兩江新區行政管理體制架構設計探索
——基于對浦東及濱海新區實踐的借鑒

陳文權 文茂偉

兩江新區行政管理體制架構設計探索
——基于對浦東及濱海新區實踐的借鑒

陳文權 文茂偉

科學合理的行政管理體制是兩江新區開發開放能否順利推進的重要保證。浦東新區和濱海新區行政管理體制改革實踐值得兩江新區借鑒。在設計兩江新區行政管理體制架構時，需要妥善處理理想體制與階段性體制、集權與分權、管理幅度與管理層級、政府與企業、政府與社會的各種關系。“在現行模式基礎上擴大管委會權限”、“統一行政區劃、增設功能區管理機構”和“建立服務型新區政府”三種管理模式分別適用于兩江新區三個發展階段——開發啟動階段、全面建設階段和成熟運行階段。

重慶;兩江新區;浦東新區;濱海新區;行政管理體制

重慶兩江新區是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，我國第三個副省級經濟開發區，也是我國內陸唯一國家級新區。設立兩江新區是繼三峽工程百萬大移民之后，中央賦予重慶的又一重大歷史使命。科學合理的行政管理體制是兩江新區開發開放順利推進的重要保障。作為先行者，浦東新區和濱海新區在行政管理體制改革方面積累了寶貴的經驗教訓，值得兩江新區學習借鑒。本文在歸納浦東新區和濱海新區實踐啟示基礎上，提出構建兩江新區行政管理體制架構的建議。

一、兩江新區現行“1+3”行政管理體制

兩江新區位于重慶市主城長江以北、嘉陵江以東，包括江北區、渝北區、北碚區三個行政區部分區域和國家級經濟技術開發區、高新技術開發區和兩路寸灘內陸保稅港區，規劃面積1200平方公里，其中可開發建設面積550平方公里。兩江新區戰略定位準確、明晰，根據國務院批復，重慶兩江新區被賦予五大功能定位：一是統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區;二是內陸重要的先進制造業和現代服務業基地;三是長江上游地區的金融中心和創新中心;四是內陸地區對外開放的重要門戶;五是科學發展的示范窗口。依據功能定位，兩江新區確立了“一心四帶”產業規劃——江北嘴金融中心及中央商務區 (一心)、都市功能產業帶、物流加工產業帶、生態低碳產業帶和先進制造產業帶 (四帶)。

目前，兩江新區采取“1+3”的管理體制，即在開發建設領導小組領導下，由新區黨工委、管委會具體負責兩江新區的統一協調、統一政策、統一規劃、統一宣傳、統一口徑。重慶市政府設有兩江新區開發建設領導小組，領導小組下設兩江新區管理委員會 (黨工委)。在開發任務執行上，兩江新區黨工委、管委會會同江北、渝北、北碚三個行政區實施“1+3”的開發模式，平行推進。開發平臺采取“三拖一”模式：北部新區、兩路寸灘保稅港區管委會是市政府直屬派出機構，市政府委托兩江新區管委會代管，再加上由管委會直管兩江新區開發投資集團有限公司(負責兩江工業園區的開發建設)，三個平臺共同拉動兩江新區經濟發展。兩江新區社會管理事務仍然由江北、渝北、北碚三個行政區管理。

二、浦東和濱海新區行政管理體制改革實踐的啟示

浦東和濱海新區在各自20年左右發展歷程中，不斷進行行政管理體制改革探索，積累了大量經驗教訓，值得兩江新區借鑒，加以歸納，主要有以下幾點。

1.妥善處理理想體制與階段性體制的關系，以理想行政管理體制建立為目標，針對不同開發時期實際情況，分階段漸進式推進體制改革，切實保障開發工作順利進行

開發區建設不是一蹴而就，開發區的行政管理方式也總是在經歷不斷調整之后，逐漸趨于合理。開發區的不同發展階段和不同區域對政府職能有不同要求，有關政府大或小、強或弱的探討需要服從于開發開放的實際要求，對政府邊界的界定永遠是在政府與市場和社會的互動中形成。既有實踐表明，我國地方政府通常在開發區建設啟動初期，以強勢地位集中土地、資金等重要市場要素，并制定相關政策，強力推動開發區建設迅速取得績效。當開發區發展日益成熟，不再只具有單一經濟形態，逐步向功能綜合、各有特點的城區發展時，政府經濟管理功能將更多地體現在保障市場主體競爭有序方面。而且，對于像濱海新區這樣的整合已有功能區和行政區形成的綜合性開發區而言，在開發中還會受到舊的體制機制困擾，行政管理體制改革更具復雜性，更需要根據現實發展情況，分階段逐步推進，在不同發展階段采取不同體制。

濱海新區走過了比浦東新區更加艱辛曲折的行政管理體制改革之路。從決定開發濱海新區到濱海新區成為統一的行政區劃，整整經歷了近16年時間。在濱海新區統一為行政區之前，曾有過條塊分割，政出多門、權責不清、分工不明現象。兩江新區與濱海類似，也是整合已有行政區形成的，行政管理體制建立與完善也會有一個不斷調整過程。在各階段具體管理體制的改革創新中，一方面要充分考慮體制機制調整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面應該以理想體制為目標，使現階段的制度安排為理想體制的建立累積基礎、做好鋪墊。

2.妥善處理集權與分權的關系，建立統一的、高規格的領導機構和結構優化、責權界定明確、分工合理的行政管理架構，保障各開發主體形成合力

在集權方面，一個統一的、高規格的領導機構是跨行政區開發所需要的強有力組織保障。對于一個分屬不同行政區而且內部有多個互不隸屬的經濟開發區的區域進行一體化統一開發，沒有一個統一的領導機構是不可想象的。如無同一的領導機構，各行政主體為了自身利益，通常會各自為政，無法形成合力、協調發展［1］。領導權的集中是開發主體形成合力的必要條件;領導機構較高的行政級別和較大的權限是保證建設工作順利開展的重要條件。浦東新區的快速發展無疑得益于開發區建立初期就設置了統一、高規格的領導機構，而濱海新區在相當長時間內發展受到一定程度制約與其領導機構所獲授權不足直接相關。吸取濱海新區的教訓，重慶市委市政府應該在考慮實際需要和可行性的前提下，盡可能充分地對兩江新區管委會予以授權，盡快使新區管委會真正具有統一領導、統籌安排、統一協調和監督考核各開發主體的職權，使其能有效整合各種發展力量。

在分權方面，建立符合現代政府理念、結構優化、責權界定明確、分工合理的行政管理架構是開發區發揮整體優勢、科學發展的體制保障。在浦東行政管理體制改革創新中，圍繞開發功能，按照“分權”路徑，有效供應了制度安排，推動了經濟社會的協調發展。其橫向“分權”特點在于明確界定政府與市場、社會的關系：其縱向“分權”特點在于不同行政層級明確劃分事權，按照利益主體關聯度和公共性、有效性優化管理鏈，實現扁平化管理［2］。浦東在新區建立之初，突破原有按微觀經濟主體細分行業管理的模式，取消各類行業主管部門，建立統一的綜合經濟管理部門，通過機構職能的瘦身，把市場中各經濟主體成長的空間釋放出來;同時，培育各類中介組織，作為政府與企業之間聯系的橋梁和紐帶，提供公共服務;在簡化管理層級上，大規模撤并街鎮，實現區域集約發展;在重點開發區域設置專門的管理機構和功能型開發公司，直接負責土地開發、運營和招商引資等工作;開發功能之外的相關社會管理和建設任務，全部交由街鎮管理機構承擔，便于開發區集中精力高效率推動開發建設。借鑒既有經驗，發揮“后發優勢”，兩江新區在進行制度設計時，應該在“集權”和“分權”上作出科學合理安排，走出“一統就死，一分就亂”的怪圈。

3.妥善處理管理幅度與管理層級間的矛盾，充分發揮功能區管委會這類過渡性體制的積極作用，避免出現管理死角

順應信息化社會的要求，現代行政管理結構日趨扁平化、網格化，以便精細、專業、高效地回應社會基層需求。浦東與濱海新區均需要在較大的空間范圍內實施有效的行政治理，面臨管理幅度與管理層級間的矛盾。是劃小管理面積，以實現對區域內的精細化管理、快速反應，還是擴大管理范圍，以實現相關、相鄰、相近區域的整體規劃、聯動發展，避免資源分散;是通過增減管理層級來擴大或縮小管理幅度，還是另辟蹊徑，調整改造整個組織結構的縱向維度，這些都需要積極探索。浦東在多年的調整中，在行政管理末端，撤并街鎮、聯村并居，擴大管理區域;在區級層面，則是不斷劃小管理范圍，先是在整個區域建立城、郊兩個派出機構，分別委托和授權，再進一步由城郊兩個區域劃成六個以產業功能為特色的區域。濱海新區2009年成為一個統一的行政區之后，也采用了類似做法，組建了城區管理機構和經濟功能區管理機構兩類區委、區政府的派出機構。

行政體制改革的總體方向是歸并機構、實現機構扁平化。但依據浦東與濱海新區實踐得以發現，轉變政府職能不能為轉變而轉變，政府瘦身過程中不能形成管理真空。設置作為派出機構的功能區管委會和城區管委會，的確在區政府和鄉鎮之間增加了一個層級，但卻有利于避免出現管理真空問題。功能區管委會和城區管委會的設置，可以看作是一種過渡性的體制，是在開發區經濟社會發展還不夠成熟階段，為應對管理幅度過大難題，切實提高基層管理機構行政效率而采用的權宜之計。兩江新區同樣面臨管理幅度大的問題。兩江新區可以借鑒浦東和濱海新區的做法，在適當時候創造性地采取類似功能區管委會這樣的過渡性體制。

4.妥善處理政府與企業的關系，在開發建設早中期，充分發揮黨政企聯合開發模式的優勢，促進開發工作的快速、有效推進

改革開放以后，中國政府由全能政府向弱化經濟職能和社會職能、加強行政管理職能取向轉變。但改革開放三十年的發展向我們表明，向市場經濟轉型并不是不需要政府的力量。浦東開發開放是現代化進程與城市化進程的統一，其主要特征之一就是政府在此進程中發揮主導作用。確立以政府全資公司為主體啟動與主導開發模式是浦東新區開發的一個重要特征。在濱海新區的發展中，許多大項目同樣是在政府決策與支持下開展起來的。在開發區建設的初期到中期，天津經濟技術開發區的“黨政企合一”、高層次、高授權、高自由度的體制框架整合了三方優勢——在黨委的領導下，管委會和總公司職能互為補充，大大提高了辦事效率［3］。

黨政企聯合模式在啟動開發階段具有有效性，但需要認識到“黨政企合一”發展模式固有的局限性。有效的微觀經濟活動無法脫離市場主體分散決策，當新區的開發建設進入相對成熟階段，政府全資開發公司應該逐步轉型，實現政企分開，政府應將工作重點轉向提供優質的公共服務，供應公平公正的市場環境，以利于各類市場主體發育與發展。在兩江新區的開發建設中，政府和政府全資開發公司如何“有所為與有所不為”同樣是需要動態研究的大課題。

5.妥善處理政府與社會的關系，按職能模塊設置大系統綜合管理機構，同時積極培育中介組織，探索形成“小政府、大社會”的理想管理格局

行政管理體制改革的重要內容之一是政府職能轉變。政府職能涉及政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系。浦東新區在開發開放過程中，致力于轉變政府職能，積極培育各類中介組織，逐步形成了“小政府、大社會”的格局。“小政府”體制必須以“大社會”組織作為依托，即將相當部分原由政府承擔的社會職責交社會組織承擔。“大社會”形成是一個漫長的過程，需要在構建“小政府”同時，開放空間，積極扶持中介組織發展。浦東新區為政府職能轉變“找替身”，先后建立了投資服務中心以及法律、會計、審計、計量、統計等社會中介組織。

兩江新區同樣面臨經濟社會綜合發展問題，必須妥善處理政府與社會的關系，既需要搭建科學合理的政府管理架構，又需要積極培育各類中介組織以承擔社會管理和公共服務職能，從而真正實現強化行政職能，弱化經濟職能和社會職能的目標，探索建立“小政府、大社會”理想管理格局的路徑。

三、兩江新區行政管理體制架構設計方案

如前所述，兩江新區涵蓋三個行政區的部分區域，兩江新區可以用作行政管理體制架構設計的“圖紙”遠不如當年浦東“單純”，相反其“歷史包袱”不亞于濱海新區。設計兩江新區的行政管理體制架構，既要以現代政府管理理念為指導，又要充分考慮到原有體制的路徑依賴問題。依據這一原則，以下對兩江新區的行政管理體制架構建議性地提出三個階段性方案。

1.開發啟動階段：維持現行模式，擴大管委會權限

現階段維持“1+3”管理模式有利于為兩江新區又好又快發展奠定良好的硬件 (基礎設施建設)和軟件 (管理體系和管理能力建設)基礎，但需要進一步明確管委會作為開發建設領導小組辦事機構的地位，培育管委會權威，適度擴大管委會 (黨工委)權限，加快推進工業開發區基礎設施建設，同時積極推動江北區、渝北區政府職能轉變，切實開展培育社會中介組織的試點工作。具體需要做好以下方面工作：

第一，賦予管委會完整的人事、財政和土地等方面的權力，加強管委會在制定發展規劃、統籌產業布局、推動基礎設施建設、協調處理重大問題等方面的組織領導職能。第二，完善并加強新區管委會的組織結構建設，使之能夠對各行政區政府以及各開發區管理機構的經濟行為構成有效約束，實現統籌發展。第三，合理界定新區管委會、各行政區和各開發區的職責范圍，推進行政區政府職能轉變，一方面強化管委會的經濟管理職能，另一方面強化行政區的社會管理和公共服務職能，弱化其經濟管理職能。尤其應積極推進江北區、渝北區政府職能轉變，整合相關機構，精簡人員，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。第四，在管委會統籌下，區—鄉鎮兩級政府借鑒浦東經驗，積極推進培育社會中介組織的試點工作，為中介組織承接部分社會管理職能打好基礎。

2.全面建設階段：統一行政區劃，設立功能區管理機構

統一兩江新區行政區劃，將兩江新區管理委員會 (黨工委)升格為副省級管理機構，授權新區管委會代管江北區和渝北區，同時設置5個功能區管理機構，充分發揮新區的整體優勢，具體事項與安排為：

第一，重慶市市政府授權升格為副省級管理機構的兩江新區管理委員會 (黨工委)代管江北區和渝北區，并將北碚區在新區內的鄉鎮劃給兩江新區，使兩江新區成為一個完整的行政區域。原江北區和渝北區未納入兩江新區范圍的鄉鎮暫由兩江新區管委會代管。第二，按照規劃的“一心四帶”產業規劃重新確定5個功能區，設置專門的管理機構 (如開發管理工作組)，作為新區管委會的派出機構，主要行使經濟發展職能，保證開發區集中精力高效率推進開發建設。依據“一心四帶”產業規劃，將北部新區和保稅港區整合到新設立的5個經濟開發功能區當中。第三，重新整合新區內鄉鎮和街道布局。經濟開發功能之外的相關社會管理和建設任務，全部交由街鎮管理機構承擔，兩江新區管委會設立專門工作小組 (如社會管理工作領導小組等)統一領導。第四，在兩江新區管委會社會管理工作領導小組的統一領導、各街鎮行政管理機構的協助之下，進一步推進培育社會中介組織的工作，在上一階段試點工作的基礎上，擴大社會中介組織的規模，逐步承接部分原來由政府承擔的社會管理職能。

3.成熟運行階段：建立副省級兩江新區政府，形成“新區一街道”兩級管理體系

報請國務院批準，正式撤銷重慶市江北區和渝北區，成立副省級的重慶市兩江新區行政建制，與此同時撤銷兩江新區黨工委、管委會。按照大部門體制改革的要求，正式建立區委、區政府、區人大和區政協，其內設機構按副廳局級設置，該階段還需要完成的工作包括：

第一，撤銷5個功能區專門管理機構，組建五個副廳局級開發區管委會作為區政府派出機構行使開發開放職能與經濟管理。第二，行政體制上形成“新區一街道”兩級管理體系，充實和完善社區服務中心。主要行使社會管理與公共服務職能。第三，按照統一、精干、高效、有利于經濟發展要求，推動行政管理重心上移、社會管理重心下移，實施扁平化管理，建立分層分類的職能互補型行政運行機制;進一步提高政府公共服務水平，通過激勵機制促進各類社會組織發展，吸納社會組織參與社會管理，實現跨區域公共服務，形成多中心的合作治理機制。

四、兩江新區行政管理體制“三步走”方案的內在邏輯與創新之處

1.“三步走”設計的內在邏輯

“三步走”方案連貫一體，順應兩江新區開發開放對行政管理體制漸進式改革的需求。第三階段方案提出構建較為理想的服務型政府體制，這種體制有效運行的經濟社會環境是市場主體發育已經完成，各類社會組織比較成熟。現階段兩江新區顯然不具備這些條件。

在具有戰略意義的開發區建設起步階段，最重要的事務是高效地運轉起來。運轉的結果是“這樣形成一個各個方面的開發主體都馬上能夠應戰，不管是遭遇戰，還是攻堅戰，還是戰略性的戰略，大家協同作戰的局勢，在這個意義上使兩江新區把行政摩擦系數降到最低，能夠立馬運轉起來。”［4］事實上，現行“1+3”模式設立開發建設領導小組旨在直接借助市政府權威來強力推動工作。但從濱海新區的經驗教訓中可以發現，管委會的權限大小直接影響其統籌、協調的能力。因此，我們提出擴大管委會權限，培育管委會權威，為下一階段管委會升格為領導實體做好準備。

第二階段方案是一個過渡方案，是開發啟動階段行政體制過渡到比較理想狀態之間的橋梁。該方案將兩江新區統一為完整的行政區域，實現了雙軌行政機構向單一行政機構轉變，一方面符合扁平化、精簡、高效的原則，符合未來新區發展的方向，另一方面有利于理順各種利益關系。但第二階段方案涉及到行政區劃的調整、機構編制的變化以及大量的人事變動，改革力度大，阻力也會很大，能否施行很大程度上依賴重慶市委市政府的決心與決斷。

2.“三步走”方案的創新之處

與浦東、濱海新區既有實踐比較，“三步走”方案有兩個方面創新之處：一是在第二階段，在管委會模式下，劃分經濟功能區，設置功能區專門管理機構。浦東和濱海新區均是建政后方劃分功能區，并將功能區管委會或城區管委會作為區政府派出機構，統籌相關區域發展。 “三步走”方案在沒有建立正式新區政府情況下將兩江新區按產業規劃進行功能區劃分，設置專門管理機構，這一制度設計有以下優點：第一，劃分功能區，有利于實現區域集約發展，對于城鄉統籌發展具有積極意義。第二，設置功能區專門管理機構，一方面有利于有效分離經濟發展職能和社會管理職能，使相關管理機構各司其職，分工合作，另一方面有利于避免在發展過程中尤其是早中期出現管理真空問題。

二是提出正式建政時即建立“新區—街道”兩級管理服務型政府架構。浦東和濱海新區建政后在新區政府和街道 (鄉鎮)之間增設功能區或城區管委會這個層級，目的之一是以應對管理幅度過大、社會發展基礎不夠完善等問題。實踐層面上，兩江新區能否在正式建政時確立兩級管理架構，取決于前兩個階段能否持續完善行政體制、提升工作效率，以及能否培育與扶持足量社會組織。兩江新區建政時能否做到扁平化管理，是它在行政管理體制改革創新方面是否走在全國前列的試金石。

［1］賀曲夫，靳潤成，吳春華，劉焱.濱海新區區域整合與行政管理體制創新研究［J］.天津師范大學學報 (社會科學版)，2009，(2).

［2］金莎.浦東現代化進程中的行政管理體制改革 ［J］.探索與爭鳴，2009，(12).

［3］劉焱.區域一體化進程中的改革與創新—兼論天津濱海新區功能區與行政區聯動體制機制 ［D］.華東師范大學，2008.5.

［4］吳紅纓，黃海陽.重慶兩江新區1+3新模式浮現人事調整已展開〔DB/OL〕.騰訊財經網.2010-6-28.http：//finance.qq.com/a/20100628/006392.htm.

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A

1008-9187-(2012)03-0076-05

重慶市重大決策咨詢研究課題“兩江新區管理體制改革時序進程控制研究”;中共重慶市委黨校課題“兩江新區公共服務體系構建的路徑與策略研究”

陳文權，中共重慶市委黨校公共管理學教研部教授;

文茂偉，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副教授，博士，重慶 400041。

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