超越“維穩的政治學”

　　摘要 當前中國的社會穩定問題兼有現實性沖突與非現實性沖突的特點，人格的沖突、情緒的對抗是集體上訪和群體性事件得以發生和持續的關鍵動力。1990年代各級地方政府所推行的維穩政治學存在著“開口子”與“拔釘子”的張力，運動式治理與制度化治理的矛盾，行政主導與法律治理的對立。緩解社會穩定問題的新思路在于破除僵硬的維穩機制，形成以利益均衡為主導的社會矛盾化解模式。
　　關鍵詞 “氣” 維穩的政治學 維穩新思維
　　分析當前社會穩定問題的新思路
　　當前的社會穩定問題表現多樣，集體上訪和群體性事件是其中一大焦點。學界通常認為，集體上訪的起源在于民眾群體的物質利益的被侵害。但事實上，民眾對于物質利益的被侵害盡管非常敏感，但這種敏感一般不會直接反映為集體上訪的出現。在相當多的情形中，民眾持續地卷入集體上訪常常與被強加的高壓、被壓抑的情緒、被傷害的情感、被侮辱的人格有關。但值得注意的，集體上訪又并不是完全由情緒來主導的。上訪者一般在目標上是相對有限的，在手段上是比較理性的。只有在群體性事件中，我們才看到情緒完全失控的情況。
　　社會沖突可以分為兩種：一種是現實性沖突，即那些目的在于追求沒有得到或正在失去的目標的沖突；另一種是非現實性沖突，即釋放緊張情緒的沖突。①我國當前的集體上訪兼有現實性沖突與非現實性沖突的特點，人格的沖突、情緒的對抗是集體上訪得以發生和持續的關鍵動力，但其上訪目標卻往往限定在物質利益上。
　　我們可以借用中國文化中一個常見的概念——“氣”——來把握我國當前集體上訪和群體性事件的發生過程。②這個過程大體可分為四到五個階段：
　　第一階段：“氣”的凝聚。我們在這個階段可以看到民眾集體上訪起源的累積性特點。由于在市場轉型中某些結構性因素的影響，部分民眾的權利有時會遭到不同程度的侵害。這些侵害雖然不會都直接引起民眾的政治行動，但卻不斷加大當地的政治氣壓。
　　第二階段：“氣”的初始釋放。我們在這個階段可以看到民眾集體上訪爆發的機緣性特點。不斷積累的高氣壓以集體上訪的形式爆發，是需要一些特定的條件的，包括激起民眾不顧一切代價去冒險的情形，以及開展集體上訪所需的最基礎的資源、傳統和人力條件。
　　第三階段：“氣”的再次加壓。這個階段是集體上訪整個持續過程中的關鍵環節。當氣在前一階段初始釋放出來時，還基本上是在圍繞利益展開，事情遠沒有到不可收拾的局面。只是到了現在這個階段，某些基層政府對集體上訪的積極分子所采取的嚴厲的、有時甚至是非法的打擊，嚴重侵害了這些人的人身安全和人格尊嚴，由此，民眾和基層政府在物質利益沖突的基礎上平添了人格的沖突和情緒的對抗，并由這種人格的沖突和情緒的對抗統領了物質利益的沖突，從而使集體上訪獲得了持續的、堅決的動力。這就是一味采取高壓手法帶來的反面效果。
　　第四階段：“氣”的導引。盡管集體上訪此時因涉及到了人格的沖突和情緒的對抗而具有了頑強性的特點，但這種行動卻并不具有激進性的特點，相反地，這種處于高壓狀態的“氣”在被釋放時得到了精心的導引，集體上訪無論是在具體目標上、還是在手段上都受到了相當的限定。但這種導引并非都能持續下去。因此，民眾的這種行動有時還很可能進入第五階段。
　　第五階段：“氣”的失控。在集體上訪的積極分子被徹底打壓下去、而上訪者的物質利益問題又未得到真正解決的情況下，群龍無首的民眾在行動上可能變得更加激進，有節制的“氣”可能演化為失控的氣場，這就是群體性事件迭出的緣故。
　　我們從“氣”演化的這五個階段可以看到，基層政府的反應在維穩上的確居于關鍵環節。但是，這絕不是說，基層政府的反應越強硬、越敏感，維穩就越能實現。恰恰相反，目前維穩面臨的一個基本困境正來自基層政府的過敏反應。
　　當群眾的“氣”因為某些因素進行初始釋放時，基層政府的本能反應常常是把集體上訪的組織者視為“刁民”或“別有用心者”，常常對他們采取種種嚴厲的整治措施。然而這種“槍打出頭鳥”的做法往往只會激化已有的矛盾。如果是原來的矛盾還只是利益矛盾，而利益矛盾在某種意義上總是可以談判、妥協的話，那么，當“氣”被再次加壓時，上訪者的行動重心已經轉向了反抗基層政府對他們的整治，這時他們的行動常常被逼入了絕地，堅定了與基層政府抗爭到底的決心，哪怕是魚死網破，也要將整治他們的官員拉下馬。因此，基層政府對上訪組織者濫施高壓，橫加打擊，本來是為了遏制集體上訪的勢頭，沒想到正是這種打擊成為集體上訪新的動員因素，使這種行動不斷再生產出來。
　　如果基層政府始終堅持對上訪組織者實行持續的高壓，集體上訪的行動的確可能一時被強壓下去，但事情可能會出現更壞的結果。因為，在集體上訪進行過程中，盡管上訪者與基層政府的對抗是持續的，但上訪組織者為了規避法律風險，一般并不主張激烈的、非法的行動。也就是說，上訪組織者的存在恰恰使上訪行動得到了某些限制，他們往往尋求的是“踩線不越線”的行動效果。但是，當上訪組織者被徹底打壓下去后，有組織、有節制的集體上訪很可能向無組織、無節制的群體性事件轉化。
　　可以說，集體上訪與群體性事件之間存在著某種消長關系。如果集體上訪的渠道是較為暢通的，基層政府的反應是比較積極而寬和的，那么，即使實質問題一時得不到解決，群眾的“氣”有一個正當的宣泄口，爆發群體性事件的可能性也會大大降低。而1990年代以來，群體性事件的猛增，特別是無利益相關者的群體性事件的大量出現，表明一些地方政府對集體上訪處置失當，導致“氣”的持續高壓和失控。
　　社會穩定問題在1990年代前后的變化
　　政府維穩技術的變化。筆者在分析信訪制度的演變時曾經把1982年到1995年期間的信訪制度的運作稱之為“安定團結型的信訪”，而把1995年后的信訪制度的運作稱為“維持穩定型的信訪”。③對信訪制度功能的這種分期大體也可以擴展至政府對社會穩定問題的治理方式的分期。前一時期的基本治理方式可稱之為“安定團結的政治學”，后一時期的基本治理方式可稱之為“維穩的政治學”。從安定團結的政治學到維穩的政治學是一脈相承的，兩者并無本質的差別，但是，兩者在具體的治理技術配置上有一些重要的不同。
　　第一，“拔釘子”與“開口子”的張力。我曾經把基層政府維穩政治的機制總結為這樣一個三角：④
　　所謂“拔釘子”，是指基層政府對上訪者尤其是上訪組織者采取強力打壓的方式。“開口子”是指基層政府滿足上訪者的經濟要求。“揭蓋子”是指高層政府要求基層政府改善其服務，糾正其不端行為，甚至對因為貪瀆或官僚主義等問題導致不穩定事件發生的基層官員進行懲處。這三種技術在1990年代以后仍是治理抗爭政治的基本手段，但是，拔釘子與開口子之間的張力達到了前所未有的強度。
　　這是因為：一方面，由于社會穩定問題在此階段上升為一個全局性的問題，穩定壓倒了一切，各級政府尤其是基層政府的維穩壓力是空前的，維穩的狀況關系到是否對基層官員所有政績一票否決的問題，因此，基層政府在缺乏其它有效手段的情況下更加依賴拔釘子的技術，即企圖通過打壓草根行動者來暫時地消除社會不穩定的局面。
　　而另一方面，也因為維穩工作地位的上升，各級政府尤其是縣級以上的政府掌握了較高的維穩基金，從而使縣級以上的政府可以在社會穩定局面面臨失控的情況下加大開口子的力度，即企圖用人民幣來解決人民內部矛盾。
　　拔釘子與開口子本來是政府可以并用的手段，但非常背謬的是，這兩者激發出群眾心中兩個完全不同的政府形象，卻又從不同的方向共同促使了維穩問題的惡化。拔釘子激發出群眾心中的基層政府的丑惡嘴臉，激發出草根行動者為了一口氣與基層政府抗爭到底的決心和意志。開口子烘托出群眾心中的高層政府的親民形象，卻又同時激發了抗爭參與者乃至抗爭旁觀者的機會主義心理，使其更加敦信“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”。也就是說，現在許多地方政府維穩所用的這兩種技術使其陷入了一個非常尷尬的境地：如果不下決心去解決抗爭者提出的實際問題，會激化矛盾；而如果下決心去解決這些問題，卻又會牽連出更多的矛盾。
　　第二，運動式治理與制度化治理的矛盾。1990年代尤其是2003年以來，高層政府為解決信訪突出問題和群體性事件采取了一系列的措施，其中，“開門大接訪”、“領導包案限時辦結”等措施在短時期內取得了較好的效果。但是，這些看似創新的舉措基本上仍屬于新中國慣用的運動式治理方式，即政府以垂直命令、政治動員的方式，在某些特定的時期集中調動力量、配置資源，來解決一些比較尖銳、比較突出的矛盾和沖突。這種治理方式的特點是行政主導、不計成本、一刀切、一陣風。但它往往追求的是一時之功效，而無法形成制度化的積累，往往陷入“治標不治本”的困境。而在常規化治理上則是思路陳舊，手段單一，一切為維持社會穩定本身而層層加壓，嚴防死守，濫施暴力，不講規則，不計后果，罔顧制度建設、人心安定、利益表達和社會發育這些治本之策。
　　第三，行政主導與法律治理的對立。1990年代以來中國的行政法制建設取得了長足的進步，行政法也成為治理抗爭政治的新手段。但是，法律治理并沒有成為主導的治理手段，甚至其獨立性也大打折扣。所謂“立案政治學”乃至整個的“訴訟政治學”，實際上構成了“維穩政治學”的一個環節。⑤在對抗爭政治的治理中仍是由行政占據著絕對的主導地位，而行政法不過是一種政治控制機制。這樣一來，法律所本應具有的穩定的、理性的、規范的、程序化的治理效應就無從發揮。
　　總的說來，1990年代以來，隨著政府對穩定任務的空前重視以及中央財力的增強，政府在防止社會抗爭和處置群體性事件的資源空間大大拓展，調控手段更為靈活和多樣。但是，這些資源和手段基本上都是權宜性的。維穩政治學的確立成為一把雙刃的劍，它既有助于控制抗爭政治的蔓延態勢，卻又同時促成了“越維穩越不穩定”的惡性循環。維穩的成本越來越高，維穩的心態卻越來越不從容，維穩的效果也越來越短促。如果我們在維穩的思路上不實現戰略性的轉變，那么我們未來面臨的維穩局面很可能會比現在更加嚴峻。⑥
　　維穩對象的行動變化。1990年代以來，維穩對象在行動的特點發生了如下方面的變化：⑦
　　其一，在行動手段上呈現出多樣化的特點，其中與以前相較最突出的一個變化是，法律訴訟成為他們爭取權益的一個新手段。這種新手段與集體上訪等傳統手段常常是被民眾以實用主義或機會主義的原則而交叉并用的。
　　其二，在組織方式上呈現出快捷化的特點。1990年代以來，手機、計算機及其互聯網、復印機等現代信息技術在農村的逐漸普及，使集體行動的組織者在相當程度上超越了面對面互動的傳統草根組織方式，實現了更加便利和及時的組織效果。
　　其三，在資源動員上呈現出開放化的特點。在1990年代以前，集體上訪的資源基本上是來自草根本身，外界無論是在輿論上還是在經濟上都很少介入其中。而1990年代以后，隨著市場轉型與全球化進程的加速，中國社會的開放程度和透明程度顯著提高，此時發生的一些集體上訪或者得到了NGO組織的指導，或者得到了媒體的關注，或者得到了外界的經濟支持。
　　其四，在行動邊界上呈現出離散化的特點。在1990年代以前，以政策為依據的集體上訪是其主要形式，“踩線不越線”是其基本特點。而1990年代以后，帶有較強破壞性的群體性事件開始大量出現，尤其是以無利益相關者為主體的群體性事件的出現更成為此時一個鮮明的特點。
　　緩解我國社會穩定問題的新思路
　　1990年代中后期以來，面對日益增多、尖銳的社會矛盾和沖突，現有的“以穩定壓倒一切”為特征的維穩思路和工作方式不但難以化解這些矛盾和沖突，反倒導致“越維穩越不穩”的惡性循環。真正實現社會和諧和穩定，筆者認為應該大膽更新觀念，倡導維穩新思維：
　　消除“不穩定幻象”，形成關于社會穩定的新思維。目前政府在處置集體上訪和群體性事件時往往存在一種“不穩定幻象”，夸大發生大規模社會動蕩的可能性，并將維穩的目標定位于靜態的剛性穩定而不是動態的彈性穩定上。因此，我們首先需要正本清源，破除傳統的維穩思維，理性定位當前的社會矛盾，區分社會問題與政治穩定問題。集體上訪的目標一般限于物質利益和正當權利，上訪者的手段基本上是有節制的。盡管這些行動的發生和持續是基于某些情緒，但這些矛盾并非不可調和，這些行動的政治后果并不像人們想象的那樣嚴重，近期直接由此引發大規模社會動蕩的可能性并不大。
　　緩解維穩工作的壓力，形成寬松和理性的問題解決氛圍。目前在維穩工作上常常表現出一種壓力傳遞機制：上級政府對下級政府的維穩目標施以高壓，而無計可施的基層政府又把層層傳遞的這種壓力轉為對上訪者的打壓。然而，恰恰是這種打壓又引發了上訪者的強烈反彈，持續地啟動了上訪行動，甚至鋪就了上訪專業戶的不歸路，營造了從有限抗爭到群體性事件的“氣場”。因此，“槍打出頭鳥”，將上訪組織者作為打擊對象的做法不僅無助于問題的解決，反而為社會的長治久安埋下了真正的隱患。對此，我們應該深刻加以反思，緩解維穩工作的壓力，增強容納沖突、矛盾的能力和信心，形成寬松、理性、協商的問題解決氛圍，重在解決民眾的實際問題或者至少把問題講透，切忌用專政手段對付民眾，切忌輕易把警力推到干群沖突的第一線。正如溫總理在2010年全國人大會上提出的，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴”。嚴防死守與強力高壓豈是予人尊嚴之道？！最近在廣東發生的烏坎事件能夠得到圓滿的解決，其關鍵正是在于形成了這樣一種寬松和理性的問題解決氛圍。
　　破除僵硬的維穩機制，形成以利益均衡機制為主導的社會矛盾化解新模式。要打破“越維穩越不穩”的穩定怪圈，就必須破除目前僵硬的維穩機制，形成在新的形勢下解決社會矛盾和沖突的新思維。這種新思維的要點在于：轉變政府職能，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色；強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制，使法治成為實現社會長治久安的制度化手段，防止用運動式治理體制替代真正的制度化建設；建立市場經濟條件下的利益均衡機制，改變目前社會中利益關系嚴重失衡的局面，并為社會不滿情緒的宣泄提供制度化的管道；促進民間組織的發育，形成化解社會矛盾和沖突的新模式。
　　注釋
　　［美］科塞：《社會沖突的功能》，孫立平譯，北京：華夏出版社，1999年。
　　應星：《“氣”與抗爭政治》，北京：社會科學文獻出版社，2011年。
　　應星：“作為特殊行政救濟的信訪救濟”，《法學研究》，2004年第3期。
　　應星：《大河移民上訪的故事》，北京：三聯書店，2001年。
　　應星，汪慶華：“涉法信訪、行政訴訟與公民救濟行動中的二重理性”，《洪范評論》（第3卷第1輯），北京：中國政法大學出版社，2006年；應星，徐胤：“‘立案政治學’與行政訴訟率的徘徊”，《政法論壇》，2009年第6期。
　　孫立平，晉軍，應星等：“以利益表達制度化實現社會長治久安”，《領導者》，總第33期。
　　應星：“草根動員與農民群體利益的表達機制”，《社會學研究》，2007年第2期；應星：“‘氣場’與群體性事件的發生機制”，《社會學研究》，2009年第4期。
　　責 編／鄭韶武
　　Beyond the "Politics of Stability Maintenance"
　　--A New Thinking on Analyzing and Mitigating Problems Related to Social Stability
　　Ying Xing
　　Abstract: At pres