財(cái)政聯(lián)邦主義理論述評(píng)

■吳俊培 李淼焱

財(cái)政聯(lián)邦主義理論述評(píng)

■吳俊培 李淼焱

吳俊培，著名財(cái)政學(xué)家，現(xiàn)為武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。1984年5月加入中國(guó)共產(chǎn)黨，1980年9月至 1982年9月在湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)碩士研究生學(xué)習(xí)；1982年 9月至1992年1月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融系教師；1997年7月至1999年1月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)；1999年1月至2000年4月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委常委、校長(zhǎng)；2000年8月至2009年6月任武漢大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)。1992年6月晉升為教授；1993年遴選為博士生導(dǎo)師。獲獎(jiǎng)情況：1992年獲財(cái)政部?jī)?yōu)秀教材二等獎(jiǎng)；1994年獲國(guó)務(wù)院政府特殊津貼；1995年獲湖北省人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎(jiǎng)；1998年獲教育部普通高校第二屆人文社科成果三等獎(jiǎng)；2001年獲湖北省第二屆社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)；2003年獲普通高校第三屆人文社科優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)。獲“有突出貢獻(xiàn)的中國(guó)博士學(xué)位獲得者”稱號(hào)；享受國(guó)務(wù)院特殊津貼。社會(huì)兼職：中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事，教育部經(jīng)濟(jì)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)成員，湖北省財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，湖北省人民政府咨詢委員會(huì)成員等。

李淼焱：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政學(xué)博士、講師。

一、財(cái)政聯(lián)邦主義理論緣起：政府間關(guān)系的財(cái)政分權(quán)

財(cái)政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism)是聯(lián)邦主義一詞的延伸，雖然它是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，但它仍然具有政治意義上聯(lián)邦主義的基本特征：一是中央與地方的分權(quán)；二是中央與地方政府職能的劃分。馬斯格雷夫認(rèn)為，圍繞“財(cái)政聯(lián)邦主義”的問(wèn)題，是關(guān)于財(cái)政事務(wù)的空間安排以及在各種管轄權(quán)內(nèi)對(duì)這些事務(wù)的管理。薩繆爾森和諾德豪斯認(rèn)為財(cái)政聯(lián)邦主義就是指不同層次政府的財(cái)政責(zé)任的劃分。可見(jiàn)，財(cái)政聯(lián)邦主義最簡(jiǎn)單的含義就是指多級(jí)政府間進(jìn)行財(cái)政職能分工的體制或原則。在政治上是單一制的國(guó)家，在財(cái)政上同樣有可能是聯(lián)邦主義的。

財(cái)政聯(lián)邦主義要解決的問(wèn)題是各級(jí)政府間的財(cái)政收支關(guān)系如何確定，財(cái)政體制如何建立更能充分體現(xiàn)財(cái)政職能，如何使財(cái)政體制的運(yùn)行更加有效等。財(cái)政聯(lián)邦主義是處理中央政府與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的一種制度設(shè)計(jì)，完全可以說(shuō)是對(duì)財(cái)政分權(quán)理論的一種概括，其重點(diǎn)在明確中央政府和地方政府財(cái)政職能分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政的自主性和獨(dú)立性。

二、財(cái)政聯(lián)邦主義劃分的時(shí)代背景

美國(guó)財(cái)政聯(lián)邦制度可分作兩個(gè)階段。第一階段從朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)末期到1978年，被稱作傳統(tǒng)聯(lián)邦主義（Old Federalism），該時(shí)期的理論研究被稱為第一代的財(cái)政聯(lián)邦主義(FGFF)。1978年以后的美國(guó)財(cái)政被稱為新聯(lián)邦主義（New Federalism），該時(shí)期的財(cái)政理論被稱為第二代財(cái)政聯(lián)邦主義(SGFF)。

（一）美國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦制度存在的問(wèn)題

傳統(tǒng)聯(lián)邦主義時(shí)期 （1950-1978），州（state）和地方（local）支出增長(zhǎng)迅猛，比當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都要快。聯(lián)邦援助（federal aid）是在州-地方的財(cái)政框架下增長(zhǎng)最快的要素，聯(lián)邦援助系統(tǒng)迅速擴(kuò)張，干預(yù)州-地方經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)聯(lián)邦制度出現(xiàn)以下問(wèn)題：

第一，州-地方經(jīng)濟(jì)越來(lái)越依賴聯(lián)邦基金（federal funds）。1955年聯(lián)邦政府援助只占財(cái)政收入的10%，州和地方主要自行籌款。到1978年，聯(lián)邦援助占財(cái)政收入比例飆升至32%。

第二，各種劃分細(xì)致的政府援助項(xiàng)目大量產(chǎn)生。各種單獨(dú)的中央援助項(xiàng)目從1950年的50個(gè)增加到1960年的132個(gè)，到1978年則超過(guò)500個(gè)。那時(shí)，美國(guó)幾乎任何事都有聯(lián)邦援助項(xiàng)目。州-地方政府幾乎沒(méi)有活動(dòng)的余地。聯(lián)邦政府不可避免地干預(yù)州-地方政府關(guān)心的事情。快速增長(zhǎng)卻毫無(wú)秩序的聯(lián)邦政府援助系統(tǒng)投入大量的資金到州-地方政府運(yùn)行的各階段。但是中央并沒(méi)能很清晰地管控州-地方政府，而是把中央、州和地方政府的事情混雜到一起，導(dǎo)致責(zé)任、效率和公眾信任的實(shí)際損失。

（二）新聯(lián)邦主義的政策目標(biāo)及面臨的問(wèn)題

里根總統(tǒng)上臺(tái)執(zhí)政以后，呼吁改造聯(lián)邦援助系統(tǒng)。他深信在聯(lián)邦政府的規(guī)則和控制下，州和地方政府的運(yùn)行會(huì)更有效率。里根提出三個(gè)政策目標(biāo)：第一，大大降低州-地方政府對(duì)聯(lián)邦政府的依賴。該政策自1979年開(kāi)始，聯(lián)邦財(cái)政援助從占稅收的32%降至22%；第二，削減聯(lián)邦政府援助項(xiàng)目的數(shù)目。財(cái)政援助項(xiàng)目的個(gè)數(shù)從1981年的535個(gè)降至395個(gè)；第三，為了補(bǔ)償州-地方政府喪失聯(lián)邦援助的損失，聯(lián)邦政府采取返還州-地方政府一部分特許權(quán)稅基，和進(jìn)行項(xiàng)目交換的方式。

里根要減稅，并約束國(guó)會(huì)的財(cái)政支出，將政府從“富裕的財(cái)政聯(lián)邦制（affluent federalism）”轉(zhuǎn)變到“艱苦樸素財(cái)政聯(lián)邦制”（Austerity Federalism）。 他運(yùn)用預(yù)算項(xiàng)目審核過(guò)程確保聯(lián)邦政府援助項(xiàng)目削減的實(shí)施，同時(shí)也給國(guó)會(huì)設(shè)置了財(cái)政紀(jì)律。但是削減聯(lián)邦援助項(xiàng)目后，州-地方政府沒(méi)有得到任何稅收形式的返還。聯(lián)邦和州-地方政府面臨著非常緊的預(yù)算約束。因此，這個(gè)時(shí)期的白宮面臨新的問(wèn)題：聯(lián)邦、州和地方在激烈地競(jìng)爭(zhēng)，如何調(diào)和各方的利益以利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展？如何確保效率、經(jīng)濟(jì)和公平的價(jià)值尺度？聯(lián)邦、州和地方政府的事權(quán)應(yīng)該如何劃分？在預(yù)算很緊的情況下，州和地方政府處理國(guó)內(nèi)問(wèn)題時(shí)會(huì)按照自己的意愿行事，這勢(shì)必會(huì)給國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)造成影響。

三、財(cái)政聯(lián)邦主義理論的邏輯脈絡(luò)

第一代聯(lián)邦財(cái)政主義（FGFF）理論體系建立在對(duì)財(cái)政分權(quán)探討的基礎(chǔ)之上。代表人物包括：蒂布特(Tiebout，1956)、馬斯格雷夫(Musgrave，1959)以及奧茨(Oates，1972)等人。 Tiebout模型證明了地方政府存在的合理性，給Oates(1972)提出分權(quán)定理以及今后財(cái)政分權(quán)理論的發(fā)展提供了思想的起源。Musgrave(1959)和Oates(1972)建構(gòu)了一個(gè)財(cái)政聯(lián)邦主義的理論，強(qiáng)調(diào)給地方政府指定正確的稅種和支出以便改善該地區(qū)的福利。同時(shí)，Musgrave(1959)在《公共經(jīng)濟(jì)理論》中的理論觀點(diǎn)為第二代財(cái)政聯(lián)邦主義(SGFF)指明了方向。第一代聯(lián)邦主義理論很大程度上是規(guī)范分析，并且假設(shè)公共政策的制定者是善良的社會(huì)福利最大化的踐行者(Musgrave 1959,Oates 1972)。第二代的財(cái)政聯(lián)邦主義理論擴(kuò)展了第一代財(cái)政聯(lián)邦主義理論的規(guī)范分析，從系統(tǒng)的角度考察官員的動(dòng)機(jī)。

（一）第一代的財(cái)政聯(lián)邦主義(FGFF)理論內(nèi)容

1、蒂布特的“以足投票”理論。蒂布特在1956年發(fā)表的 《地方支出的純理論》一文中認(rèn)為，人們?cè)敢庠谀骋坏胤秸車怯捎谒麄兿朐谌珖?guó)尋找地方政府所提供的服務(wù)與所征收的稅收之間的一種精確組合，以使自己的效用最大化。地方政府的最小行政單位是社區(qū)，每個(gè)社區(qū)的公共品與稅收組合不同，各個(gè)社區(qū)的公共品支出都尊重了當(dāng)?shù)仄玫牟町愋浴＞用窭谩坝媚_投票”選擇能夠提供最符合其偏好的稅收—支出方案的社區(qū)來(lái)居住。具有相同或相近消費(fèi)偏好的人們會(huì)逐漸地聚集到一起，形成一個(gè)以共同利益和共同的公共產(chǎn)品消費(fèi)需求為基礎(chǔ)的社區(qū)。地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源的有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)，地方公共產(chǎn)品的提供是有效率的。

2、奧茨的分權(quán)理論。奧茨在1972年出版的《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書(shū)中，為地方政府的存在提供了一個(gè)分權(quán)定理：如果在全國(guó)范圍內(nèi)等量地分配某種公共物品，并且關(guān)于該物品的提供成本無(wú)論對(duì)中央政府還是對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)都是相等的，那么，讓地方政府將一個(gè)符合帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的居民，則總是要比中央政府有效。

3、Musgrave(1959)的理論觀點(diǎn)。 第一代聯(lián)邦主義理論和第二代聯(lián)邦主義理論之間的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在于Musgrave(1959)在《公共經(jīng)濟(jì)理論》中的觀點(diǎn)：首先，筆者試圖說(shuō)明為了實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)效率才會(huì)制定規(guī)則；其次，筆者試圖發(fā)展理論以說(shuō)明為什么要遵循現(xiàn)存的政策，并且預(yù)測(cè)未來(lái)將采取哪種政策。這里，馬斯格雷夫?qū)嶋H上將制定公共政策的目的提出來(lái)，地方政府是否天然就是以遵循公共經(jīng)濟(jì)的效率原則來(lái)制定公共政策呢？假如地方政府追求的目的與公共經(jīng)濟(jì)追求的目標(biāo)不一致，會(huì)出現(xiàn)什么情況？正如Hatfield(2005)所說(shuō)，經(jīng)濟(jì)政策不是由良善的社會(huì)規(guī)劃者所決定的，而是由政府官員決定，而官員至少有一只眼睛盯著其政治前途第二代財(cái)政聯(lián)邦主義則從分配收益視角轉(zhuǎn)換到地方政府制定政策動(dòng)因的視角。

（二）第一代財(cái)政聯(lián)邦主義的理論缺陷

第一代財(cái)政聯(lián)邦主義理論和傳統(tǒng)的企業(yè)理論有一個(gè)相似的地方，它們分別將政府過(guò)程和企業(yè)過(guò)程視作一個(gè)“黑箱”，好像只要投入所需的資源，仁慈的專制者就會(huì)如公眾所愿地、有效率地提供所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府的行動(dòng)原本就是為克服市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托效率而開(kāi)展的，然而問(wèn)題在于有效率的市場(chǎng)結(jié)果如何才能實(shí)現(xiàn)?現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)毫不懷疑經(jīng)濟(jì)分權(quán)將會(huì)對(duì)政府質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生影響。分權(quán)的效果依賴于對(duì)地方政府官員的政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

財(cái)政聯(lián)邦主義理論作為公共選擇理論的一個(gè)分支，從政府應(yīng)該提供公共產(chǎn)品的角度出發(fā)闡釋了地方政府的基本職能。第一代聯(lián)邦主義理論的缺陷沒(méi)有考慮到地方政府官員提供公共品的動(dòng)機(jī)，因而地方政府在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策時(shí)出現(xiàn)了很多政府失敗的情況。

對(duì)政府失敗的機(jī)制，國(guó)外的學(xué)者從政府經(jīng)濟(jì)職能出發(fā)進(jìn)行探討。早在1938年，Pigou認(rèn)為，由于存在壟斷力量，經(jīng)濟(jì)的外部性和信息不對(duì)稱，政府管理才具有“建設(shè)性”，以便抵消市場(chǎng)失靈并提升社會(huì)福利。該觀點(diǎn)被稱為“政府援助之手”。與之相反，“政府掠奪之手”理論則認(rèn)為，政府不應(yīng)該經(jīng)常采取各種調(diào)控來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失敗。更進(jìn)一步，“政府掠奪之手理論”預(yù)測(cè)，政府如果重視加強(qiáng)對(duì)如銀行部門(mén)等私有部門(mén)的調(diào)控，就很有可能促使這些部門(mén)在制度下發(fā)展，而不是更多親自采取措施去調(diào)控。

透過(guò)政府與企業(yè)之間在轉(zhuǎn)型期國(guó)家展現(xiàn)的互動(dòng)關(guān)系，可以用三類模型具體描述政府的經(jīng)濟(jì)職能。第一種模型是無(wú)形之手模型 （the invisible-hand model）。該模型假定政府是組織良好，總體沒(méi)有腐敗，相對(duì)良善（benevolent）的。政府能夠約束自己提供公共產(chǎn)品，比如強(qiáng)制執(zhí)行合同 （contract enforcement）、法令和各種規(guī)章，這樣政府把分配的權(quán)力讓渡給私有企業(yè)。很多東歐國(guó)家，特別是希望進(jìn)入歐盟的國(guó)家將這種模式視作本國(guó)改革的標(biāo)準(zhǔn)。

在另外兩種模式中，政府起更大的作用。中國(guó)政府的援助之手（helping hand）模型中，官僚們?cè)谒较逻M(jìn)行推動(dòng)私有經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)：他們幫助一些公司卻陸續(xù)殺滅（kill off）另一些公司，并追隨工業(yè)政策，經(jīng)常與企業(yè)家們保持親屬和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在這種模型中，法律框架的作用十分有限，因?yàn)楣倭排袥Q大部分的爭(zhēng)議。官僚腐敗，但腐敗還很有限。這種模型的極端版本就是鐵腕 （iron-hand）模型，一般多見(jiàn)于亞洲國(guó)家如韓國(guó)和新加坡。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，援助之手的模型并不普遍。

最后一種是掠奪之手（grabbing hand）模型。政府四處干預(yù)，但是政府組織結(jié)構(gòu)卻遜于援助之手模型中的政府組織。政府由一大群獨(dú)立的官僚組成，他們自行安排日程，包括收受賄賂。他們名義上是“援助之手”，實(shí)際上不從統(tǒng)一的公共政策立場(chǎng)上考慮。官僚很大程度上獨(dú)立于法院，擅長(zhǎng)在處理商業(yè)糾紛時(shí)強(qiáng)加自己的意愿，并且有力量給企業(yè)強(qiáng)制施加各種掠奪性的規(guī)則。在極端情況下，政府根本沒(méi)有組織性，以至于其喪失了能力去確立法令和提供基本的法律保護(hù)。結(jié)果合同只能在私下里強(qiáng)制執(zhí)行。

以上三種政府模型是理想狀態(tài)的模型，現(xiàn)實(shí)中政府具有以上三種模型的混合型特征。政府模型可參照矩陣（圖1所示）：

圖1 轉(zhuǎn)型期間地方政府的經(jīng)濟(jì)角色

（三）第二代的財(cái)政聯(lián)邦主義（SGFF）理論

第二代的財(cái)政聯(lián)邦主義理論有兩個(gè)新重點(diǎn)：它們拋棄了政府天然良善的前提，強(qiáng)調(diào)地方政府擁有其政治和財(cái)政動(dòng)因。第二代的理論要弄清楚兩個(gè)問(wèn)題。首先，在什么情況下地方政府有最大化地方福利的動(dòng)因；其次，新理論透過(guò)財(cái)政問(wèn)題探討在政府和經(jīng)濟(jì)代理人之間的一般關(guān)系。該理論隱含著這樣一個(gè)前提：財(cái)政分權(quán)比集權(quán)能夠給政府提供更好的激勵(lì)去推動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮。通過(guò)中央授權(quán)給地方政府，財(cái)政聯(lián)邦主義可以大力限制中央政府干預(yù)地方的能力。這里面有兩種機(jī)制能將地方政府的利益與經(jīng)濟(jì)繁榮保持一致。首先，由于地方轄區(qū)間存在競(jìng)爭(zhēng)，中央政府對(duì)地方政府的強(qiáng)烈干預(yù)可能使其喪失生產(chǎn)要素。其次，在地方財(cái)政收入和支出之間的緊密聯(lián)系意味著地方政府官員可能有強(qiáng)烈的財(cái)政能力激勵(lì)去扶持一個(gè)興盛的地方經(jīng)濟(jì)。

在第一代財(cái)政聯(lián)邦主義的基礎(chǔ)上，溫加斯特(Weingast)等人引入了政府的內(nèi)部激勵(lì)問(wèn)題，從而發(fā)展出第二代財(cái)政聯(lián)邦主義理論 (second generationfiscal federalism， 簡(jiǎn)稱 SGFF)。該理論認(rèn)為，政府是一個(gè)“利維坦”，會(huì)追求自己的私利，因而強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部激勵(lì)對(duì)政府行為的約束作用。Montinola,Qian and Weingast(1995)，Weingast(1995),McKinnon(1997),Mc KinnonandNechyba(1997)，Qian and Weight(1997)等研究者主張的“市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義（market preserving federalism）”進(jìn)一步發(fā)展了第二代的財(cái)政聯(lián)邦主義（SGFF）。

市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義反對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義理論的政府模型假設(shè)，但是市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義并不贊成公共選擇理論中的邪惡政府假設(shè)。除此之外，它還將企業(yè)理論和機(jī)制設(shè)計(jì)理論等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的新近發(fā)展成果引入財(cái)政學(xué)。與傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論不同的是，他們都對(duì)分權(quán)化政府實(shí)現(xiàn)帕累托效率的機(jī)制更感興趣。如果從制度方面來(lái)考慮，那么財(cái)政分權(quán)就不僅僅是政府功能的合適配置，此外，它還是作為公共政策制定者的激勵(lì)機(jī)制的一系列正式與非正式制度 (Olin，1990，轉(zhuǎn)引自O(shè)at9，1999)。市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義理論的立足點(diǎn)是：好的市場(chǎng)效率來(lái)自于好的政府結(jié)構(gòu)，它要求政府行為既是有效果的又是受限制的。法治、水平分權(quán)以及民主等通常被認(rèn)為是達(dá)到這一目標(biāo)的機(jī)制，而市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義，通過(guò)為市場(chǎng)的效率提供支持性的政治系統(tǒng)，在構(gòu)造政府治理結(jié)構(gòu)時(shí)考慮到相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，使中央和地方政府都各司其職，相互擁有權(quán)利和負(fù)有義務(wù)，在這個(gè)行動(dòng)框架內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制受到維護(hù)和推進(jìn)，從而讓市場(chǎng)交易的各方都從市場(chǎng)的增進(jìn)中獲益。

維護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義，具有下述五大前提條件 (錢穎一，2003)：第一，存在一個(gè)政府內(nèi)的層級(jí)體系。第二，在中央政府與地方政府之間存在一種權(quán)力劃分，從而使任何一級(jí)政府都不擁有絕對(duì)的制定政策法規(guī)的壟斷權(quán)，同時(shí)又在自己的權(quán)力范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán)。第三，制度化的地方自主權(quán)將對(duì)中央政府的任意權(quán)力造成強(qiáng)有力的制約，使得中央與地方的權(quán)力分配具有可信的持久性。第四，地方政府在其地域范圍內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)負(fù)有主要責(zé)任；同時(shí)，一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)使得商品和要素可以跨地區(qū)自由流動(dòng)。第五，各級(jí)政府都面對(duì)預(yù)算的硬約束。

最重要的經(jīng)濟(jì)效果是引致了轄區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，即由此而形成的一系列對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)與政治激勵(lì)機(jī)制。

第一，如果對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)施加了各種限制，相比其他轄區(qū)不受類似限制的企業(yè)，這些企業(yè)的產(chǎn)品在成本和銷售上都會(huì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。第二，轄區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)將延伸到資本和勞動(dòng)等要素市場(chǎng)上。轄區(qū)通過(guò)提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方式，為要素的流入創(chuàng)造良好的環(huán)境。反之，則會(huì)導(dǎo)致要素的流出，并伴隨著地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平和稅收收入同時(shí)下降。第三，硬預(yù)算約束意味著地方政府也有可能破產(chǎn)，財(cái)政破產(chǎn)將會(huì)成為地方政府為公共產(chǎn)品融資的最大障礙。因此，無(wú)論是地方企業(yè)、政治家，還是公民，都不愿意看到地方政府花錢無(wú)度，從而為良好的地方財(cái)政提供激勵(lì)。最后，市場(chǎng)維護(hù)型的聯(lián)邦主義提供了市場(chǎng)據(jù)以運(yùn)行的政治基礎(chǔ)。一方面，通過(guò)使地方政府分享對(duì)市場(chǎng)的治理權(quán)力，使之具有培育地方市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)繁榮的激勵(lì)。另一方面，通過(guò)限制中央政府的活動(dòng)，阻止了政治性干預(yù)對(duì)于市場(chǎng)的扭曲。這一政治基礎(chǔ)一經(jīng)建立，市場(chǎng)制度就變得相對(duì)穩(wěn)定而不易改變。因?yàn)閬?lái)自中央的政治干預(yù)表示，其重點(diǎn)已經(jīng)不在這里，而地方上很難有某個(gè)集團(tuán)的力量可以強(qiáng)大到足以干預(yù)已經(jīng)建立起來(lái)的市場(chǎng)體系。市場(chǎng)維護(hù)型的聯(lián)邦主義因此對(duì)尋租和政治保護(hù)行為，起到了削弱乃至制止的作用(Montinola，Qian and Weingast，1995)。

地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策權(quán)的擴(kuò)大，地方分權(quán)如何為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有利的制度性基礎(chǔ)，被第二代財(cái)政聯(lián)邦主義理論用于解釋中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和成功轉(zhuǎn)型的基本制度性因素。通過(guò)建立更多的地方權(quán)力中心，分權(quán)化的改革為抵制來(lái)自中央的改革阻力培育了力量；在市場(chǎng)化改革的政治阻力仍然強(qiáng)大的時(shí)候，中國(guó)式的分權(quán)化的改革為市場(chǎng)機(jī)制的創(chuàng)造發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用(Qian and Weingast，1996)。此外，這一因素還被用于轉(zhuǎn)軌國(guó)家不同經(jīng)濟(jì)績(jī)效的比較制度研究(Weingast，2000；Jin，Qian and Weingast，2005；Blanchad and Shleifer，2000)， 然 而 ， 中 國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義并不是一個(gè)完美的模式，例如中央政府尚未承擔(dān)起包括統(tǒng)一市場(chǎng)在內(nèi)的全國(guó)性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，這一制度要進(jìn)—步發(fā)揮它的優(yōu)勢(shì)，還需要訴諸一系列支持市場(chǎng)的制度化建設(shè)等 (Qian and Weingast，1996)。 由于第二代財(cái)政聯(lián)邦主義的主題與傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義并無(wú)根本上的區(qū)別，只是在探討的重點(diǎn)上有所區(qū)分，因此，第二代財(cái)政聯(lián)邦主義只是傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義的擴(kuò)展，至少作為一個(gè)并列的體系，仍有待于更深入的發(fā)展。

四、FGFF和 SGFF的理論路徑比較

FGFF和SGFF的理論路徑是互補(bǔ)的，F(xiàn)GFF在政府福利最大化的框架下研究財(cái)政制度的最優(yōu)設(shè)計(jì)，但是沒(méi)有考慮政府官員的動(dòng)機(jī)。SGFF吸收了FGFF的內(nèi)容，把理論框架擴(kuò)展到政府官員的動(dòng)機(jī)和自利主義的考察維度。

兩者之間的不同點(diǎn)在于：

（一）SGFF試圖將隱藏在FGFF前提下的官員動(dòng)機(jī)顯性化

市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義的五大特征使得這些前提日趨明朗化。這種視角幫助學(xué)者在理解不同分權(quán)模式下政治官員們的動(dòng)機(jī)。FGFF的學(xué)者知曉當(dāng)局政策、共同市場(chǎng)和預(yù)算硬約束對(duì)于理論描述的重要性。因?yàn)檫@些條件在FGFF框架下是極其重要的。過(guò)去20年里很多分權(quán)制設(shè)計(jì)沒(méi)有考慮到這些條件。當(dāng)財(cái)政分權(quán)沒(méi)有滿足以上條件時(shí)，反而會(huì)使這些條件明晰并展現(xiàn)出清晰的路徑。

（二）SGFF在政府間轉(zhuǎn)移支付方面補(bǔ)足了FGFF的內(nèi)容

FGFF沒(méi)有關(guān)注轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的激勵(lì)效果，世界上很多國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)很少激勵(lì)地方官員促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮。而SGFF為設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)提供了嶄新的內(nèi)容。

1、它強(qiáng)調(diào)地方政府財(cái)政稅收征收的重要性。這能夠讓地方政府對(duì)居民更負(fù)責(zé)任，進(jìn)而減少腐敗，增加提供公共產(chǎn)品的積極性。地方政府征稅也具有政治上的重要意義。很多發(fā)展中國(guó)家的中央政府權(quán)力下放，但是卻伴隨著太多的束縛和條件，損害了分權(quán)的效果。地方政府幾乎沒(méi)有資源反抗中央政府。財(cái)政稅收權(quán)力的獨(dú)立讓地方政府有討價(jià)還價(jià)的余地，也因此具有一定程度的獨(dú)立性。

2、SGFF強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的梯度功能非常重要，能給地方政府更高的邊際激勵(lì)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。一般意義上，財(cái)政利益的方式表明稅制的形式能夠影響地方政府制定政策，特別是制定有關(guān)市場(chǎng)的政策。所有政府都有利用政策增加稅收的傾向。因?yàn)樘嵘袌?chǎng)（market-enhancing）的公共品能夠給政府帶來(lái)更多稅收。具有寬稅基的政府比具有某些稅收特許權(quán)和壟斷權(quán)的政府更傾向于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。SGFF方法也強(qiáng)調(diào)越高的邊際稅收彈性，促使地方政府更積極地提供提升市場(chǎng)的公共品。邊際稅收彈性增加了這些公共品的稅收返還，因此這些提升市場(chǎng)的公共品將對(duì)地方政府的制定者更具吸引力。

FGFF和SGFF研究視角融合起來(lái)更拓寬了財(cái)政機(jī)制的研究領(lǐng)域。所有的學(xué)者都意識(shí)到，各級(jí)地方政府建立預(yù)算硬約束是至關(guān)重要的，特別是對(duì)地方政府。軟預(yù)算約束激勵(lì)很弱容易造成一系列的財(cái)政和金融問(wèn)題。

（三）SGFF的視角改寫(xiě)或補(bǔ)充了FGFF的一系列建議

它對(duì)于政治官員動(dòng)機(jī)的分析為設(shè)計(jì)分權(quán)體制提供了許多創(chuàng)新理念。

1、財(cái)政分權(quán)有多種形式和規(guī)模。但是只有其中一部分能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。第一，該種分權(quán)方式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第二，當(dāng)該種模式的前提條件沒(méi)有達(dá)到的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)病癥。

2、制度安排合理的財(cái)政分權(quán)能改善公信力和公眾的回應(yīng)度。通過(guò)制定地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，選民可以比較不同地區(qū)地方政府的執(zhí)政情況。財(cái)政分權(quán)實(shí)踐只有滿足市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義的五個(gè)條件時(shí)，才能真正促進(jìn)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)。正如Tiebout(1956)年所述，對(duì)于產(chǎn)品要素的競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府有動(dòng)機(jī)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮。競(jìng)爭(zhēng)的衡量尺度能使得跨地域的居民比較附近或其他政府的績(jī)效。這樣，本地居民能夠通過(guò)與其他地區(qū)政府的比較，促使本地區(qū)官員對(duì)不好的政績(jī)做出說(shuō)明。

3、SGFF進(jìn)一步推進(jìn)了地方分權(quán)研究。在很多發(fā)展中國(guó)家，地區(qū)之間對(duì)調(diào)整權(quán)力下放的能力和動(dòng)機(jī)各不相同。比如，在某些地區(qū)的精英們，可能會(huì)從現(xiàn)有的系統(tǒng)中獲益，因此有動(dòng)機(jī)破壞權(quán)力下放。在另一些地區(qū)，擁有實(shí)權(quán)的人則利用他們的新資源和權(quán)力增加腐敗和尋租。還有的人擁有行政能力太少，以至于不能利用政治權(quán)力獲利。最后，在共同市場(chǎng)和資源流動(dòng)的情況下，地方的司法權(quán)在執(zhí)行政策的過(guò)程中大打折扣。短期看，這些地區(qū)會(huì)妨礙成功的分權(quán)。在發(fā)展過(guò)程中，分權(quán)作為一項(xiàng)嘗試甚至?xí)霈F(xiàn)反向的趨向 （如Haggard和Webb 2004所觀察的）。當(dāng)很多地區(qū)實(shí)際上反對(duì)權(quán)力下放時(shí)，分權(quán)更容易走向失敗。在分權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)上的瑕疵會(huì)惡化上述的問(wèn)題。解決分權(quán)難唯一途徑是逐步執(zhí)行財(cái)政分權(quán)。第一步是設(shè)計(jì)一個(gè)示范或者衡量尺度來(lái)顯示分權(quán)是如何進(jìn)行的。中央制定一個(gè)或幾個(gè)地區(qū)擁有更多的自主權(quán)和資源，比其他地區(qū)先一步改革。試點(diǎn)的地區(qū)應(yīng)選擇那些更愿意培育市場(chǎng)，并更愿意利用國(guó)際投資的地區(qū)，這樣分權(quán)的效果更易成功并能推廣到其他地區(qū)。先一步策略與競(jìng)爭(zhēng)的尺度相配合可以給其他地區(qū)的居民以示范效應(yīng)，顯示分權(quán)帶來(lái)的成功。

五、財(cái)政聯(lián)邦主義理論的發(fā)展趨勢(shì)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，第二代財(cái)政聯(lián)邦主義在基礎(chǔ)理論、分析方法等方面有了很大發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的理論動(dòng)向。

（一）擴(kuò)展了財(cái)政聯(lián)邦主義理論的內(nèi)涵

近年來(lái)的研究在原有的理論基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了財(cái)政聯(lián)邦主義的內(nèi)涵。從基礎(chǔ)理論來(lái)看，大量關(guān)于財(cái)政聯(lián)邦主義的文獻(xiàn)涉及了許多超出其最初含義的內(nèi)容，如地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與公共品提供效率（EppleandZelenih，1981；Cpurantand Rubield，1981；InmanandRubield，1979）、財(cái)政分權(quán)理論(Oates，1991)、垂直財(cái)政不平衡與稅收權(quán)力分配(McLure，1993)、政府間溢出效應(yīng)和轉(zhuǎn)移支付(Break，1980)、 財(cái) 政 流 動(dòng) 和 遷 移(Wildasin，1991)，地方分權(quán)與政府規(guī)模 （Philip J.Grossman，1989）, 從而使財(cái)政聯(lián)邦主義內(nèi)涵更加豐富。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，文獻(xiàn)中凸顯新的理論問(wèn)題：當(dāng)?shù)胤秸疀Q策展現(xiàn)出成本外部化時(shí)，出現(xiàn)的打破底的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題（race to the bottom）的問(wèn)題；地方政府的預(yù)算軟約束問(wèn)題；中央集權(quán)下地方政府的公共品提供問(wèn)題等等。如Yingyi Qian and Gérard Roland（2010）認(rèn)為，政府是否出面救助低效益的工程主要是在政治效益和經(jīng)濟(jì)成本之間進(jìn)行權(quán)衡，經(jīng)濟(jì)成本的考量則依賴于財(cái)政分權(quán)。財(cái)政分權(quán)可能產(chǎn)生兩種后果：一是在生產(chǎn)要素流動(dòng)的情況下，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)增加救助的機(jī)會(huì)成本，以中央對(duì)地方的救助作為承諾策略。第二，金融的集權(quán)和財(cái)政的分權(quán)會(huì)導(dǎo)致利益的沖突，結(jié)果會(huì)硬化財(cái)政約束并降低通脹。Liping He（2008）將財(cái)政聯(lián)邦主義與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相聯(lián)系，進(jìn)一步考察實(shí)行分稅制以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政改革的成功和不足之處。成功之處在于稅收轉(zhuǎn)移和控制通脹的努力，不足在于中央和地方的關(guān)系在財(cái)政責(zé)任方面日顯緊張。財(cái)政聯(lián)邦主義可能事實(shí)會(huì)加重中國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，特別是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的負(fù)擔(dān)。中國(guó)外向型發(fā)展的財(cái)政政策則可能加速將資源轉(zhuǎn)移到外部經(jīng)濟(jì)部門(mén)，這樣導(dǎo)致了中國(guó)自1990年以來(lái)的史無(wú)前例的擴(kuò)張。

Marko Kothenb Burger（2009）基于外部性的視角，重新探討了消費(fèi)外溢性在評(píng)價(jià)財(cái)政分權(quán)收益過(guò)程中的好處，提出更高水平的消費(fèi)外溢會(huì)削弱人們對(duì)財(cái)政分權(quán)的需求。

（二）綜合其他學(xué)科知識(shí)和理論框架研究財(cái)政聯(lián)邦體制

財(cái)政聯(lián)邦主義理論從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中汲取養(yǎng)料，建構(gòu)了理論的最初模型。隨著地方政府治理的實(shí)際問(wèn)題層出不窮，以往的抽象理論需要進(jìn)一步地細(xì)化和深入，因此后來(lái)的學(xué)者不斷吸收管理學(xué)和法學(xué)的基礎(chǔ)理論，增強(qiáng)財(cái)政聯(lián)邦主義理論的解釋力度。 Giampaolo Garzarelli（2004）用當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和工業(yè)組織理論對(duì)第二代聯(lián)邦主義理論作了一些補(bǔ)充。首先他引進(jìn)了兩個(gè)經(jīng)典動(dòng)因，即動(dòng)機(jī)和知識(shí)，建立理論框架來(lái)支撐財(cái)政聯(lián)邦主義。然后，他討論基于動(dòng)機(jī)的組織方法。最后，他表明Tiebout模型已經(jīng)隱含了組織路徑，而這是基于對(duì)于模型理解的動(dòng)機(jī)。言下之意是第二代聯(lián)邦主義應(yīng)該包括激勵(lì)和對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義理解的動(dòng)機(jī)。RoderickM.HillsJr.（2009）則基于公共選擇理論視角，綜合了政治和法律層面的考量，討論了三種視角下的財(cái)政聯(lián)邦機(jī)制：基于退出機(jī)制財(cái)政體制正當(dāng)性、基于發(fā)言權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦機(jī)制的正當(dāng)性、財(cái)政機(jī)制如何通過(guò)政治程序而持續(xù)的問(wèn)題。

（三）運(yùn)用實(shí)證方法對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義的效果進(jìn)行評(píng)估

許多國(guó)家采用財(cái)政聯(lián)邦主義理論進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政改革，而該理論的實(shí)施結(jié)果卻沒(méi)有一個(gè)完整的考評(píng)體系，無(wú)法真正測(cè)評(píng)到該理論的現(xiàn)實(shí)效益。Ross Williams（2005）認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)一套目標(biāo)對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。其目標(biāo)包括分配效率、公平、高效的稅收體系和恰當(dāng)級(jí)次政府提供的服務(wù)。要在整體理解財(cái)政聯(lián)邦主義的基礎(chǔ)上系統(tǒng)地評(píng)估每個(gè)構(gòu)成的因素。Lars P.Feld和Tarik Dede（2005）則用實(shí)證的方法，運(yùn)用面板數(shù)據(jù)對(duì)OECD的19個(gè)國(guó)家從1973到1998年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，驗(yàn)證了聯(lián)邦財(cái)政主義與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。結(jié)果表明稅收自治對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有強(qiáng)刺激的作用，但是廣泛參與的稅收體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有阻礙作用。

六、對(duì)于財(cái)政聯(lián)邦主義理論的總結(jié)

財(cái)政聯(lián)邦主義理論的發(fā)展伴隨著各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際不斷豐富，理論的研究范圍也不斷擴(kuò)展與細(xì)化。第一代聯(lián)邦財(cái)政主義（FGFF）理論體系建立在對(duì)財(cái)政分權(quán)探討的基礎(chǔ)之上，在政府福利最大化的框架下研究財(cái)政制度的最優(yōu)設(shè)計(jì)，但是沒(méi)有考慮到政府官員的動(dòng)機(jī)。SGFF試圖將隱藏在FGFF前提下的官員動(dòng)機(jī)顯性化，對(duì)政治官員動(dòng)機(jī)的分析為設(shè)計(jì)分權(quán)體制提供了許多洞見(jiàn)。隨著財(cái)政分權(quán)在許多國(guó)家的不斷推進(jìn)，實(shí)踐中出現(xiàn)了許多新的情況和新的問(wèn)題。最新的理論動(dòng)態(tài)顯示，財(cái)政聯(lián)邦主義的理論內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，理論框架綜合了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)的最新知識(shí)，并逐步運(yùn)用實(shí)證的方式對(duì)聯(lián)邦主義分權(quán)的效果進(jìn)行評(píng)估。舊理論的缺陷是新理論的邏輯起點(diǎn)，同時(shí)理論的創(chuàng)新源于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)的問(wèn)題，融合前沿的其他學(xué)科成果，擴(kuò)展理論的邊界。

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）