當前糧食主產區耕地流失問題探析——以冀中南兩縣區為例

趙衛華，金東黎

(紅河學院 政治學院，云南蒙自 661100)

“民以食為天”一語道破了糧食生產在人們生活中極端重要的地位。我國以只占世界10%的耕地養活了世界22%的人口［1］2，成績舉世矚目。耕地就是人民的生命線，是國家賴以生存的基礎，是整個社會保持穩定的安全閥。因而，糧食主產區在整個國家的發展中占有特別重要的地位，對于國家的糧食安全、確保社會的穩定意義重大。然而，近年來，隨著經濟的日益發展，耕地，特別是一些傳統產糧區的耕地，卻呈現逐年減少的趨勢。據統計，僅從1996年到2003年底，我國年均減少耕地1 000多萬畝，農民人均耕地面積從1．5畝下降到了人均1．43畝，8年間耕地減少了1億畝［1］94，約合6．7萬平方公里，相當于2個海南省的面積。耕地的大量流失對于我國的糧食安全、國家的穩定和發展均構成了嚴峻的挑戰。

傳統的產糧區耕地流失何以如此嚴重?解決問題的出路何在?帶著上述問題，筆者實地考察了冀中南的5個縣區，最后我們決定從N縣和D管理區來選取樣本，對其進行詳細的調查統計分析。之所以選取這兩個縣區是因為這兩個縣區是華北平原北部糧食主產區，農業比較發達，耕地流失比較嚴重。在我們走訪的各縣中很具有代表性，而且作為作者之一，筆者從小生長在這里，目睹了二十多年來這里發生的巨大變化，大學畢業后，在此從事有關農村的工作，走遍了這兩個縣區的每個鄉鎮。選取這里作為樣本將使我們更容易獲取資料，也使我們獲得的資料更加具有可信度，從而得出的結論能夠更加客觀地反映現實。

一、農村耕地流失的原因

(一)農民建房占地

我國是一個農業大國，現有9億農民分布在420萬個村莊［2］228，其中大部分分布在糧食主產區。長期以來，糧食主產區一直是我國農村生活比較穩定富裕的地區，也是我國農村人口密度最大的地區。中國的經濟改革最先是從農村開始的，經濟狀況最先有起色的也是這些傳統的產糧區。并且，農村的人口控制遠不像城市嚴格，人口增長過快。農民富裕起來以后，迫切需要改善住房條件。然而隨著人口增加，房基地用盡，農民只好動用耕地建房。由于村委會并沒有多余的土地批給村民作房基地，而農民在自留地、承包地上建房后，這些土地在名義上依然是耕地，依然有冊可尋，卻有名無實。農民由承包土地向鄉村交納的各種費用照舊，因而村委會對這種現象從未加以干涉。有些村支書、村主任還帶頭在耕地上建房，這在糧食主產區的農村地區已經成為一種再普遍不過的現象。

在許多人看來，與城市開發大規模的征地相比，農民個人建房占地根本微不足道，然而實際情況并非如此。據統計，農民個人建房每年占地達500萬畝［2］228。從我們對D管理區X村做的實地調查來看，情況似乎還要嚴重一些。X村在1984年時有2 512人，耕地約6 000畝，到2009年底，全村人口增加到3 792人，耕地5 740畝(在冊耕地，許多因建房已經流失的耕地依然被登記在冊)。在這25年間，村莊向南擴展了200～350米不等，向東擴展了200～500米不等，向西向北擴展了約100米。粗略計算，這25年間，光是農民個人建房占用的耕地就達810畝，占該村原有耕地面積的13．5%，農村建房占地的嚴重性可見一斑。

(二)鄉鎮企業占地

鄉鎮企業占地是糧食主產區土地流失的又一個重要原因，鄉鎮企業的產生發展是改革開放的產物。它的出現給中國農村經濟發展注入了新的活力，為農民提供了就業、增加收入的新途徑，也為基層政府提供了大量的財政收入，因而得到了農民和基層政府的支持。然而鄉鎮企業的消極作用也是顯而易見的。政府對鄉鎮企業發展的支持其實是為了增加財政收入、解決農村大量的剩余勞動力不得已而為之的做法，國家、農民、農業都為此付出了很大的代價。這些鄉鎮企業一般投資少，周期短，風險小，一般某個項目有利可圖便一哄而上，形成所謂的專業村。在華北農村這種專業村現象非常普遍，往往是一個村子主要只生產一種產品，這樣的企業規模小，數量多，不僅直接占用了大量耕地，而且還極大地破壞了農業的生態環境，造成許多耕地的間接流失。在×村，鄉鎮企業主要是造紙廠和針刺棉廠兩大類。造紙廠是上世紀80年代發展起來的，現在大部分都已停產，但是廠房都在原地，有的空著，有的已轉產針刺棉。針刺棉廠是最近兩三年才發展起來的。一個小型針刺棉廠投資十來萬就能開工，一般每年可以獲利四五十萬元，高的甚至可以達到上百萬元。短短兩三年的時間，×村就有91家針刺棉廠上馬，在該村北面公路兩側一公里范圍內，左右兩側是10家造紙廠和27家針刺棉廠，在村子南面共有針刺棉廠20家，其他的7家零星的分布在村子東面和西面。據粗略計算，這些企業總共占地達500畝，占該村原來耕地總數的8．3%，而這些被占的耕地在政府掌握的材料里還是耕地。由此可知，實際每年流失的耕地可能還不止根據地方政府層層上報的數據匯總的結果。

(三)城市無序擴張占地

有條件地推動小城鎮建設，發展縣域經濟，發展小城市和縣域內的中心城鎮，以推動農村經濟發展，建設社會主義新農村，這是中央的一項戰略決定。在歷年關于新農村建設的1號文件中都明確了這一決策，在此背景下，各縣紛紛希望改市，以建設中等城市為目標。各個鄉又希望改鎮，把自己所在的鄉建設成為中心城鎮。例如，只有68萬人的N縣就提出要把縣城建設成為一個擁有30萬人口的中等城市。中央發展小城鎮戰略的本來目的是發展縣域經濟，使我國的城鄉市場成為一個整體，推動農村地區的經濟發展，建設社會主義新農村。發展縣域經濟和推動小城鎮發展是為建設新農村服務的，然而，基層的決策者卻往往只強調前者忽視后者。我國糧食主產區多為人口密集地區，各縣城之間的距離平均不到30公里，村莊之間的平均距離不到2公里。在發展小城鎮的背景下，許多距離較近的村莊擴展得連在了一起。這當中一個突出的例子是N縣的縣城。原來的縣城不足10平方公里，周圍分布著大大小小十幾個村莊，與縣城相隔約兩三公里。在建設中等城市的目標下，縣城不斷擴張，先是由原來的10平方公里擴展到25平方公里，后來又擴展到現在的40平方公里。在該過程中，數萬畝耕地無聲地流失。這種推動小城市建設的發展戰略雖有其積極作用，但這種城市無序擴張結果是占用了大量的耕地，是我國耕地流失的重要途徑。

二、耕地流失的深層次原因

在調研的過程中，沿途308國道和234省道的兩側隨處可見基本農田保護區的標志，而這些標志的后面往往是成片的工廠。上文提到的好多工廠也幾乎都是建立在基本農田保護區內的。這些明顯的違規占地現象從來沒有見過那一級政府真正阻止過。目睹此景，筆者不禁想起了一個在政府中工作的朋友對我私下說的一句話:“不要聽(基層)政府說了些什么，要看他們真正做什么。他們真正關心的只是財政收入。”他的話也許有些偏頗，但卻與我們調查過程中聽到、看到的情況很相似，而且說得也不是完全沒有道理。據統計，全國50%～60%的縣政府和75%的鄉政府發工資都有問題［3］65，那些沒有工商業支撐的農業鄉鎮，其正常的財政收入連其自身都不能供養。在取消農業稅以后，其財政困境更是可想而知的。當基層的地方政府連公務員的工資都難以保障時，其實施行政行為的公正性更是難以得到保證的。根據管理學的常規，管理者的低成本往往導致管理效果的高成本。

改革開放以后各地的發展經驗表明，一個地方的企業越多，工商業越發達，經濟也就越發達，其地方政府的財政收入也就越高。為此，地方政府紛紛支持各種類型企業的發展，以增加自己的財政收入。在調查中發現，一個占地1～2畝的小型針刺棉廠只需投資10余萬元，每年可獲利40～100萬元，解決5～15人的就業問題，還會以稅收和其他名義的費用給基層政府提供數萬元財政收入。而一畝耕地種糧的話，扣除成本給農民帶來的純收入也不過800～1 000元，在農業稅減免后，基本上為地方政府提供不了什么財政收入。因此，盡管中央三令五申，實行了十分嚴格的耕地保護制度，許多地方政府為了局部的利益，對一些企業占地也就打開方便之門。只要給鄉政府交了所謂的“土地管理費”，每年又如數向鄉政府上交稅費，這些企業即使在基本農田保護區內也無人過問。更有甚者，有的政府竟然在其網站上拿出數萬畝國土(實為耕地)來招商開發。可以說，耕地的嚴重流失，從一定程度上說與一些地方政府為了局部利益所采取的違規做法是密不可分的。

三、解決土地流失問題的建議

首先，要把實行最嚴格的耕地保護制度落到實處，堅決控制住現在城鎮、農村的無限擴張，在農村地區，要堅決制止違規占地建房現象的重演。為此，一是要在農村實行嚴格的人口政策，控制人口的增長;二是要逐步引導農民改變不合時宜的住房觀念與習慣，從村莊內部挖掘潛力。其實，從現有農村住房的格局、庭院布局來看，完全可以通過對村莊的合理規劃解決住房問題。農村的住房有兩大特點:一是庭院大，二是建筑高。一般3～4口人的核心農戶家庭，其住房面積至少占地200平方米(其中包括50平方米的正房3間，32平方米的側房3間，加上門廊等，剩下約100平方米的庭院)，如果家庭人口超過4人，一般至少占地400平方米。現在華北平原產糧區農村地區如果蓋一處占地200平方米的住房，花費大約是7萬元，這筆錢，按照在農村的購買能力，差不多可以蓋兩層的樓房了。這樣既充分利用了空間，又有利于加強家人之間的親情。通過逐步引導農民更新住房觀念，對村莊進行適度的規劃與改造，完全可以提高現有房基地的利用率，杜絕在耕地上建房的事情發生。

其次，加強對鄉鎮企業的管理及對農民的培訓力度。農村的鄉鎮企業，除了為數不多具有較大規模、具有較好的發展潛力與社會效益外，絕大多數具有規模小、污染嚴重、社會效益差等特點。這些小型鄉鎮企業雇用人數少，社會效益差，對環境破壞嚴重，占用了大量的耕地。例如，針刺棉廠其實就是把廢舊布條重新彈制成棉絮，去充當坐墊、棉被、服裝的填充材料，對這里的農民和地方政府來說，這些企業能增加收入和稅收的來源，但對其他人來說，這其實是劣質產品的源頭之一。對于這類企業，政府應立足于長遠和大局，堅決予以關停并轉，而且地方政府應該真正負起其社會職責，對農民開展有組織的培訓，使他們除了掌握科學的農業知識外，還能面向市場，學會一門實用技術，讓他們致富有門，增收有路。

最后，加大對產糧區地方政府的財政支持，處理好不同層級政府的利益關系。當今一個地區的經濟狀況、財政收入狀況一般都是和當地的工商業發展密切相關的。工商業越發達，財政狀況就越好。在一些糧食主產區，那些地方政府的財政狀況本來就不好，再加上農業稅的減免，對其無疑是雪上加霜［4］256。在這種情況下，一些鄉鎮為了增加財政收入便從自身利益出發，不顧全局，采取了一些本位主義對策。要改變這種情況，除了要采取措施開辟傳統產糧區農民增收致富的渠道，解決這些地區的發展之路外，重要的是加大中央和省一級政府對這些地方政府的財政轉移支付，在政府層面實行工業支持農業，使那些傳統產糧區的地方政府能安下心來真正搞好農業建設。

四、結束語

農業生產，特別是糧食生產，事關社會主義現代化建設的全局，是整個社會穩定發展的基礎，保護耕地，刻不容緩。但是造成耕地流失的原因不同，采取的對策也不同。我們應該在保護耕地的同時，因地制宜地處理好在此過程中的各種利益關系，使問題得到妥善的解決。

［1］ 王曉方．2004中國農民素質發展報告［M］．北京:中國農業出版社，2005．

［2］ 孫津．中國農民問題［M］．北京:團結出版社，2006．

［3］ 孔祥智．聚焦“三農”［M］．北京:中央編譯出版社，2004．

［4］ 陸學藝．“三農論”:當代中國農業、農村、農民研究［M］．北京:社會科學出版社，2002．