財政監督視角的中國預算管理制度改革評述

肖 鵬

1992年黨的“十四大”提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，中國開始逐步按照市場經濟的要求理順政府間財政關系、政府與企業的分配關系，在1994年實施分稅制財政體制和稅制改革兩項重大改革措施。在政府間財政關系和稅制改革取得階段性進展后，中國從2000年開始將財政改革的重點轉向預算支出管理領域，并積極推行了一系列以強化 “內部行政控制”為導向的重大預算改革。本文在對2000年以來中國預算管理制度改革進行回顧梳理的基礎上，客觀評價改革成效，并對未來預算改革的方向進行了展望。

一、2000年以來中國重大預算改革回顧

（一）預算編審機制改革——部門預算的引進

部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本形式，它是部門依據國家有關政策規定及其行使職能的需要，由基層預算單位編制，逐級上報，由主管部門按規定匯總，經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。相對于傳統的功能預算，這種預算編制在編制的基礎、范圍、方法等方面都有了很大突破。在編制原則上，保證了部門行使職能與財力可能之間的一致性；在編制內容上，涵蓋了部門或單位所有收入和支出，包括預算外資金和政府性基金等；在編制方法上，部門基本支出實行定員定額管理，項目支出以“項目庫”的管理方式，使預算編制內容不斷細化；在編制程序上部門作為預算編制的基礎單元，財政預算從基層部門編起，通過逐級上報、審核，經單位和部門匯總形成。

（二）預算支出執行改革——國庫集中收付制度改革

我國的國庫集中收付制度改革始于1998年，正式啟動于2001年3月，是一項涉及整個財政管理的基礎性改革，貫穿于財政預算執行的全過程，是預算執行制度的一項重大創新。相對于傳統的國庫分散支付模式而言，國庫集中收付制度是指對預算資金實行集中收繳和支付的制度，其核心是通過國庫單一賬戶對現金進行集中管理，建立一個以單一賬戶為核心、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的集中型國庫管理制度。具體來說，就是在賬戶集中、現金余額集中、會計處理集中和交易監管集中的基礎上由財政部門對各個部門的收入收繳、支出決策和支出行為進行控制。通過信息網絡全過程實時監測預算資金收繳和支付，從而控制并保障預算資金的安全和高效。在國庫單一賬戶體系基礎上，以信息系統為支撐，由“集中匯繳”方式為主變為“直接繳款”方式為主，規范收入收繳程序；健全非稅收入收繳管理機制，進一步拓展國庫集中收付制度改革的資金范圍；規范支出撥付程序，逐步完善各類財政資金國庫集中支付機制，支出在沒有支付到實際收款人之前不流出國庫單一賬戶體系。

（三）預算收支執行改革——深化“收支兩條線”管理

2001年，國務院辦公廳轉發《財政部關于深化收支兩條線改革，進一步加續財政管理意見的通知》。以部門綜合預算編制為出發點，以預算外資金管理為重點和難點，以強調收支脫鉤為中心，以國庫管理制度改革為保障，明確提出進一步深化“收支兩條線”改革的步驟與相關措施。2002年，財政部又進一步加大和深化了“收支兩條線”管理工作。在“收支兩條線”改革方面又采取了以下措施：一是清理整頓現行收費、基金項目。財政部陸續將公安部等五部門的行政事業性收費及其他部門的100多項行政事業性收費全部納入預算管理，將26項政府性基金納入預算管理，實行徹底的收支脫鉤。二是對中央部門區分不同情況，將預算外資金分別采取納入預算或實行收支脫鉤等辦法加強預算管理。

（四）預算支出執行改革——政府采購制度地推開

相對于分散采購模式而言，政府集中采購即由一個專門的政府采購機構負責本級政府的全部采購任務。2000年以來，財政部門把推行政府采購制度作為深化財政支出管理改革、建立適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制的重要舉措來抓，無論是在政府采購的制度建設，還是在政府采購規模和范圍的拓展等方面，都比往年有所突破，并取得了一定成效。1998年機構改革中，國務院授予財政部 “擬定和執行政府采購政策”的職能。其次，政府采購模式基本成形。在加強政府采購管理結構建設的同時，全國絕大部分地區還設立了政府采購中心，負責組織實施本級政府跨部門的采購事務。第三，政府采購的法律法規體系基本形成。根據《預算法》的有關規定，財政部自1999年先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》和《政府采購合同監督暫行辦法》等規章制度。自2003年 1月 1日起，《政府采購法》正式實施。這些法規為依法開展采購活動提供了制度保障，對政府采購的范圍、管理機構、采購模式、采購資金撥付以及采購監督等有關問題做出了明確規定，并對中介組織準入政府采購市場的條件、程序以及政府采購資金預算單列和支付形式等，做出了原則性的制度規定，標志著我國政府采購工作進入了規范化、法制化的軌道。

（五）預算管理信息化改革——建設金財工程

財政部在推進上述預算制度改革的同時，自1999年下半年開始著手規劃建立 “政府財政管理信息系統”（簡稱 GFMIS），利用先進的信息技術，構建以預算編制、國庫集中收付和宏觀經濟預測為核心應用的政府財政管理綜合信息系統。“金財工程”以財政系統縱橫向三級網絡為支撐，以細化的部門預算為基礎，以所有財政收支全部進入國庫單一賬戶為基本模式，以預算指標、用款計劃和采購訂單為預算執行的主要控制機制，以出納環節高度集中并實現國庫資金的有效調度為特征，以實現財政收支全過程監管、提高財政資金使用效益為目標。

（六）預算支出績效改革——推進財政支出績效考評

從2003年起，財政部就開始制定部分行業的績效考評管理辦法，并組織部分中央部門開展預算支出績效考評試點工作。2005年，制定《中央部門預算支出績效考評管理辦法 （試行）》，對績效考評的組織管理、工作程序、結果應用和考評經費來源等都做了明確規定，確立了財政了統一領導、部門具體組織實施的績效考評分工體系。穩步推進績效考評試點工作，先后選擇農業部“農業科技跨越計劃”和教育部的“高校建設節約型社會修購”等項目進行績效考評試點。

（七）預算管理科目改革——積極推進政府收支分類改革

財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作，在認真研究了國際上政府收支分類經驗的基礎上，結合公共財政、部門預算、國庫集中收付等財政改革對科目體系的要求，在全國人大、中央有關部門、地方財政部門等各有關方面的積極參與、支持和配合下，于2004年底形成了《政府收支分類改革方案》，并在2007年1月1日的部門預算編制中在全國范圍內開始實施。改革后的政府收支分類體系由“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經濟分類”三部分構成，初步建立了適應市場經濟要求和公共財政建設需要，符合國際通行口徑的政府收支分類科目。

二、中國預算改革的成效總結

（一）統一財力分配，確立財政部門在預算資金使用中的核心地位

只有統一的財力和財權，才有財政資源的優化配置。由于政府性基金、各種政府性收費、土地出讓金等非稅收入形式的存在，政府的財力和財權被肢解的狀況相當嚴重。非規范性的亂收費已使收費功能異化，部門行政、執法直接與其利益掛鉤，收費失去了與提供公共服務之間的對稱性，已成為參與國民收入分配、部門謀取利益的具有壟斷性質的工具、演化為滋生腐敗、社會分配失范的制度基礎，損害了市場環境和市場效率。實施部門綜合預算要求預算內外資金統管，不斷取消部門擁有的財政預算外資金支配權，以最終實現預算單位不再設有過渡性實存資金銀行賬戶，收支徹底脫鉤，所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶體系，所有財政支出均由預算統一安排，克服路徑依賴和固化利益格局，構建覆蓋政府全部收支、完整統一的公共預算體系。由此確立了財政部門在收入分配領域的主體地位，使部門不再擁有越過財政部門對征繳收入進行再分配的權力，從而實現了財政資源的統籌協調、優化配置。財政統籌財力以保障職能部門的經費支出，從制度上消除部門參與分配的利益動機，使部門目標從創收轉移到提供公共服務上來。

（二）通過預算編審機制的改革，確保財政部門科學理財

通過部門預算改革，確立了“自下而上、兩上兩下”的預算資源分配機制。一是健全審核決策機制，堅持為民理財。按照部門建議、財政審核、政府審定、人大審批的預算決策程序，整個預算編制過程始終在公開透明的狀態下進行。二是完善定額標準體系，堅持科學理財。并且結合試點情況，對定額標準體系進行了多次修訂和完善，一方面兼顧了財力可能性與部門履行職能的財力需求，另一方面，切實解決了各部門在財政資金分配中苦樂不均的問題。三是堅持高效理財，實行項目庫管理，將績效的理念灌輸到財政資金分配機制中，提高了財政資金使用效益。

（三）完善財政監督機制，強化對財政資金使用的全過程監控

通過實行部門預算改革和政府收支分類改革后，一個部門所有收支涵蓋在一本預算內，部門收支行為一覽無余。國庫單一賬戶推行后，征收機關、執法機關目前設置的各種收入過渡賬戶以及各類預算外資金賬戶會逐步取消，將根本解決非稅收入分散管理、部門利益固化、財力和財權不統一的問題。在建立了現代財政國庫管理制度后，對預算資金實行從分配到撥付、銀行清算、資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度，基本形成了事前、事中、事后與內部監控和外部監控相結合的立體動態監控體系，職能部門和預算項目只見預算數不見錢，根本上改變了財政資金管理粗放、以撥代支、事后審計、支出賬戶失控的狀況，從制度上鏟除了浪費和腐敗，建立起監控財政資源使用效率的制度約束。配合預算制度改革的需要，財政部門內部也相應進行了機構調整。努力推進預算編制、執行、監督相分離的財政運行機制，各項職能既相互制約、又良好銜接、高效高質運行，確保了財政資金使用的規范性、安全性和有效性。

（四）按照公共財政要求，優化支出結構，促進公共服務均等化

通過預算編審機制的改革，在預算支出安排上，堅持以科學發展觀為指導，圍繞“保增長、擴內需、調結構、惠民生”這條主線，認真落實積極的財政政策，深化財政改革，強化財政管理，促進經濟平穩較快增長。在預算資金分配上，堅持以人為本，按照公共服務均等化的要求，應把更多財政資金投向公共服務領域，不斷加大對重點支出項目的保障力度。始終把民生問題放在財政保障的首位，建立以人為本的公共財政支出體系。在預算編制和支出安排上，優先考慮民生，把更多的資金投向“三農”、教育、科技、衛生、社保、環保、公共安全等方面，不斷提高民生支出占財政支出的比重，解決好群眾關心的熱點、難點問題，讓經濟社會發展成果可以更多地惠及人民群眾。

（五）硬化預算約束機制，提高預算文本的法律效力

公共財政強調民主理財、依法理財。完善預算支出的決策機制和約束機制，消除盲目性和隨意性。政府預算支出要嚴格按 《預算法》等法律法規辦事，預算經人代會審議批準后，便具有法律效力，各部門必須嚴格按照批復的預算執行。自2009年起，預算超收收入當年不再安排預算追加支出，全部結轉到下一年度使用，提高了人大對預算資金使用的監控力。

三、未來進一步預算改革展望

經過1999年以來的預算改革，中國基本上建立起了一種“控制取向”的預算管理體系，將財政部門轉變成真正意義的“核心預算機構”,由它來集中資源配置的權力,并在預算執行中對支出部門的支出行為施加“外部控制”。隨著改革的不斷深入，下一步預算改革的重點將集中于政府收支賬務核算、強化人大和公眾對預算的外部控制，以確保政府預算履行公共受托責任。

（一）政府會計與財務報告制度改革

政府會計作為確認、計量、記錄和報告預算及其執行情況的會計，是一項收集和傳達政府財政狀況信息的制度，是政府的神經系統，信息疏通則政府財務運作自如，信息堵塞則使政府作業有癱瘓之險。現行的中國預算會計僅僅是反映財政資金收支執行的會計，在政府全面的財務信息，諸如資產、負債信息反映方面，還存在一定的缺陷。在會計基礎的確認上，采用收付實現制度，在反映政府潛在的財務風險和進行政府績效評價時，都缺乏最為基礎的財務信息。隨著強化“內部行政控制”導向的預算制度性變革不斷完善，下一步改革的重點將會是政府收支的會計核算領域，即政府會計改革和政府財務報告制度建設。

（二）提升預算透明度的制度性建設

隨著公民權利意識和法治意識的興起，社會公眾越來越關注政府預算信息，雖然我國在增進透明度方面做了很多努力，但透明度嚴重不足仍然是當前預算體系的主要弱點之一。2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》，對政府信息公開的內容、方式等進行了初步規范，但從實施現狀來看，預算信息公開仍存在被動公開、公開內容簡單等問題。預算原本應成為一份公開的政策文件，應該清楚明了地反映政府開支的真相，應該讓納稅人、公眾、媒體、分析人士和其他對預算感興趣的團體與人士方便地獲得相關信息，并易于理解這些信息。透明的預算可以帶來許多現實的和潛在的好處，如激發公眾參與預算的興趣與熱情、減少違規和腐敗以及改進政策辯論和公共選擇。因此，需要進一步強化預算透明度提升的法律法規和相關配套制度性建設。

（三）參與式預算改革的試點

在全球范圍內，隨著公民力量的加強，“參與式預算”逐漸興起，并成為化解一系列棘手經濟社會問題的有力武器。中國的基層政治

民主化（村民自治）運動，雖然將地方民眾的注意力逐步引向基層預算事務，但無論是參與的廣度還是深度都十分有限。預算依然反映政府尤其是主要領導的意志和偏好，民眾的聲音、愿意和需求難以進入正式的預算過程之中，即使在基層這種現象也相當普遍。因此，隨著公民權利意識的興起，可在基層部分試點參與式預算改革，在預算資源的分配決策機制中，強化社會公眾的參與力度，使預算資源使用更多地反映公眾偏好。★