成都市統籌城鄉發展的公共產品供給機制存在的問題及影響

袁岳駟

（湖南科技學院，湖南 永州 425100）

公共產品的供給水平對城鄉居民的生產和生活產生著重要影響，決定著城鄉居民生產和生活的條件，影響著其生產效率和生活水平的高低。但公共產品具有非排他性、非競爭性、正外部性等特點，加上投資量大，使用周期長，一般個人很難解決公共產品的供給問題，主要由政府利用公共財政來提供。如果政府采取城市偏向的公共產品供給政策，那么城市的公共產品供給增加，城市產業生產效率提高，城市居民生活條件變好，而農村由于公共產品供給不足，生產條件得不到有效改善，必然會擴大城鄉差距，導致城鄉經濟發展不協調。

成都市在統籌城鄉發展過程中，公共產品供給機制還存在諸多問題，不能公平有效地為城鄉提供公共產品，致使城鄉公共產品供給水平差距較大，制約了城鄉居民生活水平差距的縮小，阻礙了統籌城鄉的發展。

一 成都市用于公共產品的公共財政資金籌集機制不完善，造成城鄉公共產品供給差距大

成都市用于公共產品的公共財政資金的籌集機制不完善，主要以財政收入為基礎的財政支出來提供公共產品和服務，致使以工業為主的城區由于財政實力相對雄厚而用于公共產品和服務的人均財政支出多，從而其公共產品供給水平高；以農業為主的縣（市）由于財政實力較弱而用于公共產品和服務的人均財政支出少，從而其公共產品供給水平低，造成城鄉公共產品供給差距大，農村供給總量不足。

這可以從成都市各區（市）縣的人均財政支出上面得到說明。從表4-11可以看出，成都市各區（市）縣的人均財政支出差異明顯。錦江區最高，人均財政支出高達5614.07元，最低的金堂縣人均財政支出僅為1495.01元，只有錦江區的四分之一多一點。從人均公共服務支出來看，錦江區最高，人均支出高達997.19元，最低的金堂縣，人均公共服務支出僅為183.77元，還不到錦江區的五分之一。從人均教育支出來看，最高的龍泉驛區，達到695.61元，最低的大邑縣，只有331.37元，也不到錦江區、龍泉驛區的一半。

整體看來，錦江區、溫江區、青羊區等以工業為主的城區人均財政支出較高，而金堂縣、蒲江縣、邛崍市等以農業為主的縣（市）人均財政支出普遍較低，這些數據也從另一個方面說明了縣（市）公共財政比較緊張，對農村的公共產品供給能力有限，提供的公共衛生、教育等公共服務難以滿足農民的需要。

表1：2008年成都市各區（市）縣人均財政支出情況

二 成都市用于公共產品的公共財政資金的分配機制不健全，導致農村公共產品供給總量不足

用于公共產品的公共財政資金的分配機制不健全，致使公共財政資金在城鄉分配不合理，導致城鄉公共產品供給差距大，農村供給總量不足。

從成都市財政對農業支出的絕對量來看，成都市近年來加大了對農村公共產品的投入，從2000年的4.14億元逐年增加，到2006年，財政對農業的支出增加為12.8億元，短短幾年翻了3倍多，農村公共產品供給有了很大改善。但從財政支出中農業支出所占的比重來看，農業支出占財政支出的比重一直呈逐年下降趨勢，由2000年的4.99%下降為2006年的3.80%。因此，由于原來長期的城鄉分割，重城市輕農村、重工業輕農業的偏向政策，導致農村公共產品基礎薄弱，再加上財政對農業支出的比重逐年下降，相對于城市而言，農村公共產品投入越來越少，造成農村公共產品供給不足。

表2：成都市財政對農業的支出情況

這種用于公共產品的公共財政資金在城鄉分配的不合理，導致城鄉公共產品供給差距大問題，可以從成都市的城鄉公共產品供給實際得到說明。

表3：成都市城鄉醫療衛生情況對比

首先，在基礎設施建設方面，選取用水普及率、用氣普及率以及路網密度三項指標進行分析，發現各區域基礎設施建設水平都有提高，城鄉差距有所改善，但是六城區各項指標都高于十區，十區均則都高于全市1成都市信息中心.構建城鄉一體化發展支持系統研究,2007.，這表明城鄉基礎設施差距依然明顯存在。

其次，從醫療衛生事業方面來看，城鄉差距也非常明顯。盡管農村醫療機構數占全市比重在 70%以上，但由于農村布局分散，農村醫療機構都是規模小、專業技術水平低的衛生站或衛生室，不能與作為城鎮醫療機構的綜合性醫院或大型專業醫院相提并論；執業（助理）醫生數量這一指標可比性較強，能較好地反映城鄉醫療衛生的水平和質量。從表4-13可以看出，2004年——2008年，城鎮執業（助理）醫生數量是逐年增加的，而農村盡管2008年跟2004年相比，執業（助理）醫生數量都有所增加，但與2005年、2007年相比，其執業（助理）醫生數量是遞減的，因此導致農村執業（助理）醫生占全市執業（助理）醫生的比重不斷下降，比2004年的1.89%還要低，2008年僅為1.82%。

第三，在教育事業方面，從每一年度的反應教育資源狀況的師生比來看，2007年，初中階段城鄉師生比基本持平，都在1:16左右；高中階段農村師生比略高于城鎮，小學階段農村1:17.20的師生比比城鎮的1:20.71要低。2008年，初中階段城鄉師生比基本持平，都在1:16左右；高中階段農村師生比高于城鎮，小學階段農村的師生比為1:15.84，低于城鎮的1:19.61。可見，小學階段農村師生比低于城鎮，初中階段城鄉基本相當，說明農村義務教育得到了充分發展；但高中階段城鎮師生比要低于農村，說明高中階段城鎮教育資源優于農村。

表4：成都市城鄉教育情況對比

（數據來源:根據2008年和2009年成都統計年鑒數據整理計算得出）

另外，從農村學校數、在校學生數以及專任教師數等占全市的比重來看，城鄉差距比較明顯。小學方面，農村的各項指標占全市比重在 20%左右，中學方面，除農村學校數占全市的比重在 20%以上外，農村學生及專任教師占全市的比重都在10%左右；高中方面，農村學校數、在校學生數以及專任教師數占全市的比重都在2%左右，可見城鄉教育差距懸殊。從縱向發展來看，與2007年相比，2008年成都市除農村小學學校數占全市的比重稍微有所提高外，高中、初中的農村學校數、農村在校學生數以及農村專任教師數占全市的比重都有不同程度的下降，小學階段的農村在校學生數以農村及專任教師數占全市的比重也都有所下降，說明城鄉教育差距有所擴大。

由此可見，用于公共產品的公共財政資金的分配機制不健全，在公共財政資金的分配方面，城市偏向依然明顯，致使城鄉公共產品供給差距仍然顯著。

三 成都市農村公共產品供給的決策、監管機制還不健全，致使農村公共產品供給結構失衡，供給和利用效率不高

由于農村公共產品供給的決策機制不完善，造成農村公共產品在供給結構上存在失衡現象。從財政投入的結構來看，財政對農村的支出主要用于支援農業生產和農村水利氣象等部門的事業和基本建設等方面，而農業科技、環境治理、醫療衛生等方面費用投入較少。總的說來是突出表現為農村公共產品供給的重“硬”輕“軟”、重“準”輕“純” 的“兩重兩輕”問題，看得見、摸得著的“硬”公共產品供給較多，而對農業科技推廣等“軟”的公共產品，地方政府投入乏力，造成供給結構失衡。

由于農村公共產品供給的決策、監管機制還存在許多問題，致使農村公共產品供給和利用效率不高，致使現有提供的公共產品不能物盡其用，降低了公共產品的供給效率。除有些城市公共產品不能很好地為農村居民所利用外，農村公共產品供給和利用效率低下顯得比較突出。這主要表現在以下方面。

在供給效率方面，由于在信息公布、預算控制等方面還不規范，對公共資源的籌集和使用缺乏規范有效的監督管理，致使政府提供農村公共物品的中間環節較多，公共資金被層層過濾，支農資金不能及時完全到位，有的甚至被挪作它用；另外，政府對新建項目投入積極，而對已有項目的維護保養投入乏力，也導致農村公共產品的供給效率不能令人滿意。

在使用效率方面，主要是農村公共產品供給缺乏統籌規劃，缺乏對前期、中期、后期投入規模的準確把握，導致總體利用效率低。例如，在對農村醫療衛生和教育進行投資時，對前期的硬件設施投入高度重視，修建了許多漂亮的農村醫療站點和農村校舍，但是對后續投入重視不足，投入沒跟上，導致醫療、教育所需的人才、配套設施嚴重缺乏，致使一流的硬件設施得不到有效的利用，最終造成投資效果不佳。另外，由于農村公共產品的供給與居民的需求不完全一致，致使與農民需求相吻合但供給不足的農村公共產品出現過度使用的情況，而與居民的需求不完全吻合的農村公共產品卻出現使用不充分，甚至閑置的現象。

基于以上分析可知，只要我們健全統籌城鄉發展的公共產品供給機制，統籌城鄉公共產品的供給，就能改善城鄉居民在生產和生活條件方面的差距，將有助于城鄉經濟社會的協調發展。