洲地區指的是包含香港、澳門和珠三角地區在內的區域.大珠三角西岸地區指的是包含珠三角西岸地區(指珠海、中山和江門三市)和澳門在內的區域,本文內文中亦簡稱“大珠西地區”.

②廣東省城鄉規劃設計研究院.大珠三角城鎮群協調發展規劃研究:協調機制與近期重點協調工作建議之第二子專題——大珠三角城鎮群協調機制研究.2007年2月.

③北京大學.大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究:城鎮群總體發展戰略之第四子專題:大珠江三角洲城鎮群內外經濟聯系.2007年2月.

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Study on Regional Governance across Boundaries by Inter-governmental Cooperation in Urban Agglomeration: A Case Study of the West Bank of the Greater Pearl River Delta

Ma Xueguang

Under the context of government-oriented market economy, it is a reasonable choice to encourage inter-governmental cooperation in order to promote regional integration. The regional coordination pattern of government intervention is a necessary method to cope with market inefficiency. The paper reviews the progressive development process from spontaneous financial and trading cooperation to institutionalized government-oriented cooperation between Macau and the West Bank of the Greater Pearl River Delta, investigates the characters of organization framework, institution framework, planning guideline and spatial platform, points out their main problems and drawbacks before bringing forward some regional integration strategies on institution, organization, planning, economy and infrastructure to construct a standardized cooperation relation of greater range and higher level.

inter-governmental cooperation; cross-boundary; regional governance; West Bank of the Greater Pearl River Delta (WB-GPRD)

F127

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.05.010

馬學廣，博士，北京大學深圳研究生院城市規劃與設計學院助理研究員, 從事城市與區域治理研究。

（責任編輯：盧小文）

國家自然科學基金重點項目(40830747)、國家自然科學基金青年科學基金項目(41001091)資助。