民生財政：預算監督之重

□ 曹艷杰

一、民生問題的提出

民生是指人民的生計或人民的生活。民生問題既是個人及家庭的生計問題,又直接影響乃至決定國家的發展進步。改革開放30多年來，隨著我國經濟的快速發展和日益強大，民生問題引起了社會的廣泛重視和前所未有的關注。黨的十七大報告，首次單列篇章闡述民生問題，這體現出黨和國家對民生問題的高度重視。政府把解決民生問題放到了最為突出的位置，民生問題不僅成為各級政府工作報告的亮點，同時也成為各級政府預算支出的焦點。現階段，我國把民生問題當作國家發展的根本目標指向,并非簡單地理解為某些民生問題影響到了社會穩定才去加以重視，而是強調民生是中國特色社會主義的落腳點，并基于中國社會轉型的大背景[1]。

根據世界發展進程的規律，當人均國內生產總值處于1000美元至3000美元時，即一國走出低收入國家階段邁進中等收入國家行列。這意味著經濟社會發展進入了一個新的發展階段，也往往對應著社會矛盾最為嚴重的時期。諸如：城鄉之間、區域之間、產業之間以及居民之間的各種利益關系日益復雜，如果處理不當，容易激發一系列社會矛盾，導致經濟社會發展長期徘徊不前[2]。

2003年我國人均國內生產總值首次突破1000美元，2008年已超過3000美元[3]。當我國經濟社會發展進入新階段時，一個突出問題是經濟發展和社會發展極不協調，世界發展進程的規律在中國得到印證。由于社會發展和建設嚴重滯后，像教育、醫療衛生、貧困、失業、社會保障、收入分配差距等民生問題所帶來的社會矛盾日益凸顯，并已發展到相當嚴重的程度，直接影響到經濟的可持續發展和社會的穩定[4]。科學發展觀和構建和諧社會，就是在這一背景下提出來的。科學發展觀的目的是促進經濟社會和人的全面發展。基于上述理解，當前構建和諧社會的中心任務就是要解決好民生問題，使全體人民共享改革發展的成果，做到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，這樣才能實現社會安定和經濟協調的可持續發展。可見，重視并解決民生問題既是經濟社會發展到新階段的要求，也是貫徹落實科學發展和構建和諧社會的要求[5]。

二、民生財政的詮釋與體現

在舉國關注民生問題的大背景下，民生問題怎樣才能獲得根本、可持續地解決，市場經濟國家經驗告訴我們，必須將有關民生的制度安排納入社會制度體系的結構之中，其中一項帶有基礎性的就是推進財政體制改革，建設公共財政。公共財政以其公共性作為基本特性，它是指在市場經濟條件下國家提供公共產品或服務的分配活動或分配關系[6]。從其支出范圍看，體現出直接或間接地服務于民生的特點，因此，公共財政的實質就是民生財政。

我國財政制度是從計劃經濟體制沿襲而來的。20世紀90年代之前，與之計劃經濟體制相適應的財政制度是典型的“建設財政”。其突出特點表現為，從政策目標到支出安排都是以經濟建設為主，偏重于發揮財政經濟杠桿和經濟手段作用，而對促進人類自身發展，解決人民生活和生計的社會事業等方面重視不夠。直到20世紀90年代初，社會主義市場經濟體制取代了計劃經濟體制，以公共財政為導向的財政制度才發生了根本性的變革。雖說公共財政框架構建在我國已提倡多年，政府預算一直秉持“取之于民、用之于民”的原則，但民生問題被提到公共財政建設的突出位置，政府預算中財政支出實實在在向民生方面傾斜只是近些年的事情。應該說，民生財政是源于我國社會主義市場經濟改革的特殊階段所伴隨的民生問題產生的，且為解決民生問題提供財力保障的專有名詞。民生財政是公共財政在我國的深化和實踐，它是較之計劃經濟時期以“建設”為財政支出取向的國家財政稱呼的取代。

對于“什么是民生財政”，目前尚無權威的官方解釋。在2007年黨的十七大報告中，民生內容包括教育、就業、收入分配、社會保障、基本醫療衛生、社會管理等。在2008年政府工作報告中，民生內容擴展為教育、衛生、就業、社會保障、廉租住房、文化、環境保護和生態建設、公共服務和公共安全等。按照黨和政府對民生內容范圍的劃定，民生財政通常被理解為在政府財政支出中，用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、環境保護和公共安全等方面的預算支出安排。可見，政府預算所涉及的民生財政相關科目支出與政府報告列舉的民生內容是基本一致的。基于上述理解，筆者贊同安體富的觀點，他認為：民生財政意味著在各級政府預算中，用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、環境保護、文化服務以及公共安全等民生方面支出在各級政府支出中要占有相當高的比例，甚至要處于主導地位[7]。

有關民生方面的支出，近些年來已成為政府預算安排的重點和亮點。各級政府對民生問題的高度重視，無不體現在呈報給本級人民代表大會的政府預算報告之中。到底民生問題得到多大程度的落實，這里不妨列出一份用于民生支出方面的預算清單。透過這份民生財政的賬本，政府對民生問題的保障即會清晰可見。

過去7年間，從中央政府到地方政府，財政用于民生方面的支出在持續加大。就全國而言，對教育、醫療、社會保障等基礎性民生支出由2003年的5679.25億元增加到2010年的14186.17億元，同比增長149%，這些基礎性民生支出的投入占其財政支出比重由23%提高到32%。其中，對教育投入由2003年的2736.88億元增加到2010年的12550.02億元，同比增長358%，教育投入占其財政支出比重由2003年的12.7%提高到2010年的14%；社會保障與就業投入由2003年的1760.94億元增加到2010年的11506.91億元，同比增長553%，社會保障投入占其財政支出比重由2003年的7.1%提高到2010年的12.8%；醫療衛生投入由2003年的778.05億元增加到2010年的2441.98億元，同比增長213%，醫療衛生投入占其財政支出比重由2003年的3.2%提高到2010年的5.4%。持續呈現社會保障投入力度大于有法定保障的教育投入的勢頭，這預示著在民生財政中基本民生的“托底保障”作用凸顯。但另一方面，醫療衛生的投入無論是增長幅度還是其占財政支出比重較之其他支出呈現出慢速增長態勢，這說明，事關基本民生的醫療衛生投入力度還有待加強。

三、民生財政誤區與人大監督機制完善

以民生財政為導向，政府用于民生方面的支出及其占比顯著增加，民生狀況得到積極改善，然而，這并不代表民生問題在我國已得到很好解決。因為，民生問題具有明顯的階梯性。必須看到，在涉及教育、醫療衛生、社會保障和就業、環境保護、文化建設以及公共安全等諸多民生領域，民眾需求是有輕重緩急的，有些方面是民眾最急需解決的問題。例如：最低生活補助以及鰥寡孤獨的社會救濟以及基本醫療保險、養老保險、就業、公租性保障住房等活動，是人們最基本的生存所需，事關人們生命的存在和維持，因而是基礎性的最低層次的民生需求。對屬于第一階梯的民生需求，財政支出應以確保，尤其是最低生活補助以及鰥寡孤獨的社會救濟以及基本醫療保險及養老保險等方面的保障，要做到社會群體的全覆蓋；而像教育，尤其是基礎教育可歸為第二階梯的民生需求。教育主要是增長人們的知識、技能與素質，是現代社會人們正常生活的必備條件；環境保護屬于第三階梯的民生需求，只有當經濟發展到一定階段才有能力解決環境和生態問題；文化活動則屬于第四階梯的民生需求，它是伴隨人民生活水平的提高而產生的更高層次的精神需求，精神文明的基礎是物質文明。政府其他的公共服務如社會管理活動，雖說都是民眾正常生活的條件，是政府最基本的職能，是財政必須保證的支出，但政府這類活動必須壓縮到最小規模，以免擠占最直接的民生支出[8]。這類支出受民生直接需求的影響很小，是否納入民生財政值得商榷。

值得注意的是，當前很多地方對民生財政的理解只停留于數字化、機械的認識，為了彰顯其財政支出的“民生”性，以此突出其政績，往往政府部門、地方媒體都一呼而擁地宣稱自己的政府預算中民生支出占比達到多少。更有甚者，有些地方政府借提倡民生財政之機，將與民生并無密切相關的支出都算在民生財政之列。正如劉希尚所說：如果把民生當作一種時尚標簽來到處貼，那遠不是真正的“民生財政”[9]。其實，民生財政要真正落到實處，不僅僅需要量的保證，更要注重民生支出的“實心化”。尤其是那些欠發達地區，貧困人口眾多，關乎其百姓生存的即屬于第一階梯的民生需求，政府預算安排中要足額確保。在此基礎上，依據相關的預算法律并根據本級政府可支配的財力，逐級依次地安排民生支出。總之，民生財政不能呈現跳躍性，所有的民生支出都要以基礎性民生保障為前提，倘若第一階梯及第二階梯的民生需求尚未夯實，跟隨潮流而去傾向更高階梯的民生需求，那就忽略了民生財政深刻的內涵與要求。若民生支出成為一種名義而被假借和濫用，民生財政勢必會變形走樣。

由此，現階段，我國民生問題的解決及民生財政的落實更需要民主決策和監督機制。這其中，最重要的是要充分發揮人民代表大會對政府預算的監督作用。首先，完善與民生相關的立法是確保民生財政質量發揮的制度基礎。在新修訂的預算法及相關的法律中要合理界定民生支出的范圍與層次。考慮到目前我國民生財政的含糊性，建議將教育、醫療衛生、社會保障、就業及公租房等與人民群眾生活直接相關的幾個方面的支出界定為基礎性民生支出，并細化該民生項目支出的具體科目。有條件的地方可編制民生預算，將基礎性民生支出納入規范化、法治化軌道[10]。

其次，鑒于我國目前基礎性民生支出在預算安排中的不確定性，建議在新修訂的預算法中，應對基礎性民生支出（即國際上通用的“福利性”支出，所謂“福利性”支出指的是與民生密切相關的教育、醫療衛生、社會保障和保障住房等方面支出）占政府預算支出的比例予以量化規定。對此，可以借鑒國際經驗。國際上，按照人均GDP收入水平不同，分為高收入國家、中等收入國家和低收入國家，不同收入國家的福利性財政支出占比是不一樣的。通常，人均GDP在9000美元以上的屬于高收入國家，它們的福利性財政支出占GDP比重21%，占財政支出比例50%以上；人均GDP在3000～9000美元屬于中等收入國家，它們的福利性財政支出占GDP比重11%，占財政支出比例42%；人均GDP低于3000美元的屬于低收入國家，它們的福利性財政支出占GDP比重7%，占財政支出比例27%。

第三，推進政府預算公開透明，尤其是民生支出預算的公開透明更顯重要。民生財政是與民眾生計及生活最為密切相關的預算支出，只有預算公開透明，才能讓民眾有渠道了解政府民生支出用在哪些方面，知曉這些支出是否與民眾的需求密切相關，每一項支出安排了多少財力。預算公開透明是市場經濟國家的通行做法，這不僅體現了公共財政的要義，更重要的是便于民眾對政府預算的監督。當預算公開成為一種常態，那些隱藏真相的“其他支出”才會無處可藏，民生財政才不會打折扣。

注釋：

[1][6]黃洪雷：《公共財政的實質是民生財政》，載《光明日報》2008年12月30日。

[2][3][4]安體富：《我國財政開始向民生財政轉變》，載《中國稅務報》2008年5月12日。

[5]安體富：《民生財政：我國財政支出結構調整的歷史性轉折》，載《地方財政研究》2008年5月15日。

[7][8]張馨：《論民生財政》，載《財政研究》2009年第1期。

[9][10]寇明風：《民生財政的內涵與體系構建：一個文獻綜述》，載《地方財政研究》2011年8月15日。