新公共管理視域下的公務員制度創新
——以深圳市公務員分類管理改革為例

楊 妍 吳玉宗

新公共管理視域下的公務員制度創新
——以深圳市公務員分類管理改革為例

楊 妍 吳玉宗

新公共管理作為公共行政的一種新的理論范式，其在很大程度上指導了西方國家自20世紀80年代以來的政府行政改革，在這場聲勢浩大的行政改革過程中自然包括了公務員制度的改革。在新公共管理理論指導下，西方國家公務員的進出制度、培訓考核制度、薪酬激勵制度、人事管理制度等發生了前所未有的改革。深圳市公務員分類管理改革也深深地帶有新公共管理的烙印。基于西方新公共管理理論與我國政治現實的差異，我們在進行具體的制度改革和創新的同時應當看到政府改革所面對的具體的行政生態環境和政治環境，因此在介紹引進西方的公共行政理論時，我們應當在具體的背景下做大量的實證研究工作。

新公共管理;公務員制度改革;制度創新

一、公共行政的新范式：新公共管理

西方的國家公務員制度，也即文官制度自19世紀中后期開始逐步建立起來，到20世紀則構成了西方各國公共行政管理以及官僚體制的基石。然而，隨著西方各國由工業社會向后工業社會轉變，傳統的文官制度的弊端日益凸顯，越來越不能夠適應政府管理實踐的需要。從20世紀70年代末80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動，這次運動被統稱為“新公共管理”運動，新公共管理運動的目標是要塑造一個更有效率、更具回應性、更負責任、更有服務品質的顧客導向型政府。作為政府改革的主要內容之一的公務員制度理所當然地也成為了這次改革的重點。

新公共管理是在批判和反思以威爾遜和古德諾的政治—行政二分理論和韋伯的科層制管理理論為基礎的傳統公共行政的基礎上發展起來的，它的出現大大改變了公共行政的研究領域和實踐，“意味著公共管理部門領域中新的范式的出現”。〔1〕我國學者將新公共管理概括為八個方面的特征：一是強調職業化管理。“新公共管理”者認為，公共組織尤其是政府必須清楚自己做什么、如何做和向誰盡責，讓公共管理人員成為管理者，而不是傳統的僅僅聽命于別人的行政官員。二是明確的績效標準與績效評估。“新公共管理”與傳統的公共行政的一個重要差別在于關注產出或結果，而非投入和過程。三是項目預算與戰略管理。在“新公共管理”中項目預算系統取代以往的“一線項目”預算。四是提供回應性服務。“新公共管理”則強調顧客至上或顧客導向，它通過把公民變成消費者 (顧客)，以市場取代政府，提供回應性服務，滿足公民 (顧客)的不同需求。五是公共服務機構的分散化和小型化。“新公共管理”運動中最重要的結構性變革在于，建立執行機構或半自治性的分散機構，讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供。六是競爭機制的引入。“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，以縮小政府規模，提高公共物品及服務供給的效率。七是采用私人部門管理方式。引入當代私人部門管理 (工商管理)所發展起來的管理經驗、理論、方法及技術，管理主義者相信公共部門管理與私人部門管理是相似的，其差別僅僅表現為次要的方面，私人部門的管理比公共部門的管理要優越得多，效率也高得多。八是管理者與政治家、公眾關系的改變。〔2〕新公共管理在很大程度上指導了西方自20世紀80年代以來的政府行政改革。從美國的“重塑政府”運動到英國的“憲章運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。〔3〕進入70年代以來，以信息技術為基礎的新文明動搖并改變了原有的政治、經濟和社會運動模式，官僚制的弊端也日益凸顯，官僚制極端推崇理性和效率，以完備的技術性體制設計扼殺了行政人員的個性，從而使官僚制體制成了缺乏靈活性、行政人員缺乏主動精神和創造精神的剛性系統。〔4〕此外，官僚制所帶來的政府部門機構林立、職能重疊交叉、機構臃腫龐大、官僚主義猖獗等等也長期為人們所詬病。因此，以市場為導向，引入“企業家精神”來改造政府的新公共管理運動對西方國家的公務員制度產生了很大的沖擊和影響，實際上，新公共管理在很大程度上改造了西方國家的公務員制度。

二、西方的經驗：新公共管理對公務員制度的改造

公務員制度是由一系列制度構成的，具體包括：招考、錄用、培訓、評估、獎勵、晉升、退休等。本文將主要從公務員的進出制度、培訓考核制度、薪酬激勵制度、人事管理制度等入手，來探討新公共管理是如何改造了西方國家公務員制度的。

(一)公務員的進入和退出制度

1.在職位分類方面，實行品位分類和職位分類優勢互補。品位分類和職位分類各有優缺點，在西方國家的公務員改革中有逐漸將兩者相互融合的趨勢。英國1968年文官制度改革，中低級文官通過競考也能擔任高級行政職務，1971年開始實行帶有職位分類特征的新的品位分類制。美國在1978年文官制度改革后，設立高級文官班子，高級文官級隨人走，不受職位分類制限制，更多實行品位分類。〔5〕

2.推行聘任制和合同雇傭制，打破公務員常任制。1996年4月，英國梅杰政府所進行的公務員制度改革中，其中一項重要措施是：所有公務員都要與政府部門簽訂目標管理合同書，國家公務員不再是終身制;在澳大利亞，1997年5月，公務員委員會頒布了合同協議的指導性政策，除15%的老公務員是固定制的，其他均實行合同制，一般公務員一年一簽;新西蘭1991年頒布了雇傭合同法，公務員也實行合同制，一般公務員一年一簽，高級公務員五年一簽。〔6〕

(二)公務員培訓和考核制度

1.培訓制度化。英國議會在1964年通過了《工業訓練法》，1973年又頒布《就業與訓練法》，專門規定了文官培訓的法規。美國國會于1958年通過《政府雇員培訓法》。法國于1977年頒布《繼續教育法令》，公務員在職培訓的終身化、系列化與制度化已成為西方文官改革的趨勢。〔7〕日本目前每年培訓公務員約占總數的1/5，美國的公務員培訓率則達到每年的1/3。法國推行以就職前的入門培訓為主的方針，入門培訓約占70%。〔8〕

2.以結果為導向的考核制度。英國1983年成立效率小組，1984年創立國家審計辦公室，并啟用大量私人顧問在廣泛的公共服務領域進行評估;美國普遍實行績效評估和全面質量管理，強調以服務顧客為目標取向，以公眾滿意程度為評估績效的主要標準，形成重工作結果而不是過程的高效率的工作機制。〔9〕在英國，導致了“評估性國家”的出現，即以經濟、效率、效益為標準，監督政府政策與管理，在醫療、科學、教育、技術、環境、監獄等各個領域發生的“審計爆炸”現象。〔10〕

3.采用科學的績效評估方法。西方國家在對公務員制度的改革過程中，廣泛采用了現代企業制度中采用的績效考核方式，如目標管理法、360°考核和績效薪酬設計等。績效管理正在西方一些國家蓬勃興起，其特點和趨勢可概括為：績效管理與組織戰略規劃緊密相連，個人生涯規劃與組織發展目標緊密相連;重視任前規定明確的績效標準;績效考核與工資和晉升等掛鉤;重視引入企業的績效考核方法。〔11〕

(三)公務員薪酬和激勵制度

1.實行績效工資制以及靈活的付薪制度。英國于20世紀80年代中期引入績效工資制度，主要運用于首席執行官和高級別的政府雇員之中。后來，這一制度逐漸得到推廣。到1989年，在政府5815萬名雇員中，40萬人工資中的一部分通過績效考核來決定。〔12〕以績效評估為主、實行績效工資制和靈活性的工資獎勵制度成為西方國家公務員制度改革普遍常用的措施。如丹麥設立靈活的工資制度，配置更多的資金;荷蘭發展靈活的工資體制;葡萄牙使工資體制更合理化;土耳其建立業績獎勵制度等。〔13〕

2.允許通過雙方談判的方式來保障自身權益，激發公務員的主體性。新公共管理對公務員制度的改革改變了公務員與政府之間的不平等關系，取而代之的是一種雙方相互平等的契約關系。如美國1994年成立了“國家合作伙伴關系委員會”，允許和鼓勵公職部門及其職工就公務員制度改革、工資、勞動爭議、工會權力等問題進行談判。英、澳、荷、葡等國政府表示允許與公務員工會談判。公務員工會力量不斷增加，工會之間聯系也日益增多，就公務員結社、勞動合同等問題廣泛磋商及與政府談判。〔14〕

(四)公務員管理制度

1.以效率為導向，進行成本控制。蓋·彼得斯認為，政府無效率的主要原因是對管理層進行預先控制的內部機制和規則的數量太多，它們包括人事規則、僵化的付酬制度、預算規則、具有約束性的采購法規以及許多別的規則，如果公共組織能夠清除這些清規戒律，它就能更加富有靈活性和效率。〔15〕為此西方各國在進行政府改革時都提出了消除復雜的規則、減少繁文縟節以及辦事拖拉等措施。

2.實行分權與授權相結合的管理模式，在分權方面，將中央政府承擔的職能轉移到地方政府以及半公共組織中，在政府上下級關系的調整方面，實行決策與執行分離;在授權方面，鼓勵讓底層工作人員和公民更多地參與政府決策。同時，實行彈性化管理。

3.大規模裁員，政府“瘦身”。伴隨雇傭方式轉變的是政府大規模縮減機構和裁員，在英國，1979年公務員數目是752000人，到1994年減少到533350;在美國，從1993年到1998年實際裁員35.1萬人，消減財政開支1370億美元;在其它國家，如荷蘭、新西蘭、新加坡和日本都進行了不同程度的裁員和消減政府機構的改革。〔16〕

2)行內覆蓋地布。地布覆蓋具有增溫、保墑、減少蒸發，改良土壤理化性狀、增加土壤有機質含量、提高土壤肥力，防止雜草滋生，減少中耕次數的顯著效果，能有效促進果實的生長發育。

上述所評述的只是西方國家公務員制度改革的一些主要方面，難免忽視一些其他的制度改革，比如說公務員的監督制度等。但總體來說，通過前面的總結，我們還是能夠看出這次改革的力度之大，范圍之廣，程度之深，是前所未有的，以至于有人將改革后的公務員制度稱之為“后文官制度”〔17〕。西方這場轟轟烈烈的新公共管理運動，也波及到了我國，對我國的行政改革產生了一定的影響，而對我國公務員制度的改革影響更是如此。正如有學者指出的那樣： “新公共管理理論浸潤著中國行政改革的諸多領域，干部人事制度改革便是尤為典型的領域。”〔18〕

三、中國案例：深圳市公務員分類管理改革

我國傳統公務員管理模式中的一個很大的問題是待遇與行政職務級別掛鉤，由于受到機構規格和職數的限制，基層公務員晉升空間狹小，從而導致“千軍萬馬往上擠”的局面。而且不少單位也以各種理由分拆、增設機構、提高規格以相應增加領導職數來解決干部待遇，進而又加劇了機構重疊、職能交叉等弊端。

為解決這些問題，2005年國家頒布的《公務員法》里，明確將分類管理確定為公務員管理的基本原則，同時要求在適當范圍內實施公務員聘任制。2008年8月，新成立的國家公務員局將全國唯一公務員分類管理改革試點的任務交給了深圳。2010年2月3日，深圳市政府下發了《深圳市行政機關公務員分類管理改革實施方案》，根據這一方案，深圳市行政機關公務員將被劃分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類，除綜合管理類仍然沿用傳統的管理模式外，行政執法類和專業技術類公務員都將實行聘任制，且晉升渠道獨立、待遇與行政職務級別脫鉤。行政執法類將被劃分為7個職級，各個職級均為非領導職務，互相之間沒有上下級隸屬關系;專業技術類公務員的職務序列從高至低設置主任、主管、助理等職務。行政執法類和專業技術類公務員的職級晉升將與個人年功積累和工作業績，以及專業技術任職資格條件建立聯系。從現在起，深圳每年將新增1000名左右的聘任制公務員，擬用三年時間完成這一改革。

深圳市此次改革主要體現為以下幾個方面的特點：其一，采用聘任制的招入模式，可以打破職位常任，形成一種能進能出的人才流動模式。其二，“官”“兵”分流，行政執法和專業技術類均為非領導職務，有利于破除官本位思想。其三，待遇與年資和工作業績掛鉤，能激發基層公務員的積極性。其四，通過協議的方式有利于吸收高層次人才參與政府管理。“對于特殊的職位，高層次的人才可以通過協議，給予更高的待遇。”〔19〕然而，對于深圳市這次改革，反對的聲音也不絕于耳。反對的意見主要集中在三個方面：其一，認為深圳對新招入的公務員給予的薪酬待遇過高，〔20〕有違收入分配原則。這一改革，既不符合當前改變全社會分配不公的大形勢要求，也不符合真正的公務員分類管理的本質要求，是一個典型的當權者為自己擴大既得利益的掛羊頭賣狗肉的丑惡行為，也是擴大社會矛盾的危險行徑。〔21〕其二，認為深圳的公務員制度改革與現行法律相違背。有學者指出深圳的公務員制度改革與《警察法》、《公務員法》不符，且與我國現行的專業技術職稱評定制度背道而馳。〔22〕對于深圳的公務員制度改革能否破除“官本位”產生質疑。〔23〕

四、新公共管理理論與我國現實的差異及超越

西方的公務員制度改革是在新公共管理理論范式指導下的制度創新，而中國深圳的公務員分類管理改革也深深地帶有著新公共管理的烙印。然而，任何具體的制度設置都必須考慮到具體的制度背景，也即政治現實。因此，首先必須看到新公共管理理論與我國現實政治的差異，并在此基礎上尋求超越。

1.新公共管理的理性經濟人假設

2.中國行政體制中的“黨管干部原則”和強調“為人民服務”原則

這些原則當中并不承認公務員在履行公共管理活動的時候具有個人利益的合法性。因此，其又走向了另一個極端，認為政府官員是人民的公仆，能夠全心全意為人民服務。其實，這只不過是道德神話而已，這完全需要公務員高度的至善的人格精神。

從上面兩點我們可以看出新公共管理與我國現實中制度運行的差異，這種差異來自于具體指導理念的不同，因此調和這兩者的差異也同樣需要從指導理念出發，“比較利益人”的假設便是基于此而提出的。

3.比較利益人的提出

基于“經濟人”假設和“公共人”假設的不足，國內學者提出了“比較利益人”的假設。在“比較利益人”假設看來，某個人在不同領域的人性既相通也存在著差別。從一個行為領域到另一個行為領域，個人因為角色和社會規范的變化，其利益的選擇和權衡會發生相應的改變。在以公共性為根本特征的公共管理中，公共管理者在行使公共權力、履行公共職責時，他必須考慮其扮演的角色及相應的社會規范，在自我利益和共同利益之間尋找到平衡點。〔24〕

由此可見，“比較利益人”假設是對“經濟人”和“公共人”假設的融合，既承認公共管理者的個人利益，也承認他們尋求公共利益。“比較利益人”比較符合現實的情況。這也向我們指出，任何一種單一的理論都不足以指導我們的制度建設，而“比較利益人”假設則向我們展示立足本土的研究成果。在我國的公務員制度改革中，大量引介了西方的公共選擇理論以及新公共管理的范式，但是，卻出現了“公共選擇理論在中國的困境”，也就是說，公共選擇理論在中國只有大量的理論介紹，而缺少真正的經驗性研究。公共選擇理論在中國的研究呈現出一種“相對死亡”的景象。〔25〕“比較利益人”假設強調現實性的視野，或許能夠開創一種新的局面，并為超越新公共管理理論從而實現真正的制度創新提供可能。

五、結語

新公共管理強調市場導向，以“企業家精神”來改革政府，這樣一種公共行政的理念仍然在西方居于主流地位，新公共管理也仍然是西方公共行政的主導范式。新公共管理所倡導的很多價值和理念值得我們在政府改革時進行借鑒和吸收，事實上，我們政府改革的每一步也無不借鑒了西方國家改革的經驗和成果。然而，新公共管理在西方也遭受到了越來越多的批評，比如過于強調效率而導致公共性的缺失。正如有學者指出的那樣：“如何讓效率原則建立在公共精神之上，這將是新公共管理面臨的一個重大課題。〔26〕

與此同時，我們也應該看到政府改革所面對的具體的行政生態環境和政治環境，因此在介紹引進西方的公共行政理論時，我們應當在具體的背景下做大量的實證研究，而目前我國的行政學還是多停留在理論的介紹和評價上，以經驗研究來證實或證偽西方的理論假設，以實證數據來反思我們的行政改革效果，這樣的研究成果還相當少。要推進我國公共行政學的發展，應在借鑒西方理論資源的基礎上，以中國本土的公共行政理論來指導我們的政府改革尤其是公務員制度改革。對此，我們期待著更多的實證研究成果的涌現。

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D630.3

A

1008-9187-(2012)03-0081-05

教育部一般規劃課題“沿海經濟發達地區縣級服務型政府建設研究”(10YJA810029)

楊妍，中國傳媒大學南廣學院講師，江蘇 南京 211172;

吳玉宗，溫州大學法政學院教授，浙江 溫州 325035。

正 惠〕