芻議我國財(cái)政支出績效評價(jià)

■李化鋒 郭麗華

芻議我國財(cái)政支出績效評價(jià)

■李化鋒 郭麗華

一、財(cái)政支出績效評價(jià)概述

（一）績效評價(jià)

普雷母詹德在 《公共支出管理》中指出，績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。朱志剛的《財(cái)政支出績效評價(jià)研究》認(rèn)為績效絕不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接收方滿意程度的衡量。可見，績效是效益性、效率性與有效性的統(tǒng)稱，它包括過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面，行為包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求、過程是否合規(guī)合理；結(jié)果既包括為達(dá)到該結(jié)果而投入的資源和利用資源所獲得的效果，又包括投入資源的合理性和所獲得結(jié)果的有效性。

財(cái)政績效評價(jià)是指運(yùn)用一定的評價(jià)方法、量化指標(biāo)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對中央部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評價(jià)。

（二）財(cái)政支出績效評價(jià)

財(cái)政支出績效評價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。

財(cái)政支出績效評價(jià)制度是我國公共財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理模式發(fā)展到一定階段、進(jìn)一步加強(qiáng)公共支出管理的機(jī)制。財(cái)政部門將財(cái)政支出績效考評結(jié)果融入預(yù)算編制，使財(cái)政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟(jì)、高效的原則，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。

（三）財(cái)政支出績效評價(jià)目標(biāo)

對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)是提高財(cái)政資金使用效率的一種制度選擇，使財(cái)政資金管理的關(guān)注點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出效果及投入與產(chǎn)出的關(guān)系。投入與產(chǎn)出的關(guān)系主要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性三個(gè)方面來衡量，對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)亦為使財(cái)政資金支出最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性。

經(jīng)濟(jì)性 （Economy）是指支出的節(jié)約，即花費(fèi)最少的費(fèi)用獲得一定數(shù)量的資源，要求在一定的收入規(guī)模下，保持支出結(jié)構(gòu)合理，滿足政府部門實(shí)現(xiàn)必要的工作目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性在公共支出資金嚴(yán)重缺乏或嚴(yán)重浪費(fèi)的情況下具有非常重要的地位，以此原則約束公共支出部門和預(yù)算部門，使財(cái)政部門在安排財(cái)政資金支出時(shí)，選擇更為有效的優(yōu)先順序。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政支出規(guī)模的日益擴(kuò)大，單純的經(jīng)濟(jì)性原則已不能滿足財(cái)政支出績效評價(jià)的要求，效率性和效益性逐漸取代經(jīng)濟(jì)性在績效評價(jià)工作中的地位和影響。

效率性（Efficiency）是指能否以最小的投入獲得既定的產(chǎn)出，或以既定的投入獲得最大的產(chǎn)出，即投入與產(chǎn)出的關(guān)系。效率性原則不僅考慮了產(chǎn)出類指標(biāo)，注重對結(jié)果的評價(jià)，而且考慮了投入類指標(biāo)和過程性指標(biāo)，體現(xiàn)了政府部門重視對財(cái)政支出過程的評價(jià)。效率性原則能夠有效反映項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)度，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的獲取情況，效率性原則在世界各國公共部門績效考評中占據(jù)著不可替代的位置。

效益性（Effectiveness）是指財(cái)政支出要滿足社會(huì)各方面的需求，取得各方面的效益，如經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。政府對企業(yè)等其他市場主體的績效評價(jià)注重于經(jīng)濟(jì)效益，但財(cái)政資金對非市場主體投入的社會(huì)效益和生態(tài)效益巨大，而經(jīng)濟(jì)效益不明顯。鑒于財(cái)政扶持范圍的廣泛性，不能只用經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)財(cái)政支出的效益情況，因而對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，需要綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面因素剖析受益對象從財(cái)政扶持中的獲益情況。

財(cái)政支出績效評價(jià)的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的統(tǒng)一，它們相輔相成、缺一不可。其中，財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性是財(cái)政活動(dòng)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財(cái)政有效機(jī)制的外在表現(xiàn)，效益性是財(cái)政活動(dòng)最終結(jié)果的反映。

二、實(shí)行財(cái)政支出績效評價(jià)的必要性

隨著我國財(cái)政支出規(guī)模的日益擴(kuò)大與財(cái)政支出管理改革的不斷深化，如何提高財(cái)政資金的使用效益擺在了各級政府的面前。財(cái)政支出績效評價(jià)既是財(cái)政支出績效預(yù)算的基礎(chǔ)，也是對支出活動(dòng)取得的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行的綜合性考核與評價(jià)，其出發(fā)點(diǎn)是追求財(cái)政支出的最佳效益。現(xiàn)階段，我國開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作十分必要。

第一，財(cái)政支出績效評價(jià)是實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，科學(xué)發(fā)展觀的根本要求是以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。實(shí)施科學(xué)發(fā)展必須能夠?qū)ΜF(xiàn)有狀況進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，只有將績效評價(jià)融入政府業(yè)績進(jìn)行客觀化、全面化衡量，科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)行才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，才可以及時(shí)檢查監(jiān)督資金使用的效益性和合規(guī)性。

第二，財(cái)政支出績效評價(jià)是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的重要保障。涉及使用財(cái)政專項(xiàng)資金的每個(gè)單位，通過扶持資金申請、建賬建制、項(xiàng)目自評將各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)都納入財(cái)政部門的規(guī)范制約和管理范圍的一切經(jīng)營單位，由于績效評價(jià)工作的貫徹執(zhí)行，都將較全面反映出資金使用單位的生產(chǎn)經(jīng)營情況。這樣就確定了規(guī)范有效的財(cái)政秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，監(jiān)督經(jīng)營單位依法經(jīng)營，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，提高經(jīng)營管理水平；同時(shí)，財(cái)政機(jī)關(guān)按照績效評價(jià)規(guī)定對各資金使用單位進(jìn)行績效檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)使用資金及其他違反財(cái)政資金使用規(guī)定的行為，也將有效打擊各種違法經(jīng)營活動(dòng)，為國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好、穩(wěn)定的環(huán)境秩序。

第三，財(cái)政支出績效評價(jià)是提高政府行政效率的有力保障。財(cái)政支出績效評價(jià)將財(cái)政部門和資金使用部門的行為置于評價(jià)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)支出管理和行政管理的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，有利于明確各相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，督促相關(guān)部門及時(shí)改進(jìn)和完善。績效評價(jià)能夠強(qiáng)化政府部門在履行職能時(shí)的成本效益意識(shí)，促進(jìn)政府部門創(chuàng)新管理理念與管理方式，進(jìn)而推動(dòng)高效政府的建設(shè)。財(cái)政支出績效評價(jià)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能公開化對財(cái)政支出管理提出的新的要求，要建立服務(wù)型、公開化、透明化政府，就要把群眾最關(guān)心的資金支出問題放在重要的位置。對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)既是提高政府部門運(yùn)行效率、增強(qiáng)政府部門責(zé)任意識(shí)的需要，又是群眾加強(qiáng)對政府職能監(jiān)督、加快政府職能轉(zhuǎn)變與推進(jìn)社會(huì)民主建設(shè)的需要，是政府編制績效預(yù)算的前提條件。

第四，財(cái)政支出績效評價(jià)是全面提升財(cái)政資金使用效能的必然選擇。對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)，建立財(cái)政支出績效評價(jià)制度，有利于政府部門合理配置資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促使各部門關(guān)注財(cái)政資金的使用結(jié)果，使財(cái)政資金分配公開化、透明化，切實(shí)保證了關(guān)系民生的重大項(xiàng)目和綜合效益好的項(xiàng)目得以優(yōu)先考慮，從制度上保證了財(cái)政資金分配的科學(xué)性和公正性，以最低的成本最大限度滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，促進(jìn)財(cái)政資金發(fā)揮最佳效益。

三、財(cái)政支出績效評價(jià)的原則

財(cái)政支出績效評價(jià)涉及諸多的行業(yè)領(lǐng)域和發(fā)展對象，評價(jià)內(nèi)容十分廣泛，為保證財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)合理，可行可比，2011年4月財(cái)政部頒布的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定了財(cái)政支出績效評價(jià)工作應(yīng)遵循的原則。

（一）科學(xué)規(guī)范原則

對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)應(yīng)嚴(yán)格遵守《暫行辦法》的規(guī)定，按照科學(xué)可行的要求，將定量分析與定性分析相結(jié)合。財(cái)政支出績效評價(jià)包括數(shù)量、質(zhì)量、成本和效益等各方面的執(zhí)行情況，為保證評價(jià)結(jié)果的直觀可比，盡可能以量化的形式表述指標(biāo)，難以用定量標(biāo)準(zhǔn)衡量的，可以適當(dāng)結(jié)合定性分析。如貨幣資金投入總額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以直接用貨幣計(jì)量，但社會(huì)滿意度等社會(huì)效益指標(biāo)、土地利用率等生態(tài)效益指標(biāo)難以用可量化的數(shù)據(jù)分析，此時(shí)需要考慮項(xiàng)目支出的全面、綜合因素的定性分析，與定量分析共同評價(jià)支出項(xiàng)目的效果，更加合理、準(zhǔn)確反映財(cái)政支出的實(shí)際績效。

（二）公正公開原則

財(cái)政支出績效評價(jià)涉及多個(gè)被評價(jià)單位，評價(jià)結(jié)果可能會(huì)影響下一年度資金審批情況或地方政府績效情況，因此，客觀公正的評價(jià)結(jié)果對政府的決策和被評價(jià)單位的發(fā)展都具有重要意義。財(cái)政部門可以聘請中介機(jī)構(gòu)等獨(dú)立的第三方對績效評價(jià)進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，包括財(cái)政資金申請、審核、到位及使用的全過程，為日后績效評價(jià)工作奠定基礎(chǔ)。在立項(xiàng)階段做好事前監(jiān)督，要求項(xiàng)目單位出具財(cái)政資金使用詳細(xì)規(guī)劃書，包括財(cái)政資金的使用方向、使用進(jìn)度、預(yù)期效果等內(nèi)容，為判定績效評價(jià)結(jié)果提供參考依據(jù)；并在規(guī)劃書中明確相關(guān)責(zé)任人，防止出現(xiàn)問題時(shí)相互推諉責(zé)任。在執(zhí)行過程中，做好項(xiàng)目的事中監(jiān)督，對項(xiàng)目單位進(jìn)行定期與不定期檢查，以確保財(cái)政資金使用的合規(guī)性，評價(jià)用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。在竣工階段或項(xiàng)目期間結(jié)束時(shí)，對項(xiàng)目進(jìn)行檢查驗(yàn)收，檢驗(yàn)項(xiàng)目是否按計(jì)劃及時(shí)、足量完成，并督促項(xiàng)目單位及時(shí)上報(bào)數(shù)據(jù)信息。可以通過媒體將評價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，真正做到真實(shí)客觀、公正公開。

（三）分級分類原則

根據(jù)評價(jià)對象的特點(diǎn)由各級財(cái)政部門、各預(yù)算單位分類組織實(shí)施績效評價(jià)，這就需要根據(jù)項(xiàng)目地區(qū)的具體情況和資金使用單位的特殊性，由財(cái)政部門和主要相關(guān)部門負(fù)責(zé)績效評價(jià)工作的開展。財(cái)政支出績效評價(jià)工作通常由本級或上級財(cái)政部門或?qū)ｉT績效評價(jià)機(jī)構(gòu)及行業(yè)相關(guān)部門組織實(shí)施，如市級項(xiàng)目績效評價(jià)可由市級、省級財(cái)政部門和相關(guān)單位負(fù)責(zé)，省級項(xiàng)目可由省級以上財(cái)政部門組織實(shí)施評價(jià)。根據(jù)資金使用單位行業(yè)性質(zhì)的特點(diǎn)，評價(jià)主管部門的選擇也會(huì)有所不同，如財(cái)政涉農(nóng)資金績效評價(jià)需要財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)。

（四）績效相關(guān)原則

績效評價(jià)應(yīng)針對財(cái)政具體支出及其利用該項(xiàng)資金所產(chǎn)生的效益進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果緊密圍繞支出與產(chǎn)出效益的關(guān)系、實(shí)際績效與確定的績效目標(biāo)的關(guān)系。如財(cái)政部門為促進(jìn)農(nóng)村合作社發(fā)展，審批一筆扶持資金用于發(fā)展綠色、有機(jī)、無公害產(chǎn)品，評價(jià)應(yīng)該圍繞合作社利用該項(xiàng)扶持政策為組織帶來的經(jīng)濟(jì)收入、合作社農(nóng)戶滿意度及產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品率等各方面的效益，分析該項(xiàng)支出與產(chǎn)出績效的對應(yīng)關(guān)系。

四、財(cái)政支出績效評價(jià)的方法

評價(jià)方法是開展績效評價(jià)工作的重要手段，不同績效評價(jià)方法的選擇直接影響財(cái)政支出績效評價(jià)的結(jié)果。目前，比較通行的評價(jià)方法有：

一是成本效益分析法，是將一定時(shí)期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對比分析，以評價(jià)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。這種方法是我國績效評價(jià)最常用的方法，能夠直接反應(yīng)財(cái)政支出與產(chǎn)出效果的對應(yīng)關(guān)系，適用于成本和效益都能準(zhǔn)確計(jì)量的評價(jià)項(xiàng)目，如公共工程項(xiàng)目。

二是比較法，是指通過對績效目標(biāo)與實(shí)施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。由于財(cái)政支出具有很強(qiáng)的公共性、公益性，其取得的社會(huì)效益和生態(tài)效益很難用單純的成本效益法進(jìn)行定量評價(jià)，而運(yùn)用比較法可以直接反映實(shí)際效果與預(yù)定目標(biāo)、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出之間的差異，分析、評價(jià)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

三是因素分析法，是指通過綜合分析影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，評價(jià)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。該方法注重考察公共支出項(xiàng)目的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，將各種費(fèi)用影響因素列舉出來，同時(shí)將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來，計(jì)算投入產(chǎn)出比，并加以排序進(jìn)行綜合分析，該方法的優(yōu)點(diǎn)是能夠直觀了解項(xiàng)目支出的各項(xiàng)影響因素，但缺點(diǎn)是因素難以準(zhǔn)確量化。

四是最低成本法，是指對效益確定卻不易計(jì)量的多個(gè)同類對象的實(shí)施成本進(jìn)行比較，評價(jià)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。這種方法可以分析比較財(cái)政支出的投入情況，它適用于成本易于計(jì)量而效益大小難以觀測或計(jì)算的支出項(xiàng)目，例如社會(huì)保障支出，該類項(xiàng)目通常是以最低成本為原則來確定最終的支出項(xiàng)目。

五是公眾評判法，是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對財(cái)政支出效果進(jìn)行評判，評價(jià)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。通過選擇有關(guān)方案進(jìn)行評估，并對社會(huì)公眾進(jìn)行問卷或抽樣調(diào)查，以評判其效益，該方法適合于對公共管理部門和財(cái)政投資興建的公共設(shè)施等項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。

六是綜合指數(shù)法，通過將各環(huán)節(jié)或各經(jīng)濟(jì)效益單項(xiàng)指標(biāo)值進(jìn)行綜合，以綜合效益指數(shù)作為評比排序的依據(jù)，并以此說明總體和各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)效益水平。各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重是由其重要性決定的，體現(xiàn)了各項(xiàng)指標(biāo)在綜合效益中作用的大小。綜合指數(shù)法的基本思路是利用層次分析法計(jì)算的權(quán)重和模糊評判法取得的數(shù)值進(jìn)行累乘，然后相加，最后計(jì)算出效益指標(biāo)的綜合評價(jià)指數(shù)。

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院）