社會公益合作供給：可能、困境與制度選擇

張小進

（1.中國人民大學，北京 100872；2.湖北大學，湖北 武漢 430062）

社會公益合作供給：可能、困境與制度選擇

張小進1，2

（1.中國人民大學，北京 100872；2.湖北大學，湖北 武漢 430062）

作為特殊類型的公共物品，社會公益的供給不僅具有公共屬性，更具有社會屬性和價值屬性。在社會公益的供給中，政府、市場、社會三者在不同的場域代表著不同的機制和資源稟賦優勢，同時各自也具有明顯的缺陷，存在著合作的可能性。由于對我國社會公益本身的邊界、內涵及價值缺乏廣泛的共識，加之實踐中我國社會公益供給中的主體關系不清、合作供給機制不順暢以及制度激勵不足、保障不力等，造成我國社會公益合作供給中的諸多困境。從制度建設的角度尋找促進我國社會公益合作供給的路徑，應建立和完善包括公益認定制度、公益稅收制度、公益促進制度在內的激勵制度和公益信息公開制度、公益評估制度、公益監督制度在內的約束制度體系。

社會公益；合作供給；可能；困境；制度

近年來，伴隨著各類針對公益慈善組織及其活動的事件曝光，人們越來越關注社會公益這一悠久卻又陌生的領域。而對這一領域的關注，不僅反映出社會公益組織自身所存在的問題，也同樣反映出我國社會公益發展及供給機制方面所存在的問題。尤其自改革開放以來，隨著市場經濟取代計劃經濟的地位確立，社會格局從“總體性社會”到“后總體性社會”逐步過渡，并伴隨著“自由流動資源”的增加和“自由活動空間”的擴展，[1](p2-8)政府的角色由此從全能的管制型政府向有限的服務型政府轉型。與此同時，隨著改革進程的深入，地區發展不均衡、貧富差距擴大、教育公平與醫療保障等問題日益突出，而這些問題本身不僅僅是政府的責任也是社會的義務。當前，在日益多元的社會公益需求和困境情勢下，尤其是要發揮社會和市場主體在社會公益領域的積極作用。

一、社會公益合作供給的可能性分析

在社會公益的供給中，政府、市場、社會三者在不同的場域代表著不同的機制和資源稟賦優勢，然而三方也各自具有明顯的缺陷，具體體現為政府失靈、市場失靈、契約失靈以及志愿失靈，這就需要對三方進行具體分析。

1.社會公益的政府供給：動力與限度。

政府是否應該作為社會公益的主要承擔者，這似乎已經成為一個永恒的話題貫穿于有關政府角色的爭論中，而政府承擔社會公益供給的動力也正來自于對其自身職能的界定和認識中。

（1）市場失靈：社會公益政府供給的理據之一。

傳統經濟學認為，市場是買者和賣者相互作用并共同決定商品或勞務的價格和交易數量的機制。[2](p21)在這里，價格具有自動調節的功能，將市場體系中的經濟活動者聯系在一起，形成相互依賴的關系，并通過市場供需均衡，使資源配置達到最佳狀態。但是，市場機制本身也存在問題，即不能解決產品的外部性及公共產品的供給問題，容易形成市場壟斷行為破壞完全競爭環境、不完全信息造成的經濟不穩定、收入不平等這一系列問題，亦即市場失靈。

“市場可能失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府干預作辯護的證據”，[3](p13)經濟學家馬斯格雷夫從經濟學的角度揭示了公共部門存在和需要的原因：公共部門的需要部分原因是政府的普遍指導，反映了某些與消費者選擇和分散決策的前提相背離的政治和社會意識的存在，然而這是次要原因，更重要的乃是市場機制事實上無法單獨地發揮全部經濟作用，在某些方面，需要公共政策的指導、修正和補充。[4](p52-53)

而在社會公益供給領域，作為純公共物品和準公共物品的社會公益事業本身具有強烈的公益價值導向和外部效應，完全依靠市場將無法有效供給，政府作為補充者理應承擔責任，這是所有政府論者的共識。

（2）政府失靈：社會公益政府供給的限度。市場機制有問題，政府機制也存在問題，這就是政府失靈的存在。與市場失靈不同，政府失靈主要表現為：源自于公共決策過程本身復雜性和公共決策體制缺陷的公共政策的失效；公共物品供給的低效率；公共機構及其官員追求自身或組織利益而非公共利益的內部性與政府擴張；尋租及腐敗的存在等。[5](p207-215)

政府失靈一方面解釋了政府作為權威機制的不足及問題，另一方面也提出了市場機制的互補需要。同時，政府失靈可能的存在更是對政府職能進行了限制，而對政府職能邊界的界定也必將為政府的公益供給方式和范圍提供依據。

2.社會公益的市場供給：悖論與可能。

一般認為，市場并不是社會公益生長的場所，但是新的理論發展對此有了進一步的認識。

（1）社會公益市場供給的悖論。

市場是以理性人和私益人為前提的生存空間，通過個人利益的最大化實現社會資源的最優配置，這是市場的邏輯。顯然，從這一邏輯出發，由市場來進行社會公益的供給，市場主體必然會通過收費的方式來消除公益產品的外在效應和“公地悲劇”，但通過收費的方式必然會縮小公益物品的供給范圍，將真正需要社會公益但又無力購買者排除在外，其結果必然是社會公益性的喪失，公益產品將退化為私人產品。

但是理論的發展和現實的經驗都表明，市場機制以及市場主體本身在社會公益的供給中都發揮著越來越重要的作用，社會公益的市場供給亦具有理論和現實的依據。

（2）社會公益市場機制供給的理據。

理論上，市場是政府失靈的有力補充，政府的科層制、缺乏競爭的弊端，通過市場機制能得到有效激活，這也是社會公益供給中市場參與的理由。

社會公益同樣具有公共物品供給的困境，這就為市場機制的引入提供了可能。市場機制的核心在于競爭，即通過競爭機制的引入解決公益提供的低效率、供給不足以及社會公益供給中的政府失靈、志愿失靈等弊端。

（3）社會公益市場主體供給的理據。

雖然政府失靈并不能作為社會公益市場供給的唯一理據而存在，現代理論的發展為社會公益供給中市場主體的存在提供了新的力證。這些分析是從市場的主體，即市場中的企業進行的，相關理論包括利益相關者理論、企業社會責任理論以及戰略性慈善理論等。

利益相關者理論最早由弗里曼提出，他認為當今企業正處在一個動蕩的社會，企業的經營不僅要關注自身的產品和服務，更要更多地關注任何能夠影響公司目標實現的團體和個人，并采取行動改善與之的關系。通過利益相關者理論的拓展，市場中的企業已不僅僅是一個獨立的營利主體，其作為整個市場和社會循環中的一部分，必須要注重相關者的利益保障，這也是對其自身利益最大化的維護，從而彌補了傳統純粹私益人假設的不足。

企業社會責任理論最早經美國社會學者阿爾比恩·斯莫爾倡導，后經謝爾頓系統論證。該理論認為，企業在追求利潤最大化的同時，應該同時兼顧和維護員工、消費者、社會、政府以及其他利益相關者的利益。卡羅爾在其企業社會責任的金字塔模型中指出了企業社會責任應該包括的四個層次：經濟責任、法律責任、道德責任以及慈善責任，其中慈善責任是基于企業自愿行為的非強制責任，是企業履行責任的最高層次。

戰略性慈善理論則是由美國管理大師波特提出，他認為“企業利用慈善活動來改善競爭環境可以使社會目標和經濟目標統一起來，并能使企業的長遠業務前景得到改善。并且，企業在改善競爭環境時，能夠做到不只是簡單的捐錢，還能充分利用自身能力和關系來支持慈善事業，由此產生的社會效益遠遠超出了個人捐贈者、基金會甚至政府所能提供的。”[6](p12)在此認識的基礎上，波特提出應該著眼于企業利益和社會公益的結合點，從改善競爭的環境入手，提升企業的競爭力。

總之，相關理論的發展通過將市場主體的企業從傳統的封閉的市場場域中解脫出來，通過資源依賴、利益相關等路徑，將企業責任拓展到社會領域。無論這種公益行為是基于“工具性動機”或者是“目的性動機”，①康曉光教授等對企業基于“工具性動機”和“目的性動機”的不同企業的公益行為進行了嚴格的區分和實證研究。其中“工具性慈善”就是企業為了“利己”之主觀動機的企業公益行為；而“目的性慈善”則是企業基于“利他”目的的企業公益行為。其本身都能夠帶來社會公益的增量提升，這也為市場參與社會公益的供給提供了新的理論依據。

（4）社會公益市場供給的限度。

社會是一個多層次的自覺空間，這里有人與人的互惠、信任所積累的豐富的社會資本，有平等、自治、互助所形成的公共空間以及多元價值生存的社區。一個健康的社會往往是兼具公益價值與自主精神的公民社會，但在西方學者的眼中往往強調的是其自主性而與國家相對，市場被認為是多元、自治的公民社會的促進者。然而，情況并非如此，以私益人和效率為追求的市場帶來的只能是自主而非志愿，這里的公民社會缺少的是公益性的價值追求。所以，不難理解，在“現代社會，公益幾乎萎縮成為慈善，而慈善又快成了有錢人的專利”[7](p275)。

無論是市場機制的引入，還是市場主體的參與，都能夠給社會公益的供給帶來巨大的公益資源，激活社會公益供給的熱情。盡管如此，我們還是不能將社會公益的供給寄托于單純的市場供給，尤其需要防范的是“工具性慈善”動機所帶來的可能的社會資本的損耗，以及市場機制引入后社會公益供給的“慈善資本主義傾向”和“市場殖民社會”的擔憂。

3.社會公益的社會供給：必要與限度。

無論是從整體意義上社會的價值意涵，還是從社會構成主體的價值取向，抑或是社會在公益供給中的作用來看，社會公益供給中社會主體的參與不僅可能而且必要。同時，社會在公益供給中也有其限度，這些都必須有所認識。

（1）契約失靈：社會公益社會供給的理據。

社會公益的市場供給不僅具有市場失靈的問題，同時還存在著契約失靈的問題，而這也就成為社會存在的理據。美國經濟學家亨利·漢斯曼認為，消費者與生產者在產品和服務的品質上會存在明顯的信息不對稱，在消費者無法準確判斷廠商承諾提供的商品或服務的品質的情況下，營利動機驅使下的企業完全有能力通過提供劣質的商品來獲取額外收益，從而侵害消費者的利益，使契約目的很難達成，這就是漢斯曼所謂的“契約失靈”（contract failure）現象。[8](p835-901)

契約失靈使得社會公益中第三部門的優勢得以凸顯，由于“非分配約束”的存在，即第三部門所獲得的利潤不能參與分配這一約束，在其提供信息不對稱產品和服務時，能夠有效抑制機會主義的動機，從而保證產品和服務的有效供給。由此，社會組織或第三部門參與社會公益的供給有了理論依據。

（2）社會公益社會供給的必要性。

契約失靈理論對于市場和政府在社會公益供給中的低效率具有一定的解釋力，但這并不能成為社會參與的必要前提。因為契約失靈理論的前提是政府與市場的私益人假設，而對于一個善治的公益人政府而言，則完全可以彌補這一缺陷。

本研究中，對社會公益供給中社會存在的必要性分析主要是從社會公益的價值層次的角度進行的闡釋。我認為，社會領域基于自治、志愿和非營利的導向所產生的社會公益屬于純公益，其超越了制度公益和客觀公益而更具有價值內涵。同時，社會供給中包括個人、社區以及民間組織在內的多層次主體的互動，能夠造就一個公民社會的美好前景，這就超越了社會公益供給本身。

（3）志愿失靈：社會公益社會供給的限度。

然而，作為社會主體的第三部門也有其缺陷，薩拉蒙把第三部門的機制失靈稱為“志愿失靈”，主要包括四個方面，即慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風和慈善的業余主義。[9](p46-51)第三部門的這些問題，恰恰又是政府宏觀規劃和指導的優勢所在。由此，政府、市場、第三部門之間建立起了合作的必要與可能。

圖1 政府、市場、第三部門的失靈及補足

對于我國而言，志愿失靈的問題更為突出：在一個成熟的獨立的第三部門遠未建立之時，又加之以社會公益供給的重擔，其結果必然是慈善不足與慈善業余主義。與此同時，由于資源獲取的有限，形成了第三部門對政府與市場的依賴，更難以形成一個具有獨立和公益精神的社會公益供給空間。所以，我們的問題不僅僅是要強調我國社會公益供給中公民社會的責任，更需要對于社會領域的呵護、培育與成長關照。顯然，這需要各方的共同努力與合力。

4.社會公益合作供給的主體比較。

理論上，社會公益供給應致力于整合政府、社會、市場的資源，以共同承擔公益責任。在角色定位上，作為公共部門的政府從事政策的規劃與執行，私營部門依賴市場機制的主導，而第三部門則是公民社會的基礎，政府、社會、市場各自的資源優勢和機制互補，使得跨部門合作成為可能。其中，政府的優勢在于代表性、合法性、資源獲取能力以及科層的效率優勢，但其缺陷在于政府對社會公益需求的回應性、靈活性較差；市場意味著效率與資源優勢；而社會則意味著志愿精神與第三部門組織運作的彈性化。

表1 社會公益合作供給中政府、社會與市場的比較

二、我國社會公益合作供給的困境分析

無論在理論上還是現實中，社會公益的合作供給不僅是可能的，也是必須的。然而，由于對我國社會公益本身的邊界、內涵及價值缺乏廣泛的共識，加之實踐中我國社會公益供給中的主體關系不清、合作供給機制不順暢以及制度激勵不足、保障不力等，造成我國社會公益合作供給中的諸多困境，具體表現為社會公益供給中的共識問題、主體關系問題、合作機制問題以及制度保障問題四個方面。

1.我國社會公益合作供給的共識問題。

共識是合作的前提和基礎，在我國社會公益的合作供給中，首要的問題是對于具體社會公益領域及社會公益本身共識不足。

首先，我國社會公益合作供給的共識問題根源于對于社會公益本身的內涵和價值的共識不足。根據本研究所做的調查，在我國社會公益領域，除志愿服務、環境保護、賑災救災、濟貧扶弱外，其他領域社會公眾的參與度均不足三成，而在針對近四成的未參加社會公益活動的對象調查中，有近七成的被訪者是因為“不知道通過什么渠道參加”，對于社會公益參與渠道的認識模糊，在很大程度上說明受訪者對于社會公益內涵和外延的共識不足。

其次，社會公益合作供給的共識問題體現在社會公益的參與方式上。從本研究調查的受訪者的實際參與社會公益的規律性來看，“只是偶爾參加”占實際參與人數的65.83%，有規律參與的人數比重僅占2.52%。同時，從受訪者的實際參與方式來看，通過“參與社會公益組織的活動”來參與的僅占五成，由此可見在我國社會公益的參與中制度化、組織化的程度不足，所反映的還是對于公益共識的缺失。

社會公益共識的不足一方面需要社會溝通，另一方面更需要通過社會的建設尤其是社會公益領域的建設來有效彌補，所以這似乎又回到了問題的本身上來，即社會公益合作供給的不足來源于社會共識的缺失，而社會共識的彌合又需要社會公益的促進，但這并非是一個循環論的問題，而正是社會公益合作供給機制研究的題中應有之義。

2.我國社會公益合作的主體作用發揮問題。

社會公益的合作供給需要的是平等、對等、成熟的主體資格和能力，但是從實際情況來看，在我國限權擴能的政府改革過程中，承繼強政府的傳統，各級政府部門在社會公益的合作供給中往往表現出主導、控制、強制的要求，從而使得社會公益的諸多領域出現政府想做又做不好、需要合作又合作不了的尷尬局面。具體而言，當前我國社會公益合作的主體作用發揮問題可以從社會公益合作的三種具體模式，即政府主導模式、市場主導模式和社會主導模式來進行具體分析。

（1）政府主導模式的主體作用發揮問題。

政府主導模式是當前我國社會公益領域通常所采用的供給模式，這一模式的選擇不僅是對傳統強政府模式的路徑依賴，更是現實中市場和社會主體在公益自主性、獨立性和自覺性的缺失，以及社會資源的整合和供給能力不均所導致的一種無奈之舉。然而，在既有的合作模式下，我們不能不反思這種政府主導型模式下主體間的關系發展問題。

首先是政府主導模式下合作供給主體的平等問題。這不僅是合作的基礎也是決定合作效果的前提，如在社會捐贈領域，公募基金的減免稅政策與非公募基金的減稅政策差異問題，國內企業捐贈與外資合資企業捐贈的公平待遇問題，以及在社會捐贈的分配和使用中具有官方背景的公益組織資金使用不完，而民辦、草根組織則苦于沒有資金和項目支撐而為生存擔憂等矛盾，這些都是造成公益組織主體資格的不平等、發展不均衡、民間和市場主體資格和能力得不到培育和彰顯的重要原因。

其次是政府主導型合作供給中的互惠問題。政府主導型的合作關系中，政府部門、民間組織、市場主體基于共同的合作供給目標、各自的資源稟賦和能力優勢進行合作。基于合作的關系，不僅能夠達到各自的合作目的，更重要的是能夠促進整體合作目標的實現。而問題在于，在很多政府主導型的公益合作領域，政府考慮更多的是如何進行社會、企業資源的整合，以解決政府所面臨的實際的社會和公共問題，而忽略在資源整合中的互惠原則，因此就有了在捐款中的政府強制捐贈，甚至直接將捐贈資金納入政府財政統一安排的舉措，而這正是損害了公益合作的價值和基礎。

依據對液壓系統技術參數要求、山地作業環境及森林撫育剩余收集模式[11]，并借鑒森林工程機械相關研究[12]，選取山東萊工機械制造公司生產的ZL920型鉸接輪式裝載機為樣機的牽引主機設備。該類型機在國內使用較為普及，在林業生產中已廣泛采用，如原木裝車、歸楞、修路及其它輔助生產等。由于是鉸接結構及大輪式胎，并具有爬坡、轉彎靈活及越野性好特性，適合于山地條件作業。

（2）市場主導模式的主體作用發揮問題。

在市場主導型的社會公益合作供給中，市場主體不同的價值取向與行為方式也將直接影響到社會公益合作供給的結果，這也是在我國當前市場主導型的公益合作供給中存在的問題。

在我國市場領域中存在兩種不同性質的企業類型，即國有企業和民營企業，其各自在社會公益合作供給中所采取的策略選擇也是有差異的。國有企業作為國有控股性質的市場主體，其必須承擔國家和政府所賦予的社會責任。因此，我們可以看到在國有企業的社會公益供給中，大多含有對口支援、定點扶貧的任務。而在這些合作之中，企業更多的是提供資金和技術支持，由當地政府進行實際的運作。并且，國有企業在這些領域的社會公益的供給中往往占據了主導地位。

相對而言，民營企業由于缺乏充分的供給渠道，其社會責任的履行往往是通過社會捐贈的方式來實現。但一方面現實中政府的制度激勵，尤其是針對民營企業的稅收等激勵制度的滯后，限制了企業的公益捐贈積極性；另一方面，在市場主導型的社會公益供給中，尤其是在由民營企業主導的公益項目運作中，要避免“市場霸權主義”的作風，而更需要注重社會公益本身的價值和意義。

（3）社會主導模式的主體作用發揮問題。

在我國社會主導型的社會公益合作中，社會主體是由包括民間組織、社區、志愿者和公民個人所構成的一個多層次公益供給體系。在這個體系中，不同層次的社會主體發揮著不同的公益供給的作用，而同樣的問題也存在于不同的層次之中。

一是個體層次的參與問題。從個體層次的社會主導型社會公益合作供給來看，當前我國主要是由精英個體通過倡導或個人捐贈實現的特定公益項目或領域的合作。如曹德旺的“史上最苛刻捐贈”，①福耀玻璃的董事長曹德旺以他和他兒子的名義通過中國扶貧基金會，向西南干旱地區的五省捐款2億元，但提出了“苛刻”的要求：半年內將2億元善款發放到近10萬農戶手中，且差錯率不超過1%，管理費不超過善款的3%，遠低于“行規”的10%。這次捐款被稱為“史上最苛刻捐款”，曹德旺甚至還聘請、組建了專業的監督委員會，對善款的使用情況進行監督，稱若基金會違規使用款項將按善款的30倍來賠償，被認為是開創了中國捐贈者對公益捐款問責的先河。以及由媒體人鄧飛等發起的 “免費午餐”的“微博公益”活動②2011年3月9日，由鄧飛等媒體人在微博上發起“免費午餐”活動，倡議社會捐款。這一倡議得到全國五百多位記者、國內數十家主流媒體的關注，并促成了與中國社會福利教育基金會合作的公募計劃，倡議每天捐贈3元為貧困學童提供免費午餐。這一公益活動的所有款項均通過微博、官方網站等渠道公布，其透明高效贏得了捐贈人的信任，自2011年4月2日正式啟動以來，四十余所學校已經享有免費午餐，首月100萬、首年募款1000萬元目標都已提前達成。免費午餐計劃官方網站：http://www.mianfeiwucan.org/。等。這種依靠精英或名人效應達到推動公益的目的，其精英化、個體化程度較深，而制度化渠道不夠是制約這種模式持續發揮作用的重要因素。

除了精英推動的個體層次社會主導模式之外，在社會公益的合作供給中所依托的是基數巨大、有著充分公益熱情的志愿者。現實的問題是，這些數量眾多、能力各異、分布地域廣、層次多樣的志愿主體缺乏有效的公益參與整合途徑、渠道和制度安排，從而出現了諸如汶川地震救援中志愿者參與混亂的局面。因此，通過諸如北京市樞紐型組織的建設和制度完善，來規范和引導我國志愿服務的有序供給也是我國社會公益合作供給中面臨的話題。

同時，與民間組織主體性地位相對應，是由民間組織所主導的社會公益供給中與政府、市場的關系處理，尤其是與政府的關系處理問題。在我國由整體性社會的解構過程中，政府的合法性資源也同樣遭到分解。而社會公益領域作為合法性的重要來源，也正是政府一直強調在社會公益供給中堅持主導地位的重要原因之一。因此，在由民間組織主導的社會公益合作供給中，民間組織如何化解與政府的“公余利益”的分配問題，是決定合作能否成功的關鍵因素。

3.我國社會公益合作供給方式的問題。

在我國社會公益供給的實踐中，政府主導型的社會公益供給模式占據了主導地位，并由此在社會公益合作的機制上主要采用了政府補貼、合同承包、政府購買等合作方式。

其中，政府補貼主要集中于城市住房、水電、公共交通、養老扶弱等保證人民基本生活需求的保障性領域，以及教育、醫療衛生、環境保護等領域。合同承包是在不改變產權的情況下，引入民營資本和民間力量進行原來國有國辦的公益服務改革，以合同承包的形式進行服務的外包，政府具體購買其公益服務的方式，這是在西方社會福利民營化的浪潮中我國社會福利社會化改革的舉措之一。現實中，我國社會公益合作供給的方式以政府購買為主。

當前我國社會公益合作供給中的政府補貼、合同承包和政府購買領域都存在著機制不健全、制度不規范等系列問題。在政府補貼領域，具體的補貼對象的確定、補助金額的大小、補貼使用情況的監督以及補貼的效用等方面都存在或多或少的問題。在政府的合同承包領域，也存在同樣的問題，即政府通過將服務以合同承包的形式交由市場或社會機構提供，雖然在服務提供的多樣化、靈活性等方面有所改善，但是在社會公益的基本性保障方面則有所缺失。而這種公辦民營的方式，在實行政府反向購買服務的同時，同樣存在政府購買機制的問題，突出表現在三個方面：

第一，購買中的獨立性問題。在當前我國強政府-弱社會的國家社會關系背景下，政府既壟斷了合法性資源，又掌握著豐富的財政資源，在與政府的合作中，作為合作方的市場或者社會，極易形成依附或者隸屬關系，從而背離合作的前提和初衷。

第二，在購買內容上，主要以保障性社會公益的供給的合作為主，尤其集中在養老、社會服務等領域，而在教育、衛生、文化等主要領域則并不多見。根據國際的經驗，政府在這些領域的購買是民間組織重要的資金來源，并且也是民間組織與政府合作中最能發揮作用的場域。

第三，合作中的監督問題。在政府購買服務的過程中，首先面臨的是法律的缺位，現行《政府采購法》并未將教育、醫療、文化、養老、社區工作等社會服務列入政府采購的細則中，造成了政府購買以及合作的法律缺位。其次是關于公共服務的衡量標準問題。因為對于社會公益而言，由于其公共物品的屬性，很難對其進行客觀估價，從而難以形成對其的評估。再次是有效監督的問題，在政府主導的合作中，有效制約契約各方的行為是保證合作順利進行的關鍵。現實的問題是，在與政府的合作中，市場或者民間組織往往處于劣勢地位，而難以形成對政府的有效制約。

4.我國社會公益合作供給的制度問題。

社會公益合作供給得以成功的關鍵還在于制度的建立和完善，關于社會公益的法律規范體系主要包括三個部分，即關于公益主體的法律規范；關于具體公益內容和領域的法律規范；關于公益激勵約束的法律規范。

從我國社會公益合作供給的法律制度現狀來看，現有法律框架明顯滯后，對于社會公益供給主體的合作意愿、供給熱情的激勵程度不夠，同時對于合作過程的制度約束不足，主要表現在：

一是缺少上位法的支撐。現有法律法規大多散見于部門規章和條例中，缺少上位法的協調和統一，尤其是從2005年開始醞釀至今的《慈善法》在全社會的高度期待下，卻因共識不足而始終未能得以出臺，其主要原因還是由于對于政府主導還是社會主導的慈善公益事業共識不足。這一根本性的法律規范的缺失，使得我國公益主體在社會公益供給中的責任邊界、權利范圍、合作地位等缺乏法律的規定，而只能依靠各參與主體間的策略性互動達成。

二是部分法律法規的滯后。在現有的法律制度中，有些已經不能適應當前社會公益事業和民間組織發展的需要，如1998年頒布的《社會團體管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，其中對于公益組織設立資格和雙重管理體制的規定明顯已經滯后于時代發展的需要，對于社會公益主體的發展已經形成了制約，需要及時修訂和完善。

三是有關公益促進的法律體系不健全。從我國現有的法律制度體系來看，由于上位法的缺位，對于社會公益的促進和激勵只能通過地方和部門法規來得以體現。而在具體的公益促進法律制度中，如以《個人所得稅實施細則》與《企業所得稅》為代表的稅法制度中，對于國內外公益組織、公益活動的稅收減免的差別性規定就顯得并不公平。

四是有關公益合作的法律體系不完善。由于我國公益領域的立法缺失，現有法律規范體系僅僅是圍繞具體的公益主體或公益領域進行的制度性規定，而未能從程序和過程的角度對社會公益合作供給中的主體進入、退出、評估、監督等形成一整套完整的規范體系，從而也制約了我國社會公益合作供給的效果。

因此，建立健全和完善相關法律法規，從制度上設計出一套促進社會公益主體供給的“良法”，才能有力促進我國社會公益事業的進步。

三、我國社會公益合作供給的制度選擇

當前，我國社會公益合作供給的困境化解的當務之急是制度的建設和完善，具體而言，可以從激勵制度和約束制度兩個層面進行制度選擇。

（一）我國社會公益合作供給的激勵制度建設。

激勵制度體系是促進社會公益合作供給的重要渠道之一，結合我國現行制度的實際，本研究認為應該重點做好三個方面的制度建設，即社會公益的認定制度建設、稅收制度的改革和完善以及社會公益的促進制度的建設。

1.我國社會公益認定制度的建設。

當前我國社會公益領域存在著主體不明、內容不清、激勵不足等系列問題，而這些問題的癥結都在于對社會公益本身以及公益組織、公益活動界定不清。對于社會公益，我國是采取法條列舉的形式進行的界定，但這一界定是屬于大類列舉，如果具體到每一個具體的活動本身是否屬于公益性質則是有爭議的，如教育領域的成人教育與職業資格培訓等是否屬于公益性質，是否可以作為減免稅的標準就是存在爭議的，這就在客觀上造成了包括稅收制度、激勵制度等在內的一系列制度的實施的困難。同樣的問題出現在公益組織和公益活動的界定上，對于一個非營利組織而言，雖然法律規定了其“非分配約束”的條件，但是在具體的活動中，是否都界定為公益活動也是問題所在。

類似的問題同樣存在于世界上的其他國家，在法律比較健全的國家，是按照非營利組織的特點對不同的非營利組織進行詳細的界定，并適用不同的會計標準和制度，如美國的慈善法對此進行了詳細的列舉。而本研究認為，在我國立法程度尚未達到這一程度之前，應該建立社會公益的認定制度，具體來執行社會公益領域的認定、獎勵、監督和制裁工作。

在公益認定制度建設方面，巴西、意大利、俄羅斯以及摩爾多瓦、新西蘭、蘇格蘭等都在采取這一方法，而英格蘭和威爾士的慈善委員會則被認為是這一制度的典范。①具體參見關于委員會組織結構和責任的介紹，http://www.charity-commission.gov.uk/.具體的做法即是成立一個由政府、公益組織和公益部門的代表所組成的獨立的公益委員會（Charity Commission），由公益委員會來判定公益組織、公益活動是否屬于公益范疇。

這一公益委員會一般由6至12人組成，由國家財政撥款來維持運行，并有專業的專家資源作為支持。公益委員會的成員應該由包括來自政府、公益組織的人員以及獨立代表組成，并作為公益認定的權威機構行使公益組織的資格認定、監督和處罰。具體職責包括：作為公益認證機構，委員會負責公益組織的認定、檔案管理以及針對公益組織的咨詢和培訓；作為監管機關，委員會負責監督并執行法律法規，接受各類審查報告以及對各類公益組織的審查；作為處罰機關，負責對違反相關法律法規的公益組織給予警告、罰款、撤銷資格等處罰措施。公益認定制度在國外的成功運行對于改善我國現行公益法律不健全、公益主體模糊、公益活動難以界定的狀況有著參考和借鑒意義。

2.我國社會公益稅收制度的改革與完善。

當前，我國并沒有針對公益組織的統一的稅收制度，與之相關的各種稅制散見于各種稅法的具體規定之中。與世界發達國家的公益稅收制度相比，我國社會公益領域的稅收制度主要存在兩大方面的問題：首先，尚未形成統一的稅法體系。各個稅收之間沒有形成整體一致的針對社會公益的優惠體系，各個稅制之間口徑不一，造成了我國在社會公益領域稅收適應性不強。其次，稅制的滯后性問題。諸多稅制在制定時間上并不一致，有些甚至是上個世紀80年代的稅收制度，顯然已經不適應當前的稅收管理需要。

針對上述問題，本研究認為，要發揮好稅收制度在社會公益供給中的促進和激勵作用，主要應從以下兩個方面著手推進：

第一，及時更新完善相關稅收制度。根據形勢的發展對各種過時的稅收政策進行重新審查和修訂，尤其是針對社會公益領域的減免稅政策，統一立法標準，避免稅制沖突。社會公益領域針對不同主體的減免稅政策不統一的問題，要通過稅收制度的改革消除政策上的不平等所導致的主體資格不平等，以及由此造成的合作供給的困境問題。

第二，適當擴大免稅范圍，提高免稅的比例。無論是理論上還是實踐中，稅收激勵都是有效激勵包括企業、個體積極參與社會公益，進行公益捐贈的手段之一，因此，國家相關部門應從整體社會整合和建設的角度，通過稅收制度的改革，促進社會財富的三次分配，以政策的引導形成實際的社會公平與和諧。具體可以從兩個方面著手：首先，為加大對各類公益組織的支持力度，可以考慮逐步擴大對符合條件的公益組織的免稅收入范圍；其次，對于捐贈扣除的比例可以適當提高，雖然2007年的《企業所得稅法》將捐贈扣除的比例由原來的3%提高到12%，但是相較于國外公益發達國家的全額扣除而言，還有很大的政策提升空間。

3.我國社會公益促進制度的建設。

與國外發達國家相比較，我國社會公益供給的現有法律架構仍不完善，其中重要的表現就是缺少上位法的支撐。我國的《慈善法》自2005年起草至今，雖然業界一直在呼吁，但一直未能出臺，其中很重要的原因就在于政府與慈善組織之間意見未能達成統一。而更深層次的原因還是社會公益的定位問題，即社會公益當屬社會還是政府，以及由此引發的關于社會公益供給的主導、主體責任邊界、利益分享以及參與的方式等一系列認識上的矛盾。

值得慶幸的是，我國地方政府在公益促進制度的創新方面已經走在了前列。如2010年《江蘇省慈善事業促進條例》的頒布實施，以及緊隨其后的《寧波市慈善事業促進條例》、《湖南省募捐條例》，這些地方性的立法不僅在公益立法促進領域進行了有益的嘗試，更是對于國家層面公益促進制度的建設有著重要的試點和參考意義。

（二）我國社會公益合作供給的約束制度建設。

約束制度體系的建立是保證社會公益供給中參與各方能夠在各自的職責范圍內通力合作，保證社會公益合作供給的達成，屬于剛性的制度要求。具體而言，社會公益合作供給中的約束性制度建設主要包括三個方面：信息公開制度、公益評估制度、公益監督制度。

1.我國社會公益信息公開制度建設。

從當前我國社會公益領域的信息公開制度建設來看，除江蘇省、湖南省、寧波市和寧夏回族自治區在地方性的《慈善公益促進條例》等地方性規章中有所要求和涉及外，國家層面只是在《中華人民共和國公益事業捐贈法》的第二十二條作了原則的規定：“受贈人應當公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督”。但在具體實施環節，沒有具體的實施細則相匹配，從而導致公益領域缺乏有效的監督。當前我國社會公益的信息公開制度建設主要應該從以下兩個方面著手：

第一，著重做好社會公益的信息公開平臺的建設。尤其是做好網絡公開平臺的建設，借鑒國外發達國家在社會公益領域的先進做法，對于社會公益領域而言，除非涉及特殊領域和國家機密的數據外，其他數據和資料應該一概開放，供社會公眾查詢和質詢。同時，建立面向全體公眾公開的項目運轉、資金使用、績效審計等的全過程信息平臺，并接受公眾與捐贈方的查詢與跟蹤，保證全過程的透明公開。

第二，強化社會公益主體信息公開責任。在現有的信息公開制度的基礎上，強化對社會公益主體信息公開的監督和責任機制，對于信息公開不及時、不準確甚至發生錯誤的，要追究責任。對于弄虛作假、隱瞞信息，甚至涉及違法犯罪的要堅決追究其刑事責任。通過制度化的途徑強化公益領域的信息公開化程度，以保證社會公益的全程陽光化、透明化運行。

2.我國社會公益評估制度的建設。

有效的評估制度作為一種管理工具和自律手段，可以提高社會公益主體的運營效率與社會公信力，有效激活社會公益主體的積極性和活力。具體來看，社會公益評估制度應包括針對社會公益主體的評估和社會公益項目的評估兩個方面。

從我國現有的針對社會公益主體的評估制度建設來看，2010年《社會組織評估管理辦法》出臺，標志著我國對于民間社會組織的評估管理進入了制度化的階段。這一評估制度通過設立評估標準，將組織的評估結果與優先獲得政府購買服務、優先獲得政府獎勵以及申請公益性捐贈稅前扣除資格、簡化年度檢查程序等直接掛鉤，對社會組織形成了有效的評估激勵機制。但同時，這種針對社會組織的統一的評估指標本身也存在值得思考的問題：第一，如何客觀地執行對社會公益主體的評估，重點是如何擺脫單純依靠行政力量推動的評估，建立第三方評估體系；第二，如何建立科學系統的評估指標體系，現行的指標體系未能詳細區分各種組織的不同類型，而是采取統一的標準進行評估，在具體指標適用及量化上存在著偏頗；第三，關于評估的有效性問題，現行的評估指標根據評估等級將民間組織分為從A級到5A級不同的等級，并且將其作為各類政策執行的依據，這對于一般性的民辦非企業單位而言有一定的制約作用，但是對于有官方背景的組織其效用則有待觀察。

除針對社會公益主體的評估外，更多的評估應該是針對社會公益項目及其內容的評估。當前我國針對公益項目的評估，更多的是圍繞資金使用情況的審計報告形式的財務狀況評估，而很少對公益項目本身的項目績效進行評估。同時，在評估的安排、評估主體的選擇以及評估的客觀性等方面都尚未建立起制度化的規范。

因此，結合我國社會公益評估制度的現實，公益評估制度的建立可以從以下三個總體性方面有所努力：第一，建立和完善第三方評估平臺，在總體的公益評估指標體系的基礎上，針對不同的行業、領域、主體規模建立包括能力評估、績效評估等在內的評估數據庫，實施全方位的評估，以保證評估的客觀公正性；第二，建立社會公益項目評估指標體系，從項目資金使用、公益項目的效果效益、項目對象的滿意度等方面進行綜合評估，建立制度化公益項目績效評估基礎上的公益項目運轉機制；第三，嚴格執行公益評估結果的獎勵與懲戒措施，尤其是要做到平等對待不同性質的被評估主體，并加強評估結果的懲罰措施。

3.我國社會公益監督制度的建設。

社會公益監督制度是針對我國社會公益領域進行監督的一個總體性的概念，實際上應該是由包括公益項目運作監督、公益組織運行監督、公益資金運行監督以及公益捐贈、募捐跟蹤監督等全過程，包括媒體監督、公眾監督以及網絡監督、舉報等在內的全方位的監督體系。

首先，從監督內容來看，應該是包括公益項目的運作情況、公益資金的使用情況、公益組織的運行情況，以及公益項目的結果與績效情況等具體內容和領域。其次，從監督主體來看，應該是包括被監督主體的主管單位的行政監督、被監督主體活動指向的對象監督、面向社會公眾的公眾監督，以及有媒體和其他社會主體所構成的社會輿論監督等等。再次，從社會公益監督的具體方式來看，應該包括行政監督、審計監督和網絡監督等各種類型的監督方式。

此外，社會公益監督制度體系的建設，還應與信息公開制度、評估制度進行有機結合，通過加強外在監督的他律機制，與內部約束的自律機制相結合，實現社會公益主體的治理。

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C914

A

1003-8477（2012）01-0037-07

張小進（1980—），男，中國人民大學公共管理學院博士研究生，湖北大學政法與公共管理學院講師。

教育部人文社會科學研究基金項目“我國社會公益事業供給機制研究”（項目編號：10VJA630163）的階段性成果；湖北省教育廳人文社會科學研究項目、湖北大學人文科學青年項目《湖北志愿服務發展的制度建設研究》資助。

責任編輯 張曉予