我國政府預算監督制衡機制研究

張 超

近年來，隨著我國經濟體制改革和政治民主化進程的不斷推進，廣大群眾的民主法制意識和權力意識日益增強，對各級政府提高預算管理透明度的呼聲此起彼伏，激發了社會各界對政府預算監督的高度關注和廣泛熱議。預算監督是對預算資金籌集、供應等業務活動全過程進行的檢查、督促和制約，是一項系統的工程，要做到預防與懲治的有效結合，必須建立一套科學規范的政府預算監督制衡機制。黨的十七大提出：“要深化預算制度改革，強化預算管理和監督，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益；建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”為我國政府預算監督制衡機制的不斷完善提供了明確的指導思想。本文將遵循這一指導思想，通過對相關理論的全面梳理和分析，以探究進一步健全和完善我國政府預算監督制衡機制的現實方式。

一、政府預算監督制衡機制的理論內涵

所謂權力制衡，是指分立為不同部分的權力之間形成彼此制約的關系，其中任何一部分權力都不能獨占優勢。一般而言，政府預算監督體系的整體框架涵蓋了立法、行政、司法、社會中介、大眾媒體等多個層次，要有效保證各權力機關和其他相關主體對政府預算的制定和執行工作實施“全方位、多層次”的監督管理，必須建立科學而系統的預算監督制衡機制，以實現政府預算各相關主體間權力制約的良性互動。其中，“全方位”是指從各個環節來監督政府的預算活動，包括預算制定監督、預算執行監督、預算調整監督以及決算監督等全部環節，以保證監督工作始終貫穿于政府預算活動的全過程；“多層次”是指鑒于國民經濟活動和財政收支分配的復雜性，單純的一種或幾種監督主體是無法完成有效的預算監督，因此必須構建多層次的預算監督體系，既要包括立法機構、財政部門、審計部門、司法機構等行政機關，又要同時輔以社會中介組織、新聞媒體、廣大民眾等社會監督主體。從國外政府預算監督的實踐來看，雖然在具體的監督范圍和機構設置上各國的做法各具千秋，但基本都保證了立法機構在預算監督活動中的首要地位。立法機構作為一國的最高權力機關，不僅掌握著預決算的審批權、監督權，同時還掌握著預算監督的立法權，因此，在我國政府預算監督制衡機制不斷改革和完善的實踐進程中，必須高度重視和充分發揮立法機構在預算監督活動中的職能。

二、我國引入政府預算監督制衡機制的必要性

長期以來，西方發達國家在政府預算監督制衡機制的理論研究和實踐工作中取得了豐碩的成果，其中部分經驗值得我們深入思考和學習。然而我國作為社會主義市場經濟國家，特殊的歷史國情決定了我國在構建現代化公共財政框架體系的過程中，不僅要積極借鑒發達國家市場經濟成熟的實踐成果，還要全面貫徹有中國特色的社會主義理論指導思想。因此，我國對政府預算監督制衡機制的引入，既是符合市場經濟供求均衡理論的客觀要求，又是發展民主政治、建設社會主義政治文明的現實需要。

（一）有利于實現政府預算資金供求的穩定均衡

政府預算管理是預算資金供求雙方在內部市場結構中的一種資金交易活動，作為預算資金需求方的各級政府部門在為轄區提供公共產品的同時，依據“等價交換”原則，自然要從預算資金的供給方獲取相應的預算資金。遵循政府預算活動的這一交易原則，本文特將政府預算資金暫視為一種普通商品，以分析預算資金供求雙方實現穩定均衡的過程。

一般而言，單位預算資金的價格主要由三部分構成：單位預算資金所提供的公共產品的實際成本、獲取單位預算資金的努力成本和測度誤差。在預算資金的供求市場中，一般商品市場的供求定理仍然成立：如果單位預算資金的價格上升，則需求方獲取每單位預算資金需要提供更多的公共產品或付出更多的努力成本，預算資金的需求必然會隨之下降；同時，供給方追加提供的預算資金將會換來更多的公共產品和收益，政府預算資金的供給也將隨之增長。反之亦然。在此，為了便于從供求均衡的角度加以分析，不妨令單位預算資金的價格為P，預算資金數量規模為Q，則供求雙邊影響下的政府預算資金交易情況如圖1所示。其中，曲線S、D分別表示政府預算資金的供給和需求曲線。

圖1

由圖1可知，在動態環境中，作為追求自身效用最大化的經濟人，預算資金的供求雙方——預算資金的使用者和政府預算部門從各自的行為特征出發，其需求曲線和供給曲線都將會發生移動。研究表明，供求曲線的移動，主要來自于兩方面因素的影響：其一，預算資金使用者偏好的改變。預算資金使用者主要是指專門從事提供公共產品的部門，其內部官員的任期往往是固定和有限的，官員們要想在自己的任期內實現政績的最大化以獲得更多的升職空間，最有效的途徑就是不斷追求預算資金規模的最大化，以形成更多的公共產出投資。隨著預算資金使用者及其內部官員對預算資金規模的偏好日益增強，必將會導致預算資金需求曲線不斷右移。其二，政府預算部門資金供給能力的不斷增強。隨著一國經濟的不斷發展，財政收入的規模也在不斷擴張，這就使得政府預算部門可以在既定價格水平下提供更多的預算資金；此外，由于發行公債已成為各國彌補財政赤字的常用手段，政府預算部門往往會通過發行公債的方式來突破預算收入的約束，在同一價格水平下提供更多的預算資金供給。以上兩種情況都會促使預算資金供給曲線不斷右移。因此，在動態的環境中，供求雙邊影響下的預算資金的均衡狀態是非穩定的，供求曲線的不斷右移，會使得政府預算資金的規模不斷膨脹，有限的社會資源將會過剩地配置到公共部門。為了遏制這種預算資金規模無限擴張的趨勢，有必要在政府預算資金的供求雙方之外，引入第三方作為一種監督與制衡力量，以最終實現政府預算資金供求的穩定均衡。

（二）有利于建設社會主義政治文明

首先，引入政府預算監督制衡機制是實現依法治國的客觀要求。依法治國作為基本的治國方略，是當今各國在發展道路上的必然選擇。偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩曾提出：“一切有權力的人都容易濫用權力。從事物本質來說，要防止濫用權力，必須以權力制約權力”我國是社會主義國家，依法治國的思想在公共財政領域的體現就是依法理財、依法監管政府的公共收支活動，而政府預算恰恰就是政府公共收支活動的集中反映。因此，只有建立規范、完善的政府預算監督制衡機制，才能對政府預算資金的收支實行全方位的監控，從而保證政府經濟行為在法治的軌道上運行；也只有通過預算監督制衡機制對預算資金規模的膨脹趨勢進行有效約束，社會主義依法治國的基本戰略才會具有根本的制度保障。

其次，引入政府預算監督制衡機制是加強黨的領導的現實需要。早在建國初期，我國就將社會主義國家的財政定位為“取之于民、用之于民”的人民民主財政，全國各級人大具有監督國家各級財政收支的權力和責任。上文已經說明，立法機構作為一國的最高權力機關，在預算監督工作中具有不可替代的重要作用，也是預算監督制衡機制的首要構成主體。我國的預算監管過程，主要是通過突出各級黨委的核心領導作用，強化各級人大作為立法監督機構的職能發揮，按照黨“總攬全局、協調各方”的原則，規范各利益相關主體的關系，經過法定程序，使黨的主張和人民的意愿上升為國家意志。因此，建立和健全政府預算監督制衡機制，是加強黨的領導的現實需要。

最后，引入政府預算監督制衡機制符合以人為本的時代潮流。我國是人民民主專政的社會主義國家，如何實現廣大人民當家做主，始終是社會主義政治文明所追求的重要目標之一。在市場經濟條件下，公民向政府納稅，以保證財政收入的充足；政府則擔負著為社會提供公共產品的職能。作為財政資金的主要供給者，公民自然有權力也有需要全面了解政府的財政收支狀況，其主要途徑莫過于對政府預算的監督。但就公民個體而言，想要影響政治決策幾乎完全沒有可能，只有通過集體行動，利用法定程序和制衡機制，才能在政府預算的制定和執行過程中表達出共同的呼聲。因此，建立和完善政府預算監督制衡機制，既是公共財政民主決策、民主理財的客觀要求，也是建設廉潔高效政府的現實途徑。

三、影響政府預算監督制衡機制作用發揮的主要因素

隨著社會主義公共財政框架體系的日趨完善，我國已初步建立了一套由立法機構、司法機構、行政機關、新聞媒體等廣泛參與的政府預算監督制衡體系。但從實際監督的效果來看，仍然存在著職責分工不明、專業水平不高、難以形成合力等問題，尚未達到社會主義民主法制建設和公共財政建設的客觀要求。為了保證今后我國政府預算監督制衡機制的改革與完善工作更能有的放矢，本文特對影響政府預算監督制衡機制作用發揮的主要因素進行深入剖析，集中反映在以下幾個方面。

（一）代議民主制的優勢發揮不足

目前，學術界的主流觀點認為，我國的人民代表大會制度就是一種社會主義的代議民主制，是具有中國特色的政權組織形式。人民代表大會作為我國的權力機關和立法機構，在政府預算的監督工作中，必然要發揮重要作用。我國的各級人大代表是由民主選舉產生的，彼此間不具有層級領導關系，參會的每位代表都具有“一人一票”的表決權。根據法律的規定，各級政府的預算決策只有經由本級人大的某種一致同意或比例同意的方式，才能獲得通過。這種表決方式，可以最大限度地降低其他利益主體的游說與尋租活動，避免對社會資源的浪費。然而，根據集體行動的邏輯，小集團的集體行動往往比大集團更容易獲取成功。由于預算資金使用者與政府預算部門之間具有嚴密的層級組織關系，使得供求雙方比較容易形成規模較小的利益行動集團。因此，在各級人大與預算資金供求雙方的制衡博弈中，各級人大往往處于相對劣勢的地位。此外，我國現階段各級人大代表的組成結構也不盡合理，主要包括：干部代表、業績代表（各行各業業績突出者)、身份代表 (如華僑、少數民族、宗教人士、民主黨派等特殊身份者)等，其中政府工作人員占了相當大的部分。以我國九屆全國人大為例，2979名人大代表中，國家機關工作人員就達1433名，占代表總數的48.02%。這種代表結構顯然不符合代議民主制的要求，因為機關代表不會對自己的工作成績進行否定，或對涉及自己上級的工作報告等公開投反對票。

（二）政府預算監督制衡機制設計與運行中的交易成本

如果將參與政府預算監督制衡的不同利益群體，視同一些預先給定并在技術上可以獨立劃分的單位，那么政府預算監督制衡機制的目的就在于整合與協調各利益相關方的偏好和需求，對這些單位之間的交換活動加以監管。根據新制度經濟學的分析范式，這種監管活動也必須付出交易成本，具體包括以下兩個方面：一是預算監督制衡機制設計的交易成本。根據“阿羅不可能定理”和“投票悖論”的觀點，在民主制社會中，根本就不可能存在一種將個人偏好加總為理想的社會偏好的集體決策機制。為了盡量避免這些問題，政府預算的制定往往需要通過嚴格的表決程序安排。然而表決程序的安排一般有多種備選，并且在多數票的規則下，操縱表決程序就可以直接控制表決結果，因此，在預算監督制衡機制的設計之初，立法機構不得不在諸多表決程序之間進行取舍。這一取舍過程自然需要耗費相當大的人力物力，從而構成了預算監督制衡機制設計中的交易成本。二是預算監督制衡機制運行中的交易成本。預算監督制衡機制的運行，是以對其他利益主體的監控為主要特征的。在信息優勢的分布上，資金使用者擁有更多的公共產出成本與收益信息，預算部門擁有更多的預算資金配給信息；其他制衡主體作為預算監督的外部監控人，想要獲得對稱的信息分布必然是非常困難的。因此，為了更好地監督政府預算資金供求雙方的交易和生產活動，其他制衡主體往往不得不投入大量的人力、物力、財力，去了解預算資金的具體流轉過程和預算管理的某些內部信息。

（三）預算監督制衡主體能力的局限性和水平的有限性

相對于其他行政機關和社會性監督主體而言，立法機構作為一國的權力機關，應該是政府預算監督制衡機制中“分量最重”的制衡主體。如果連立法機構的監督職能都不能得到有效發揮，那么其他制衡主體在預算監督中的作用就更是微乎其微。這里不妨以我國的人民代表大會為例，我國人大的全體會議每年召開一次，會議期短，審議內容眾多，很容易導致人大代表們在關注視角的廣泛性與自身精力的局限性之間，難以達成理想的平衡。而且我國人大審議政府預算采用的是“一次表決”的決策方式，由于缺乏必要的辯論程序，致使某些代表即使對預算草案的部分內容存有異議，也基本沒有發表意見的機會。這種局面只會促使與會代表們不得不將有限的精力，集中于其他更有發言權的議題。另外，在包括廣大人民群眾在內的各預算監督主體中，由于其內部成員專業水平的限制，絕大多數人連預算報表的審讀都是一個問題，就更無法應對在“預算透明”的強烈呼聲下，政府預算不斷復雜化、細致化的改革傾向了。

四、進一步完善政府預算監督制衡機制的若干建議

政府預算監督制衡機制的建立與健全，是一項長期而系統的工程，大到政策制度的調整，小到每位社會成員個人素質的提高，都貫穿于整個預算管理體制改革的始終。本文通過分析歸納前人的研究結論，特提出以下幾點政策建議，以期為我國政府預算監督制衡機制的進一步完善提供些許借鑒和參考。

（一）重塑立法監督機構的代議民主制優勢

人民代表大會作為我國的權力機關和立法機構，自其產生之日起，就注定是廣大人民根本利益的忠實代表，在政府預算的監督工作中，承擔著首要的職責和義務。根據上文的分析，要充分發揮我國人民代表大會的代議民主制優勢，建議作出以下幾方面調整：第一，制定并實施一系列針對人大代表行為的約束措施，措施中考慮加入“禁止人大代表利用職權進行不正當游說、引入利益相關的預算表決回避原則、建立人大代表個人財產申報制度”等內容，以有效隔斷各級人大代表與相關利益團體之間的關聯，避免投票交易的出現。第二，人民代表大會在審議政府預算時，可考慮招募或聘請一些預算管理方面的專家學者參加審議工作，以更好地彌補人大代表專業水平和素質能力的不足；同時，也可以借鑒市場經濟國家的經驗，在各級人大內部設立專門的預算研究咨詢機構，提供預算監管與預算草案審議的專項咨詢服務。第三，鼓勵和動員新聞媒體和廣大人民群眾對人大的預算審議工作實施全程監督，提升人大代表和相關部門在預算審議工作中的責任心和使命感。最后，在強烈呼吁“陽光財政”和“預算透明”的現實背景下，不僅要追求政府預算資金供求雙方的行為透明，更要注重立法監督機構的行為公開化。對于人大代表有關政府預算的提案以及審議政府預算草案時出席與投票的實際情況，應該如實向社會公布；針對部分代表在預算審議工作中的疏忽和懈怠，可考慮直接罷免其代表資格或取消其參審政府預算的權力。

（二）控制和約束政府預算資金供求規模的無限膨脹

上文的分析已經介紹，在動態的環境中，政府預算資金的供求曲線將會不斷右移，致使政府預算資金的規模呈不斷膨脹之勢。以上問題的解決，必須從供求兩個方面同時著手。一方面，要打破傳統預算管理模式下資金需求方的壟斷地位，在資金需求方之間引入市場競爭機制。具體而言就是政府預算部門可按照“招投標”的規則與程序，對提供同種公共產品的預算資金使用者給予公平、平等的競爭機會，打破原有政府部門在提供公共產品方面的獨享格局，鼓勵和動員私人經濟部門或國外廠商、企業加入到投標的行列，選取報價最低的資金使用者作為政府預算資金的供給對象，以實現公共產品生產的成本最低原則。另一方面，要適當地削減預算資金供給方的資金配給裁量權。其中，對于政府預算資金的規模性安排，首先，要根據一定時期國民經濟的增長預測情況以及社會公共偏好與經濟增長的相關性分析，來確定未來年度的預算總規模；其次，要通過預算資金供求雙方間的初始談判，來確定總額控制下各資金使用者的預算規模；最后，以上兩項規模性安排要由立法監督機構加以最終確認。此外，對于政府預算資金的結構性安排，考慮到資金使用者所擁有的公共產品成本與收益的信息優勢，建議將該方面的自由裁量權下放到各個相關部門，即在人員經費、公用經費、專項經費之間的協調安排，交由預算資金使用部門的領導自行處置。

（三）加強預算監督法制化建設，優化政府預算的編制工作

要保證政府預算監督工作的權威性和規范性，必須構建一套完善的預算監督法律體系。首先，要提高全社會在預算監督中的法律思想意識。逐步把思想完全統一到“預算所有權歸國家、使用權歸政府、管理權歸財政”的共識上來，明確政府預算是國家公共財政的重要組成部分；其次，不斷完善預算監管方面的法律法規。全國人大應盡快出臺統一的《預算監督管理條例》，制定并頒布一系列與該條例相配套的執行管理辦法和規章制度，以確保預算監督工作有法可依；再次，要加大對預算違規的處罰力度。各級行政部門要充分運用 《行政處罰法》等法律法規，提高預算監督工作的威懾力。與此同時，為了有效提高預算監督工作的質量和效率，筆者建議應進一步加強預算編制的科學化管理。第一，要規范預算的編制時間，細化預算科目，不僅可以加強各部門工作的計劃性，也可以便于各監督制衡主體對預算執行進行全程監督；第二，盡快改變長期沿

用的“基數法”，全面實行“零基預算”，同時積極探索“以結果為導向”的預算編制模式，促進預算編制工作的方法創新和理念轉變；第三，根據國家中長期發展戰略，考慮對某些投資大、建設周期長的項目編制中長期滾動預算，可以將年度預算與中長期預算進行比較監督，以便于對不符合中長期發展規劃的年度預算作出適時調整。★