廉政建設的全球化邏輯與地方性知識

石國亮

廉政建設的全球化邏輯與地方性知識

石國亮

廉政建設不只是一國之內的問題，而是一項全球性議題。全球化邏輯，是廉政建設的大趨勢。地方性知識的特質，使全球化邏輯決定的廉政建設的制度設計，又必定會打上地方性知識的標簽。廉政建設既要遵循全球化的邏輯，又要根植于地方性知識，是遵循全球化邏輯與根植地方性知識的統一。在全球化的今天，中國應以全球化的視野、本土化的行動，參照聯合國與透明國際等國際組織的廉政建設理論框架與行動指南，借鑒世界各國在反腐敗方面的經驗教訓和具體做法，研究和推動我國的廉政建設。特別是要注意到中國廉政建設中的地方性知識，中國廉政建設中的諸多問題只能從中國的經驗出發，尋求解決之道。如果中國的人文、社會科學研究想要在國際上獲得發言權，首先就要從面對這些問題開始，結合中國特殊的地方性語境來探討實踐層面的種種問題，并尋求切合特定語境的解決辦法。中國如果在這個問題上能形成一套自己的經驗，那么，中國的這種地方性知識本身也將會對全球的廉政建設做出自己的貢獻，它本身也可以成為全球普遍性知識的一部分。

廉政建設；全球化邏輯；地方性知識；政府治理能力；中國語境

全球化邏輯，是廉政建設的大趨勢。所謂廉政建設的全球化邏輯，是指廉政建設的全球化規律。雖然廉政建設首先是一國之內的問題，但是廉政建設在全球共識及其達成的框架下開展的。也就是說，一國之內的廉政建設，是受全球化邏輯制約的。只有遵循全球化邏輯，廉政建設的行動才會取得持久的成效。

在廉政建設的全球化邏輯之下，地方性知識就顯得格外重要了。“地方性知識”這個概念，首先是由美國文化人類學家格爾茲在1982年出版的論文集《地方性知識》中提出的。按照譯者關于格爾茲及其《地方性知識》的導讀解釋，它是一種具有本體地位的知識，即來自當地文化的自然而然的東西、固有的東西。地方性知識的特質，由全球化邏輯決定的廉政建設的制度設計，又必定會打上地方性知識的標簽。由此可見，廉政建設既要遵循全球化的邏輯，又要根植于地方性知識，是遵循全球化邏輯與根植地方性知識的統一。

一、順應廉政建設的全球化邏輯

廉政建設不只是一國之內的問題，而是一項全球性議題。伴隨著國際組織對全球廉政風暴的關注與所采取的一系列有力舉措，世界各國各地區都紛紛加入到這一世界性廉政建設的大潮流中來，從當前世界上多數國家都成為這些國際性反腐敗法律的成員國這一事實就可見一斑。《聯合國反腐公約》以及其他國際性反腐公約與協定是當前全球性廉政建設的綱領性文件與行動指南，這些國際公約的不斷發展又對公務賄賂犯罪、商業賄賂犯罪、跨國公司腐敗以及提升政府績效與信任等疑難問題作出符合國際經濟社會穩健發展的必要修正。在當今這場沒有硝煙的國際反腐敗浪潮中，與國際公約全面接軌，為世界各國反腐敗面向現代化的實質性改革提供有益的發展路徑，已成為世界各國公認的、勢不可擋的全球化邏輯。

近年來，許多國家將反腐敗國際公約最新動向納入國內法律及其他領域的行動較為積極。例如，自1997年之后，德國所有關于腐敗犯罪的刑法修正案的條文均淵源于德國簽署的國際反腐敗公約。1998年德國聯邦議會通過了《遏制國際腐敗犯罪法案》，全面貫徹經合組織制定的《懲治國際商務交易中賄賂外國公職人員公約》的相關規定。俄羅斯政府近年來在加大打擊刑事犯罪力度的同時，也注意到國際反腐公約對本國反腐工作的重要性。又如，2006年初由普京總統簽署了《批準聯合國反腐敗公約》的聯邦法，正式以法律的形式確定了《聯合國反腐敗公約》在俄羅斯的地位，同時擬修改國內有關法律，以適應相關國際公約的要求。

許多非政府的國際組織和地區性的政府間反腐合作，彰顯出廉政建設的全球化邏輯。透明國際每年的廉潔指數排名與廉政報告已獲得世界多數國家的認可，成為很多國家廉政建設的風向標和行動指南。同時，雙邊或多邊友好互動的地區性反腐與廉政建設合作行動不斷開展，成立了許多地區性的反腐與廉政建設組織機構。此外，在相關國際組織與相關國際性公約或區域性合作協定的引導與規范之下，近年來各國政府除注重自身的反腐工作外，也加大了國際間協作的力度，增加了各國政府聯合懲治腐敗的默契度，尤其表現在反腐信息資源的共享和引渡合作等方面。

隨著提升政府廉潔性、降低政府行政成本和提高政府績效成為世界各國獲得治理合法性的基本前提，越來越多的國家紛紛在全球化廉政建設這一邏輯中，開展了更為廣闊的國內反腐敗與廉政建設相關改革，建立與完善本國的廉政建設組織體制與運行機制，加強立法與完善相關配套制度，增強政府信息公開的透明度，通過科學合理的人事行政制度建立起適合本國政治傳統的監督體系來充分發揮其對各種貪污行為的預防性、禁止性與懲戒性功能，通過全民性的廉潔教育來營造良好的廉政文化氛圍等等。所有這些政策措施與改革行動，都是世界各國順應這場廉政建設的全球性邏輯的必然選擇與適時回應。

當前，中國的廉政建設已經置身全球化的邏輯之中。一方面，中國積極響應相關國際性或區域性國際組織的號召，積極參與到旨在促進國際合作與交流和各國國內的內政穩定與社會發展的全球性廉政建設行動中去；另一方面，積極了解和學習國外廉政建設與反腐敗的經驗和做法，結合中國的國情加以吸收借鑒。

近年來，中國在廉政建設中逐步與國際公約接軌。2003年批準加入《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》。2006年頒布《中華人民共和國反洗錢法》，以預防、遏制洗錢犯罪及相關犯罪。先后批準加入4個與反洗錢相關的國際公約，并成為金融行動特別工作組、歐亞反洗錢和反恐融資組織、亞太反洗錢組織的成員。

為推動反腐敗國際交流與合作，中國于2005年批準加入了《聯合國反腐敗公約》。為履行公約規定的各項義務，中國成立了由24個機關和部門組成的部際協調小組，具體承擔國內履約的組織協調工作，做好有關國內法與公約的銜接工作。

加強同世界各國、各地區及有關國際組織的反腐敗交流與合作，已經成為國際反腐敗的重要力量。中國政府一向高度重視國際反腐敗合作，并積極參與國際反腐敗工作。2004年，中美兩國簽署《中美反腐敗政治宣言》，在中美推動下，亞太地區的反腐敗合作提上議程。中國還以觀察員的身份參加經合組織的反腐敗合作。截至目前，中國已與68個國家和地區簽訂了106項各類司法協助條約。與美國建立了中美執法合作聯合聯絡小組，并設立反腐敗專家組；與加拿大建立了司法和執法合作磋商機制。中共中央紀律檢查委員會和中華人民共和國監察部同80多個國家和地區的反腐敗機構開展了友好交往，與俄羅斯等8個國家的相關機構簽署了合作協議；與聯合國、歐盟、世界銀行、亞洲開發銀行、經合組織等國際組織開展了多領域的交流與合作，積極參與二十國集團、亞太經合組織等框架內的反腐敗合作機制。最高人民檢察院先后與80多個國家和地區的相關機構簽署了檢察合作協議。公安部與44個國家和地區的相關機構建立了65條24小時聯絡熱線，同59個國家和地區的內政警察部門簽署了213份合作文件。

中國還積極加入相關反腐敗國際組織，參加和舉辦反腐敗國際會議。1996年中國和巴基斯坦等國發起成立亞洲監察專員協會。2005年加入亞太經合組織反腐敗與提高透明度工作組、亞洲開發銀行/經合組織亞太地區反腐敗行動計劃。2006年中國最高人民檢察院發起成立國際反貪局聯合會，這是世界上首個以各國、各地區反貪機構為成員的國際組織。近年來，中國成功舉辦第七屆國際反貪污大會、亞洲監察專員協會第七次會議、第五次亞太地區反腐敗會議、國際反貪局聯合會首屆年會、亞太經合組織反腐敗研討會等國際會議，多次參加全球反腐倡廉論壇、政府改革全球論壇、國際反貪污大會等國際性反腐敗會議。

近年來，我國充分利用全球性反腐這一契機以及相關國際組織所提供的各種指導與支持，對我國廉政建設的法律與機構設置進行系統化的調整。例如，以憲法為依據，我國已制定了一系列廉政建設的法律法規，建立了加強對行政機關及其工作人員的行政監察、審計監督、行政復議和行政訴訟制度，同時根據中國共產黨章程，制定了一系列中國共產黨黨內制度規定，逐步形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政建設法律法規制度體系。同時，為依法依紀懲治腐敗，我國又制定并不斷完善包括刑事處罰、黨紀處分和政紀處分在內的懲處違法違紀行為的實體性法律法規，以及一系列為保證以上實體性法律法規的執行而制定的程序性法律法規。此外，中國各地區各部門也依據憲法和國家法律，制定了與反腐敗相關的地方性法規、地方政府規章和部門規章，完善了中國的反腐敗和廉政建設法律法規制度體系。

比較與借鑒國外廉政立法的成果與經驗，中國在廉政法律方面要進一步加強廉政法律體系建設的同時，不斷提高相關法律政策的權威性、系統性和可操作性。特別是要適時出臺《反腐敗法》或《廉政建設法》。在廉政立法中，應考慮從本土化實際出發與國際標準接軌的原則，為開展可持續性的廉政建設和國際合作提供法律依據。

二、促進廉政建設地方性知識的增長

透明國際在給各國防腐反腐的建議中有一個“蘋果理論”，意思是說，防腐反腐體系的建立應著重于考慮把一筐蘋果放在什么容器里和什么條件下，才能使蘋果不容易腐爛，而不是把精力用在不斷地從筐里往外撿爛蘋果上。綜觀世界各國廉政建設的實踐，盡管具體舉措有相近之處，但無不具有濃郁的地方特色，是一種響應時代呼喚、回應實踐需要、根植政治體制、尊重習俗傳統和外顯于制度安排與可操作行動的地方性知識。

20世紀70年代發生的震驚整個美國政界的水門事件以及牽出的一系列腐敗丑聞，加速了美國在反腐領域的立法進程，直接催生了美國多個具有地方性知識特點的反腐敗行動。為回應水門事件等一系列腐敗丑聞所引發的人們對公職人員從業道德的大辯論，美國于1978年制定了《政府道德法》。同時，美國國會在對水門事件的深入調查中還發現了許多美國的外國公司為了獲取商業利益而直接向某些外國官員大量行賄的事實，美國的海外形象嚴重受損。為了恢復美國公司在國際經濟交往中的信心以及推動國際社會制定相應的涉外反腐法律與國際公約，美國于1977年出臺了《海外反腐敗法》。此外，水門事件又是增設獨立檢察官制度的直接誘因，其獨特的任免與具有高度權威的偵查與辦案權，使其在美國的反腐敗過程中起著舉足輕重的作用。

英國基于其歷史久遠且不斷完善健全的文官制度，形成了一套獨具地方特色的官員人事管理與規范監督機制，具有預防性、禁止性和懲戒性三大廉政建設功能。英國的廉潔程度比較高，在很大程度上歸功于其科學與完善的文官制度，奠定了一支良好的公務員隊伍的基礎，同時又與19世紀末就制定并不斷修訂的反腐敗法和一系列較為嚴格的懲戒條例密切相關。英國健全的文官制度與有法可依的法治傳統是英國廉政建設中最具典型意義和地方性特色的做法，其悠久的文官制度發展歷程和法治傳統是別的國家所無法比擬的。英國的得天獨厚的制度基礎與制度傳統，構成了一套其他國家可以效仿但無法照搬的廉政建設方案。

行政監督專員制度是當今全世界多數國家認同并紛紛設立的一種監督制度，并成為這些國家廉政建設監督體系的重要組成部分。其實，這一制度最早誕生于瑞典，緣起于1713年查爾斯國王希望設立一個國王最高專員“大法官” 來負責維護和保障法律法令的實施， 監督公務人員履行其對國家的義務，并受理公民對國家公務人員的控訴和申訴案件。此后，瑞典的議會行政監察專員制度開始為其他斯堪的納維亞半島的國家所效仿，并漸漸擴展到世界其他各大洲。瑞典是行政監督專員制度的誕生地，因此這一制度是瑞典的一種地方性知識。后來這一制度在其他國家仿效實踐，各個國家又將這一制度與本國政治傳統相結合而設立了不同于瑞典行政監督專員制度的變種，又是一種制度本土化的實踐過程，形成了一種新的地方性知識。從前面的分析可以看出，現在世界各國的行政監察專員制度無論在名稱上，還是在具體的機構設置與職權劃分上，都存在著明顯的差異。實踐也表明，只有結合本土實踐的行政監督專員制度變種，才會與本國原有的廉政建設機構有機結合，最終促進本國廉政建設。

北歐國家被全世界公認為是世界上廉政建設最好的地區，究其原因，除了有優厚的福利待遇和完備的制度及監督體系外，更因為其具有積極健康的廉政文化和全民性的廉潔教育。北歐國家歷來有著“崇廉忌貪”的習慣傳統，加之較為成熟的公民參政與社會監督力量，培育出“平民化”公務人員職業精神，所以北歐國家從政府內部官員到外部的社會民眾，形成了一種監督政府官員濫用職權、以權謀私的無形之網，這是北歐國家之所以一直保持在世界廉潔度排名前列的重要原因。

當前我國置身于全球化的大背景之下，各個領域都面臨著與世界接軌和加強交流與合作的機遇與挑戰，同時國內又處于全面轉型的特定歷史時期，尤其是獨特的政治體制與政府組織及其運行方式，尚處于起步發展階段的公共管理，以及不斷增長的社會與民眾需求與多元化的價值追求，這些方面都決定了我國所面對的大環境以及所亟需解決的各種問題。中國的廉政建設只有在這種獨具中國特色的大環境下進行制度設計與實施行動策略。

中國的廉政建設比較特殊，具有濃郁的地方特點。例如尋租問題，在中國有著獨特的產生根源。有研究者認為，尋租行為在中國普遍存在，并非僅僅因為市場活動不規范或者監管不足，而是因為經濟租金的創造和分配就是國家經濟管理體系的一個構成部分。通過對各類經濟租金的分析，得到結論：租金的生產是與當前中國的獨有市場體制、行政模式和經濟治理密切聯系著的；租金的生產亦是同過去30多年的改革開放歷史地邊在一起的。〔1〕研究中國的尋租問題，有必要超越現有的尋租理論的限制，而要結合中國特殊的治理模式與政策過程來進行地方性知識的研究與開發。同時，有選擇性地執行反腐敗法令和地方保護主義對國家廉政建設的消極意義，顯然是無法用其他發達國家的經驗來解釋的。〔2〕

從行動性質和波及的范圍來講，中國的廉政建設不僅僅是一場政府自身的革命，其更是一場涉及政府與市場、政府與社會權力邊界劃分以及建立與完善社會主義市場經濟體制的系統性政治改革。有研究者指出，改革開放初期實行的雙軌價格體制和不完善的資本市場，使得“大約1988年后，在利益分離以及權力與資產相互滲透的基礎上，官員們開始與企業家們建立非正式的聯盟，政治關系對于許多企業家而言變得更為重要”。同時，“由于經濟改革獲得了契機，薄弱的法律和政治化的國家使得腐敗更加容易，加深了人們對規范的困惑，導致在國家與社會之間出現一塊經濟活躍的‘灰色地帶’，并且強化了各級官員免受懲罰的意識”。“中國的改革是以經濟改革為基礎的，但是它目前所處的困境在很大程度上則是政治性的。”在政府與社會的權力邊界劃分方面，“公民和企業界缺乏合法的渠道表達不滿并影響政策的執行，同時，整個體制不具備合理的靈活性”。總之“腐敗控制可能依賴一種中國不得不進行的嘗試：政治改革”〔3〕。

中華民族有著悠久的廉政傳統文化，這是我國推進具有中國特色的廉政建設的寶貴資源。近年來，我國大力開展廉政文化建設，弘揚以廉為榮、以貪為恥的社會風尚。中共中央紀委等六部委聯合制定了《關于加強廉政文化建設的意見》，推動廉政文化進機關、社區、家庭、學校、企業和農村。注重繼承和發揚中華優秀傳統中的廉政文化精華，以文學藝術、影視作品、書畫展覽和公益廣告等形式表現廉政文化的豐富內涵，推出一批主題昂揚向上、時代特色鮮明、體現人文關懷的優秀廉政作品。通過這些內容豐富、形式多樣、喜聞樂見的廉政文化活動，歌頌了中華民族崇尚廉潔的優良傳統，展示了廉政建設的豐碩成果，推進了廉政文化建設深入開展。但是由于特別的國情以及廉政制度文化建設不足等因素的影響，廉政文化建設相對滯后，效果并不十分理想。“一方面，反腐倡廉制度、措施有效運行所必需的文化基礎和社會環境尚未完全形成，影響了反腐倡廉建設的整體效能。另一方面，腐朽落后文化的存在，腐蝕人們心靈、敗壞社會風氣，致使少數黨員干部理想信念動搖、思想道德滑坡、價值觀扭曲，甚至走上違紀違法的道路。”*參見中共中央紀委辦公廳2009年12月29日印發的《關于印發〈加強廉政文化建設的意見〉的通知》。

此外，我國的“跑部錢進”，自上而下的運動式或風暴式的反腐與廉政建設，以及“三公”消費的居高不下等都是當下最有中國特色的問題，屬于全球廉政建設過程中的地方性問題。這些問題如何破解，都只能從中國的經驗出發，尋求解決之道，而無法搬用發達國家現成的經驗。如果中國的人文、社會科學研究想要在國際上獲得發言權，首先就要從面對這些問題開始，結合中國特殊的地方性語境來探討實踐層面的種種問題，并尋求切合特定語境的解決辦法，這是我國包括廉政建設在內的所有領域需要堅持的基本原則之一。

三、發揮中國廉政建設地方性知識的國際貢獻

中國的廉政建設問題，本質上是政府治理能力與合法性問題在中國的反映。中國如果在這個問題上能形成一套自己的經驗，那么，中國的這種地方性知識本身也將會對全球的廉政建設做出自己的貢獻，它本身也可以成為全球普遍性知識的一部分。同時，中國在廉政建設方面所積累的地方性知識，作為一種立足于中國語境的內在完善與提升，也需要外部的國際大環境的認同與支持，甚至是一定程度的壓力性推動。中國的廉政建設既是一個不斷“內修”的過程，也要堅持走出去的戰略，只有通過政府更好地“內修”來促進其與外部主體合作，反過來又要以合作倒逼政府提高治理能力，實現內外聯動，相互促進。

中國政府高效的治理能力與良好的政府形象與信譽，不僅是推動本國經濟不斷發展和社會穩步前進的根本保證，也是其積極參與國際分工與合作，提升其國際地位和促進世界和平與發展的根本前提。因此，廉潔、廉價與高效的中國政府建設是中國為世界范圍內的廉政建設的全球性邏輯做出貢獻的首要前提。據此，在全球化的今天，我們應以全球化的視野、本土化的行動，參照聯合國與透明國際等國際組織的廉政建設理論框架與行動指南，借鑒世界各國在反腐敗方面的經驗教訓和具體做法，研究我國的廉政建設理念、組織體系、策略、機制以及國際合作，建立透明的和貫穿“問責度”的制度體系，推進反腐敗斗爭向前發展，不斷提高廉政建設的科學化水平。

總結世界各國建設廉潔與高效政府的經驗與教訓，我國政府在提升其治理能力與增強其治理的合法性時至少要做到以下幾點：

第一，限制行政管理范圍，轉變政府職能，合理界定政府行為的邊界。主要是減少政府的行政干預，通過部分領域的適度民營化或市場化方式實現政府職能的減負與公共服務質量的提高，實現政府與社會、政府與市場的關系明晰。

第二，引入競爭機制，塑造企業型政府。政府部門借助市場的力量，通過內部的競爭和有效的結構，降低政府成本，提高政府效率。塑造企業型政府，是要借鑒企業管理的成功經驗，以滿足民眾的需求為優先，革新行政管理方式。

第三，重視信息技術，創新電子化政府。電子化政府要求改變傳統的政務，采用電子化政務，加強政府網站建設，搭建信息交流平臺。改變傳統的采購，采用電子化采購，避免評標舞弊，提高采購過程的透明度。改變傳統的服務，采用電子化服務，政府服務一站式窗口，為公眾提供公開、透明、滿意的公共服務，打造高效政府。

第四，結構調整、流程再造、技術革新和機制創新，著力提高政府的辦事效率和行政效能，注意借鑒企業的管理思想和方法。積極探索政府內部跨部門的協同方式，建立溝通順暢、職能明確、責任清晰、運轉靈活、應對有效的內部聯動機制，切實練好“內功”，進一步完善政府內部的治理網絡。

〔1〕吳德榮.市場改革中的尋租行為與經濟治理〔J〕.公共行政評論,2010，(5).

〔2〕〔瑞典〕弗洛拉·薩皮奧.反腐敗在中國——選擇性與地方保護主義〔A〕.“全球化與人的發展”國際學術研討會論文集〔C〕.2005.208—212.

〔3〕〔美〕邁克爾·約翰斯頓.腐敗征候群：財富、權力和民主〔M〕.袁建華譯，上海人民出版社,2009.167—176.

〔責任編輯：正 惠〕

D630.9

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1008-9187-(2012)03-0012-05

中德經濟改革綜合項目“國外政府管理研究”；聯合國開發計劃署“公平發展 公共治理”項目(CPR/08/512)

石國亮，首都師范大學政法學院副教授，博士，南京大學服務型政府研究所特聘研究員，北京 100089。