城市基礎設施融資方式研究

蔡亮

摘要：基礎設施是經濟發展的基礎，同時也直接影響著人們的日常生活，因此城市基礎設施建設得到各國政府的高度重視。隨著城市基礎設施建設力度的加大，面臨的資金壓力越來越多，城市基礎設施的發展，首先要解決資金這一難題。在對中國城市基礎設施的基本概念進行了解，對中國現行的城市基礎設施建設融資模式進行分析研究的基礎上，結合中國城市基礎設施建設的實際，確立多渠道的融資新模式等進行了研究探討，以期解決目前城市基礎設施建設面臨的資金難題，進一步推進中國的城市化進程。

關鍵詞：城市；基礎設施；融資模式；項目融資

中圖分類號：F294文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0060-03

引言

城市基礎設施是城市的重要組成部分，是城市生存和發展的必要條件，與城市經濟發展和城市建設有著密不可分的關系。中國自建國以來，在相當長的一段時間里城市基礎設施資金來源渠道比較單一，比例較低。進入20世紀80年代后，在改革開放政策的指引下，城市進入高速發展階段，對基礎設施的投資也在逐漸增多。從1986—1997年，城市基礎設施投資占GDP的比例為2.7 %～5.4%，城市基礎設施投資占固定資產投資的比例為10.3%～16.5%，投資比例達到了聯合國的推薦值，但低于同期世界銀行在部分發展中國家的調查值。城市經濟的發展和城市基礎設施建設是互動的關系，加大城市基礎設施建設投資的力度，也會帶動和刺激城市經濟的發展，因此，必須加大城市基礎設施建設的投資力度，以推進中國城市化水平的進一步提升。

資金是制約城市基礎設施建設的關鍵因素，隨著改革的不斷深入，政府的收入分配逐漸向民生等問題傾斜，政府的財政赤字在不斷地增加，財政收入占GDP的比重在不斷地下降，國家預算對基礎設施的投資日漸減少，因此必須改變現在這種依靠政府投入的融資模式，開拓更多的融資模式，在資本市場上實現更大規模的融資，以滿足基礎設施建設的需求。

一、城市基礎設施的基本概念

1.城市基礎設施的含義。城市基礎設施是城市生存和發展必備的工程性基礎設施和社會性基礎設施，在城市生存和發展的基本條件。城市基礎設施有廣義和狹義之分，狹義的城市基礎設施是指能源系統、給排水系統、交通系統、環保系統以及防災系統等工程性基礎設施；廣義的城市基礎設施除了上述的工程性基礎設施以外，還包括行政管理、文化教育、醫療衛生、金融保險以及社會福利等社會性基礎設施，中國通常所指的城市基礎設施單指狹義的工程性基礎設施。

2.城市基礎設施的特征。（1）社會性。基礎設施是關系到國計民生的基礎性設施，影響到人們的正常生活和生產的順利進行，有著廣泛的社會影響。如城市的給排水系統如果設計的不夠合理，建成后經常出現停水事故，必然影響人們的正常生活，使得人們怨聲載道。（2）公益性。城市基礎設施對社會有著積極的作用，即公益性。如環保系統中的污水處理設施，就可以有效地防止水污染的發生，也可以消除惡臭氣味的影響，這有利于改善人們的生活質量也提升了城市的整體形象。（3）共享性。城市基礎設施是全社會共同享有的公共服務，即城市基礎設施的使用過程中具有排他性，人們在享有某一基礎設施服務的同時不能獨自占有，而剝奪他人享有該服務的權利。（4）投資規模大。城市基礎設施屬于固定資產投資的范疇，它們的使用壽命比較長，一般是幾十年，投資規模相當巨大，往往是上千萬、上億元。如城市軌道交通，地鐵的造價相當昂貴，一般每公里的平均造價是5億元左右，如果軌道交通后期的維護得當，它的生命周期甚至可以達到一百年以上。（5）空間、地域和時間的不可挪用性，城市基礎設施對空間、地域和時間有著極強的依附性。城市基礎設施的投資成本具有沉沒性，建成后不能挪作他用，基本沒有殘值。基礎設施建成后必須按照設計的用途繼續下去，否則巨大額度的投資將無法收回。城市基礎設施的投資建設必須具有超前性，即必須趕在經濟社會發展的前面進行基礎設施的建設。

二、中國現行的城市基礎設施建設融資模式現狀

中國現行的城市基礎設施建設融資模式主要有中央和地方政府財政性投資、國內貸款、市政債券、利用外資以及其他來源等。

1.中央和地方政府財政性投資。中央和地方政府財政性投資又分為預算內和預算外投資，預算內投資指的是國家和地方政府的財政撥款，預算外投資指的是土地拍賣收益。目前，財政撥款的難度加大，難以滿足城市基礎設施建設所需要的巨額資金缺口。財政的收入渠道主要是稅收，隨著經濟的快速發展，國家的稅收得到了巨大的增長，但是財政收入不僅要承擔基礎設施建設的部分投資，還要其他的財政資本支出以及經常性支出，如社會福利、醫療保險以及教育改革等方面的支出，并且隨著經濟的快速發展，各大城市都加大了對基礎設施建設的力度，這些設施需要的資金大大超過了財政收入的增長速度。預算外的土地拍賣收益具有滯后性，資金不能夠得到及時的周轉。近兩年，國家為了應對日益上漲的高房價，對房地產市場進行調控以滿足人民的購房需求，對土地的拍賣實行了嚴格的限制措施，大大減少了政府的土地拍賣收益。另外在進行土地拍賣之前，需要大量的資金用于居民的拆遷以及道路的修建等基礎設施的投資，這樣以后才可以對土地進行拍賣，然后才可以用拍賣的收益去支持基礎設施的建設。土地是稀缺資源，地方政府可以出售的土地是有限的，不可能長期依靠土地拍賣來支撐城市基礎設施建設，面對國家嚴格的房地產調控措施和土地拍賣收益的滯后性，導致財政性投資難以支撐城市基礎設施建設的資金壓力。

2.國內貸款。銀行貸款包括國內銀行機構貸款和非銀行機構貸款，為了彌補城市基礎設施建設的資金不足，向金融機構結款是最有效的解決辦法之一，是城市基礎設施建設的重要資金來源。1996年實行的《貸款通則》規定地方政府不是法人和實體，不能成為獨立的融資主體，因此地方政府難以直接貸款進行城市基礎設施建設。另外，商業銀行有著一套嚴格的資產負債管理的約束機制，他們傾向于短期貸款，對城市基礎設施建設這類中長期貸款缺乏足夠的興趣。

3.市政債券。市政債券是籌集城市基礎設施建設資金的又一條重要途徑，是指地方政府或者授權代理機構發行的有價證券，將籌集到的資金用于城市基礎設施建設。中國宏觀經濟的健康發展，為市政債券的發行打下了良好的基礎；中國金融市場有著巨大的資金供給，資金面比較寬。但是市政債券的利率、擔保、流動性以及發行額度等都是制約市政債券的因素，不可能無限制地發行市政債券。

4.利用外資。利用外資有外商直接投資和國外借款等方式，由于城市基礎設施的收益相對較低，對外資的吸引力不夠強，所以中國城市基礎設施建設利用外資的比例不高。

5.其他來源。主要有個人捐助、社會集資以及其他單位撥款等，但是這類資金在中國城市基礎設施建設中的比例是相當低的。

三、拓寬城市基礎設施建設融資渠道

隨著城市基礎設施建設的加快，各地方政府及專業公司、人員都對如何解決融資渠道這一問題進行了深入地研究。以經營的手段對城市進行經營，對那些可以實行商業化運轉的城市基礎設施進行資本運作，使城市基礎設施的建設資金投入與產出之間形成良好的循環。對現行的融資體制進行創新，這包括對城市基礎設施建設融資體制以及融資技術的創新。前者要求對城市基礎設施建設的投資主體實行多元化的形式，充分吸收民間資本以及社會資本，利用獨資、合資和股份合作等形式參與到城市基礎設施的建設中來。后者則要求對城市基礎設施建設的融資工具和融資方式進行創新，如債券融資、BOT融資、TOD融資、BT融資、TOT融資、PPP融資以及AOD融資等模式。

1.BOT融資模式。BOT就是“建設—經營—轉交”的含義，它是私營公司參與到城市基礎設施投資的形式。政府將一些基礎設施項目特許經營的權利轉讓給私營公司，私營公司利用這些基礎設施項目來進行融資、建設并運營管理等經營性活動，在雙方合同期內該項目的所有權和經營管理權歸私營公司所有，將所得到的收益用作償還債務以及回報基礎設施項目的投資，合同到期以后項目所有權重新回到當地政府手里。BOT方式在許多城市得到廣泛的應用，BOT融資模式的項目一般具有投資數額巨大、建設周期長、利潤率比較低的特點。因而，國外資本對BOT融資模式的項目態度都是比較謹慎的，都會在事先和當地政府達成保護協議。

2.TOD融資模式。TOD融資模式最早在城市規劃領域的城市經營方式，在西方發達國家的城市建設中得到廣泛的應用。TOD融資模式就是政府利用壟斷規劃帶來的信息優勢，在規劃發展區域首先按非城市建設用地的價格征用土地，然后對規劃區內的基礎設施進行建設投資，使土地實現增值的目的。政府對基礎設施投入的絕大部分是來自于出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生熟”地價差對基礎設施的建設成本進行補償。

3.BT融資模式。BT融資模式是BOT的一種演化模式，其特點是協議授權的投資者只負責對該項目的融資和建設過程，項目完工經驗收合格后，即由政府或者授權項目業主按合同的規定贖回。適用于建設資金來源計劃比較明確，而短期資金短缺經營收益小或完全沒有收益的基礎設施項目。根據政府面臨的任務目標和項目特點，涉及的適用范圍總體上講是前期工作成熟到位、急需投資建設，建設資金回收有保障，但回收時間較長，資金籌措中長期較好可行，銀行融資當前較困難。

4.TOT融資模式。TOT即移交—經營—移交，TOT是BOT融資方式的新發展。近些年來，BOT是國際上較為流行的一種項目融資方式。它是指政府部門或國有企業將建設好的項目，把該項目一定期限的所有權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。TOT也是企業進行收購與兼并所采取的一種特殊形式。它具備中國企業在并購過程中出現的一些特點，因此可以理解為基礎設施企業或資產的收購與兼并。

5.AOD融資模式。AOD是指規劃理性預期引導的開發融資模式，是最新提出的一種城市規劃—城市經營整和概念，是城市經營的新手段。如果說TOD是政府利用壟斷規劃信息帶來的優勢而進行城市經營。AOD則是政府充分利用發布規劃信息的誘導作用來進行城市經營。政府通過預先發布某些地區的規劃消息，公開相關信息，來激發引導市場力量進行先期的投入，以盡快形成與規劃目標相一致的外圍環境和所需氛圍，以便于政府在最為適合的時機，以較小的投入實現原生的建設意圖。

6.PPP融資模式。PPP融資模式是指政府與民營機構簽訂長期合作協議，授權民營機構代替政府建設、運營或管理基礎環保項目或其他公共服務設施，并向公眾提供公共服務，主要有垂直和水平兩種方式。PPP融資模式是城市公共基礎設施建設的過程中發展起來的一種項目融資模式，它以參與方的共贏為各方合作的共同追求理念。其典型的結構為：特許經營類項目需要私人參與部分或全部投資，通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，特許經營類項目能否成功的關鍵在于建立有效的監管機制，特許經營類項目能充分發揮各自的優勢，使整個項目的建設和經營成本得以節約。

7.TIF融資模式。TIF方式也稱為“稅收遞增財務安排”，是美國的城市基礎設施建設中常用的融資模式。政府先借錢給某一塊區域進行基礎設施建設改造，完成后，將該區域內的各項稅率提高，直到增加的稅收可以把全部投資回收為止或者最多征收三十年。這個融資方式的特點是：對該區域的基礎設施進行投資建設，該區域的各行業均受到益處，因此應將多收入的部分以納稅的方式還給政府，并且只對該區域增加稅收，其他地方將不受影響。

8.PIF融資模式。PFI是政府與私人部門進行合作，政府賦予私人部門組成的特別目的公司SPC對公共項目擁有特許開發的權利，由SPC承擔部分政府公共物品的生產或提供公共服務的職責，政府購買SPC提供的公共產品或服務，或者是對特別目的公司給予收費的特許權利，或政府與SPC以合伙方式共同營運等方案，使政府公共物品產出中的資源配置得到最優化、效率和產出的最大化。PFI本質上是一個DBFO融資模式，即設計、建設、融資和運營。它和BOT模式的不同點主要體現在以：PFI的項目主體和資金來源一般為本國民營企業，而BOT項目主體和資金來源則既可以是本國的民營企業，也可以是國外公司；PFI項目管理方式靈活，BOT項目的建設在特許權期限內政府對項目完全失去控制；政府特許給特別目的公司特許權利到期后項目營運權的處理方式靈活。

以經營的手段建設城市，就要以城市基礎設施投資主體的多元化，推進城市基礎設施的改造升級，以城市基礎設施運行的市場化和產業化，建立城市基礎設施的可持續發展的基礎。盡管籌資渠道多元化，但各國、各地區的城市發展情況也不相同，每個城市應根據當地實際情況，找出適合于自身發展的先進經驗。最后，需要說明一點，城市基礎設施建設是一個階段性的工作，每一項建設都需要一定的周期，持續一定的時間。因此，對投資的分析和評價要以一定的時間段來進行，這樣才能較為全面、客觀地把握情況，讓資金發揮最大的效益。

結論

城市基礎設施建設的巨大資金缺口給融資提出了更高的要求，同時也給城市基礎設施融資模式提供了更多的發展機會，重點是發展項目融資模式使民間資本參與到城市基礎上的建設中來。只有通過融資體系的不斷完善，才可以從根本上解決中國城市基礎設施建設所面臨的資金壓力，對實現城市基礎設施建設的快速發展，具有重要的現實意義。

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[責任編輯 劉嬌嬌]