國家、市場與農民工的互構：農民工權益保障的內在邏輯

胡杰成

摘要：在特殊的制度與市場背景下，農民工與資本力量對比差距懸殊，農民工勞動權益必然出現缺失；農民工由此而生的表達行動及“民工荒”背景下的“用腳投票”，給地方政府和資本都施加了一定的壓力，促使后兩者開始重視并改善其權益保障狀況。從中可以發現農民工與國家、市場之間的相互建構關系，它體現了農民工權益保障的內在邏輯，決定著農民工未來的權益保障狀況。在保障農民工權益上，政府應更為積極主動，企業也應加強自律。

關鍵詞：農民工；權益保障；制度；市場；行動選擇

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0035-04

農民工是中國改革開放和工業化、城市化進程中涌現的一支新型勞動大軍，日益成為中國產業工人的主要組成部分。他們依法享有中國相關法律規定的各項勞動權益。然而，在較長一段時間內，農民工一直面臨較嚴重的權益缺失，直到近幾年，才出現了些許好轉，如工資拖欠問題有所緩解等。這引發我們思考：農民工權益為什么會嚴重缺失，又為什么會好轉？農民工權益保障到底取決于哪些因素和什么樣的因素運作機制？其背后隱藏著怎樣的內在邏輯？本文試圖回答這些問題。

一、制度與市場雙重作用下的權益缺失

中國社會轉型期出現的農民工權益缺失問題，是制度與市場雙重力量共同作用的結果。從本質上講，與工人相對的資本是本性貪婪、唯利是圖的，在經濟全球化發展的今天，跨國資本更是在全球范圍內追求利潤最大化。這意味著，在市場經濟條件下，如果沒有力量對資本的貪婪本性加以制約，它將會無限度地瘋狂榨取工人的剩余價值，從而造成工人權益的嚴重受損，也會影響整個社會經濟的發展。所以，西方國家在漫長的經濟發展中，普遍形成了協調勞資關系的“工會—政府—雇主組織”三方制衡機制，工會和雇主組織分別代表勞資雙方利益，政府則充當規則制定者和中立“裁判員”的角色，促進勞資雙方進行法制化、程序化的集體談判與協商，以達到各方利益的均衡。然而，自20世紀70年代末開始市場化改革以來，由于特殊的社會經濟背景的作用，中國并沒有形成類似西方國家的那種三方制衡機制，而是出現了資本與工人力量的嚴重失衡。

改革開放使中國開始逐步融入全球化經濟體系。在優惠的投資政策、豐富而廉價的勞動力資源、廣闊的消費市場的吸引下，資本主義發達國家和地區紛紛將一些勞動密集型低端產業轉移到中國沿海地區和一些大中城市，由此吸引了大量農村剩余勞動力流向這些地區。勞動密集型產業產品附加值低，企業間競爭主要靠低勞動力成本取勝，跨國資本帶著獲取超額利潤的目的而來，必然盡力壓低中國工人主要是農民工的工資和福利水平。作為社會公平和經濟秩序的維持者，政府應站在中立的立場上，一方面維護資本的正當利益，另一方面防止資本侵害工人合法權益，協調兩者間的利益關系。然而，在較長時期內，一些地方政府都偏向于資本一方的利益。因為自改革開放以來，中國便確立了以經濟建設為中心的原則，政府政績考核更是以GDP增長率為主要指標。這使得促進本地經濟高增長成為地方政府的主要行為目標。為此，地方政府需要吸引大量的投資和廉價勞動力。在勞動力近乎無限供給而資本相對短缺的狀況下，投資對地方政府而言就顯得異常重要。這樣，在處理勞資關系中，資本優先于工人、對資本侵犯工人權益“睜一只眼閉一只眼”，就成為一些地方政府的必然選擇。因為如果“過于”強調工人權益保護，必將提高企業勞動力成本，高流動性的跨國資本就會以投資環境惡化為由，轉投他處。

從農民工一方看，由于在相當長一段時期內，中國農村剩余勞動力近乎無限供給，資本完全可以通過“另選他人”，來懲罰那些在權益上提出“過高”要求的農民工，這就使得農民工在與資本的利益博弈中明顯處于下風。而且，農民工還嚴重缺乏正式組織資源，他們大多沒有加入工會，現有的企業工會也大多形同虛設，根本不能為農民工有效代言。這很大程度上限制了農民工與資本討價還價的能力。另外，中國傳統的城鄉二元體制還使農民事實上成為國家“二等公民”，當農民進城后，由于戶籍身份維持不變，享受不到市民待遇，他們便成為城市里的“二等居民”。這種低下的身份地位客觀上也助長了資本和地方政府對農民工權益的相對漠視。

二、制度化維權途徑的低效或失靈

在發展社會主義市場經濟的過程中，中國制定了一系列處理勞資關系的法律法規，如《勞動法》、《工會法》、《勞動合同法》等，在此基礎上設置了一套協調和處理勞資關系的制度化機制，主要包括工會維權、勞動仲裁、司法解決、勞動信訪等。理論上，當農民工面臨權益侵害時，他們可以通過這些制度化途徑維權。但是，制度實踐與制度文本間往往存在差距，在現實中，以上制度化維權機制普遍出現了低效或失靈的狀況。

雖然中國《工會法》明確規定“維護職工合法權益是工會的基本職責”，但事實上工會很難有效維護農民工合法權益。主要原因有三個：一是工會對農民工的覆蓋率很低。一些資料顯示，長期以來，絕大部分農民工都沒有加入工會，根本無從談起利用工會維權。一些大中型企業歧視農民工，將他們排斥在工會之外，大量的小企業、小作坊則根本沒有成立什么工會。二是企業工會對資本和政府具有很強的依附性，不能很好地代表農民工的利益與資本、政府談判。企業工會領導幾乎都是由企業管理層任命或兼任的，其個人利益受企業控制，而且，企業工會都屬于官方工會的管理系統，所以，它們根本不可能為了農民工權益而與資本相抗衡，或與政府意志相違背。三是農民工對企業工會缺乏認同感。一方面，雖然農民工離開農村，長期工作和生活于城市，但他們難以擺脫在鄉土社會中形成的地緣和親緣意識，容易形成對“老鄉會”等地緣組織的認同，而缺乏對基于業緣的企業工會的認同。另一方面，當發生勞資糾紛時，企業工會不能很好地維護農民工的權益，這自然降低了后者對其的認同。

勞動仲裁和上訴法院的途徑在維護農民工權益上也顯得低效無力。根據《勞動法》規定，勞動爭議必須首先經過勞動仲裁，當事人對仲裁裁決不服，便可以向法院提起訴訟。當農民工遭受權益侵害，需要申請勞動仲裁時，他們首先面臨60日的法定時效限制，即沒有特殊情況，必須在勞動爭議發生60日之內向勞動仲裁委員會提出仲裁申請，否則勞動仲裁委員會有權以超過時效不予受理。許多農民工對《勞動法》的相關規定了解甚少，根本不知道這一時效規定。這一點常常被資方所利用。在發生勞動爭議后，一些用人單位故意許諾農民工雙方協商解決，借此拖過仲裁時效，從而造成農民工無法通過勞動仲裁維護自身權益，也使他們無法到法院上訴。遇到工傷糾紛，當農民工申請勞動仲裁時，資方還會故意對勞動部門的工傷認定不服，提出行政復議，然后又提起行政訴訟一審、二審，當二審敗訴時勞動仲裁方能重新啟動。即使經過了勞動仲裁，資方還會故意拖延時間，對仲裁結果表示不服，向法院提起民事訴訟，又是一審、二審。按照現行相關法律程序，從工傷認定到訴訟結束，整個程序走完一般需要一到兩年的時間 [1]。對于那些工資被拖欠甚至身體傷殘的農民工來說，如此漫長、煩瑣的法律程序無疑是一種精神折磨，嚴重影響他們的正常生活、再就業甚至傷殘治療，還意味著一筆不菲的訴訟花費，他們很難支付得起勞資間的這種“消耗戰”所需要的時間、精力和經濟成本。所以，法律訴訟的結局常常是農民工一方被拖得精疲力盡，不得不放棄訴訟，或者是雖然贏了官司，但付出了很大代價，甚至出現當訴訟結案時，用人單位已經不存在或老板已經逃之夭夭，判決難以執行，只能不了了之。資方正是通過這種故意拖延時間、惡意訴訟的做法，使農民工很難通過勞動仲裁、上訴法院的途徑切實維權，并起到一種“殺一儆百”的作用，防止其他農民工群起效尤。

勞動信訪是農民工表達自身利益訴求的又一制度化渠道。但中國的信訪部門只是一個民意吸納機構，并不具有獨立的處決權，只能將問題轉交相關主管部門解決，其中的行政程序較為漫長。而且，現實中信訪部門還往往以各種理由拒絕接受許多因“小”的糾紛導致的上訪，以減輕自身負擔，也避免信訪激增。所以，對于權益受侵害并迫切需要解決的農民工來說，信訪實際上成為一條十分低效而不能作什么指望的維權途徑。另外，根據中國目前的制度設置，公民還可通過人民代表大會、婦聯、政治協商會議等途徑，來表達自身利益訴求，但實際上由于農民工的政治資源、社會資源等都十分有限，而且生存壓力緊迫，他們根本不可能寄希望于通過這些途徑，經過漫長的等待來維護自身權益。

三、權益缺失境況下農民工的行動選擇

在唯利是圖的資本肆意侵害其合法權益，而一些地方政府對此態度曖昧的境況下，農民工自身的行為選擇是怎樣的，是奮起抗爭，還是保持沉默，還是其他？其行為選擇的基本邏輯是什么？又帶來了怎樣的社會后果？下文將結合現實分析這些問題。

（一）沉默的大多數

現實表明，盡管農民工普遍面臨勞動權益全面缺失的狀況，但是，多數農民工在多數情況下都沒有進行公開的抗爭，而是保持著表面的沉默。為什么當外界社會從客位的立場出發，為農民工權益缺失而高呼不平時，農民工自己卻大多選擇了沉默呢？

1.農民工行為的生存邏輯。農民工已經深陷于一種“生存的文化”之中 [2]。在很長一段時期內，大多農民工進城都沒有過多的奢求，而只是為了謀求生存，只要能守住生存這一底線，他們可以承受莫大的苦難。對于很多農民工而言，盡管面臨超時超強的勞動、惡劣的勞動條件、低微的工資，甚至是老板的人身侵害，但畢竟還有一份謀生的機會，能維持起碼的生存，根本不至于公開抗爭。

2.與農民工的社會公正意識和權利意識有關。由于農民工的文化程度和現代知識積累有限，對于現代社會關于社會公正和公民權利的界定，他們很難達到充分的認知和理解，并不能準確把握自己獲得怎樣的待遇，才算是體現了整個社會所認定的公正，自己到底被法律賦予了一些什么權利，而是有他們自己的一套關于“公正”與“合理”的觀念。對于資方對其合法權益的侵犯，他們可能只感受到了工作和生活的艱辛，而沒有產生不公正感，所以默默忍受；也可能感受到了他們自己理解中的不合理、不公正，甚至明確認識到自身權益被侵害，但在生存邏輯的支配下，他們能忍則忍。

3.農民工與資本的力量對比過于懸殊。在缺乏組織資源的情況下，單個農民工無論在經濟能力、社會地位，還是在政治力量上，與資本都存在巨大差距，根本無力與資本公開抗衡。反抗帶來的很可能只是失去工作這一生存的依托，這對他們來說代價實在太高，是他們最不愿意看到的結果。

（二）非制度化表達：公開表達的主要方式

雖然沉默是農民工面對權益侵害時的多數選擇，但他們也絕非一群萬般溫順的“沉默羔羊”，當資方對他們肆意剝奪，危及甚至逾越其生存底線的時候，他們往往就會奮起抗爭，力圖討回自己基本的生存權益。從現實來看，農民工公開表達多因資方無期限拖欠其工資、工傷賠償遠低于法定標準等惡劣侵權行為而起。最近的一些罷工行為如廣東“本田罷工事件”，則是因為工人對工資待遇不滿，這表明農民工的利益訴求已經明顯上升。農民工維權抗爭的方式則大多是非制度化的，游離于正式制度供給之外。這主要是因為制度化維權機制客觀上低效或失靈，農民工主觀上對其缺乏信任和效能感。從行為特征上看，農民工的非制度化表達主要可分為集體鬧事、集體罷工、以死抗爭、暴力抗爭等方式。

集體鬧事是指農民工通過集體堵馬路、靜坐、圍堵政府等方式擾亂公共秩序，并以滿足自身訴求作為停止鬧事的條件，以期引起社會輿論和地方政府對資方不良行徑和自身遭遇的高度關注，給資方和地方政府施加壓力，迫使后兩者加速解決自身問題。在這種策略中，工友們的集體力量、社會公眾的關注這些因素，都成為農民工用以增強自身抗爭力量的重要資源。

集體罷工也是農民工的非制度化表達方式之一。2010年五六月間發生的“本田罷工事件”就是典型。由于中國法律并沒有正式承認罷工權，罷工這種“非暴力不合作”的方式在中國屬于非制度化方式，政府對之并不認可，但一般也不會嚴厲制裁，而是在罷工發生時積極出面協調，承諾妥善解決問題，以平息事態。在農民工罷工事件中，經常出現資方以辭退甚至暴力的方式，報復農民工特別是為首農民工的情況。這無疑是因農民工缺乏正式組織化，一些地方政府在保護農民工權益上態度不堅決，資方借此肆意欺凌農民工的緣故。

以死抗爭是指農民工以跳樓、跳塔吊等自殺手段相威脅，向資方和地方管理部門施壓，討要工資或維護自身其他權益 [3]。農民工以死抗爭實在是一種弱者的無奈。當資方長時間拖欠其工資時，一些農民工被逼至生存難以為繼的絕境，但他們又對制度化維權途徑根本不抱信心，也支付不起其中的時間和經濟成本，在無計可施的情況下，他們只好以自己最寶貴的生命為賭注，向資方發出最強烈的抗議，尋求社會正義力量的支持。地方政府為維護社會穩定，必然出面安撫、協調。資方面臨社會輿論的道德指責和政府壓力，必然承諾快速解決問題，盡管這種承諾最終不一定切實兌現。

暴力抗爭是指農民工通過圍堵、毆打、綁架老板或管理人員等暴力方式直接向資方施壓，要求滿足其權益訴求，甚至會極端到殺人泄憤。2005年發生的“民工王斌余討薪受辱殺人案”就是農民工暴力抗爭的典型。從現實來看，農民工暴力抗爭多因多次討薪不成，被逼無奈而起。老板面對農民工的暴力威脅，有時會屈服，滿足農民工的訴求，有時也會先滿口答應，由此脫身，然后暴力報復。地方政府當然不喜歡農民工的暴力抗爭，因為這直接影響到地方社會秩序與穩定，農民工的違法犯罪行為也逃不脫政府的法律制裁。

雖然農民工的非制度化表達最終不一定都達到目的，一些構成違法犯罪的極端行為還會受到政府依法制裁，但他們畢竟通過自己的公開表達，向資方、政府和整個社會發出了自己的利益呼聲，使自身權益在一次又一次的利益博弈中日益得到重視。

（三）制度化表達：呈遞增趨勢的選擇

雖然勞動仲裁、上訴法院等制度化維權機制顯得程序煩瑣而漫長，所需時間、精力和經濟成本都較高，一些權益嚴重受損的農民工還是拿起了這些制度化表達武器，來堅決捍衛自身權益。只是相對權益不同程度受損的大量農民工來說，目前這部分人是極少數。近些年來，隨著農民工權利意識日益覺醒，加上政府和一些非政府組織加強了對農民工的法律援助，越來越多的農民工走上了制度化維權的道路。據最高人民法院2010年9月披露，全國法院2008年一審勞動爭議收案29.55萬件，較2007年增長95.3%；2009年收案31.86萬件，同比增長7.82%；2010年1—8月新收20.74萬件。勞動爭議收案大幅上升的主要原因之一就是勞動者運用法律維護自身權益的意識越來越強 [4]。現實表明，農民工的制度化表達多因工資被拖欠、工傷賠償、職業病等問題而起。這些制度化表達有些是個體形式的，有些是集體形式的。曾引起國內外眾多媒體關注的“川渝數十民工廣東鎘中毒索賠訴訟案”就是一起典型的農民工制度化集體表達。雖然農民工通過制度化途徑維權需要付出較高的成本，最終也不一定能切實維權，但他們正是通過這種表達行為，顯示了自己維護自身權益的堅定決心和勇氣。

（四）“用腳投票”：“民工荒”背景下的新策略

很長一段時期內，中國城市低端勞動力都相對過剩。這在很大程度上造成農民工在與資方的利益博弈中明顯處于下風。然而，自2001年底中國正式加入WTO以來，城市就業形勢就開始發生好轉，出口迅猛增長不僅為勞動密集型部門和制造業創造了新的就業機會，也為服務業提供了新的就業機會。從2004年春開始，東南沿海地區出現了嚴重的“民工荒”，然后蔓延到長三角、華北沿海地區，甚至是一些勞務輸出大省，經過2008年金融危機的短暫波折，2010年春“民工荒”繼續上演。農民工供不應求的宏觀經濟狀況使許多農民工開始在企業之間、地區之間“用腳投票”，自發選擇待遇更好的企業和地區，這直接促使了一些企業和地方政府開始加強農民工權益保障。2010年3月，廣東省就大幅提高了最低工資標準，以吸引農民工就業。

四、趨向改善的農民工權益保障環境

本世紀初，農民工勞動權益缺失問題日益突出，包括工資被拖欠問題愈演愈烈、勞動安全事故頻發、職業病高發、超時勞動現象嚴重等等，由此導致的農民工集體鬧事、暴力抗爭、集體罷工等表達行動也頻繁發生。這嚴重違背社會公平正義，影響社會秩序與穩定，并使得社會輿論要求加強農民工權益保障的呼聲日漸高漲。這給政府施加了一定的壓力，政府由此日益重視農民工權益保障問題，出臺并實施了一系列政策措施，加大了維護農民工權益的執法力度，從而使得農民工權益保障環境開始發生改善。

政府加強農民工權益保障的努力首先體現在相關法律和政策的完善與強化上。例如，針對農民工工資偏低的問題，2004年勞動和社會保障部頒布了《最低工資規定》，對最低工資標準作出了明確規定。到2006年，全國31個省、自治區、直轄市均按制度要求頒布了當地最低工資標準 [5]。尤其值得一提的是2008年1月1日生效的《勞動合同法》，其中包括勞動必須有合同、強制社會保險等許多有利于農民工權益保護的內容，相比1994年頒布的《勞動法》，該法還增加了許多懲罰條款，增強了法律的威懾力。自本世紀初以來中央出臺的一系列關于農民工的政策文件，也一再強調要加強農民工權益保障，提出了“切實解決拖欠和克扣農民工工資問題”、“依法規范農民工勞動管理”、“積極穩妥地解決農民工社會保障問題”等具體要求。

同時，政府執法部門和司法部門維護農民工權益的執法力度也大為加強。例如，針對尤為突出的拖欠農民工工資問題，各城市紛紛展開了由市委、市政府直接督辦，由勞動保障、建設等部門執行的大規模專項檢查工作，采取了督促和責令企業支付農民工工資、曝光嚴重侵害農民工合法權益的企業、嚴懲相關責任人等措施，并探索建立預防拖欠工資的長效機制，包括工資支付監控制度、工資支付保障制度等。各地方法院也通過簡化訴訟程序、強化執行等措施，加強了農民工權益侵害案件的司法力度。

在政府日益重視、“民工荒”出現、農民工維權抗爭和“用腳投票”等眾多壓力之下，許多企業也不得不采取一些改善農民工權益狀況的舉措，以此吸引農民工就業，增強他們對企業的歸屬感，穩定員工隊伍。這使得近年來農民工權益保障狀況出現了些許好轉。比較明顯的是農民工的工資拖欠狀況有所緩解，勞動合同簽訂率、工傷保險參保率都有所上升。

五、結語

從上我們可以發現國家、市場與農民工之間的相互建構關系：在特殊的制度與市場背景下，農民工與資本力量對比差距懸殊，因此農民工勞動權益必然出現缺失；農民工由此而生的表達行動及“民工荒”背景下的“用腳投票”，給地方政府和資本都施加了一定的壓力，促使后兩者開始重視并改善其權益保障狀況。這種互構關系正體現了農民工權益保障的內在邏輯。未來的權益保障狀況取決于農民工與國家、市場間的進一步互構。與老一代農民工比，新生代農民工對工作和生活條件的要求不斷提高，權利意識日益高漲，集體意識和集體行動能力也逐步增強。如果政府和企業不主動進一步加強農民工權益保障，如果政府不完善制度化維權機制，農民工可能會有更多、更激烈、對社會更具震蕩性的表達行動。所以，在保障農民工權益上，政府應更為積極主動，企業也應加強自律。

參考文獻：

[1]國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[M].北京:中國言實出版社，2006:195.

[2]陳佩華.生存的文化——通過私人信件透視外來工人的生活[G]//清華大學社會學系.清華社會學評論(2002卷). 北京:社會科學

文獻出版社，2003:143-144.

[3]徐昕.為權利而自殺——轉型中國農民工的“以死抗爭”[G]//吳毅.鄉村中國評論(第2輯).濟南:山東人民出版社，2007:15-44.

[4]楊維漢.勞動爭議法院收案猛增最高法院詳解主要原因[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/2010-09/14/c 13494860.htm，

2010-09-14.

[5]國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[M].北京:中國言實出版社，2006:202.[責任編輯 劉嬌嬌]