日本海洋戰略對中國的影響與挑戰

　　摘要 日本通過制定《海洋基本法》、構建海洋法律體系，不斷發展和充實海洋戰略。其表面號稱“實現開發利用海洋與保護海洋環境的和諧”，實則是為實現圈海目標、牽制中國。面對日本咄咄逼人的海洋攻勢，我們不但要充分重視、引以為鑒，而且要積極應對，盡快制定符合我國國情、滿足國家經濟發展和安全保障需要的海洋戰略，保護海域開發，捍衛我國的主權。
　　關鍵詞 日本海洋戰略 海洋法律體系 權益爭端 挑戰
　　日本海洋戰略，名曰實現“新海洋立國”——二戰后日本官方從不承認有“國家戰略”。1994年《聯合國海洋法公約》生效后，在日本經濟團體聯合會等大企業團體和民間團體的有力推動下，2007年4月，日本國會通過《海洋基本法》，正式啟動海洋戰略。兩年后，鳩山內閣提出：根據《聯合國海洋法公約》，“我國已經擁有了國土面積約12倍的世界屈指可數的管轄海域”，當務之急是保全“決定日本專屬經濟區及大陸架外緣的偏遠海島”。至2010年，日本民主黨兩屆內閣基本完成構建海洋法律體系的工作，目前正在通過修改成法以進一步充實調整。與此同時，日本政府實施推進規模龐大的“海洋事業”——海洋戰略項目。輿論關注的日本海上保安廳在中國釣魚島海域非法扣押中國船長事件、釣魚島及其附屬島嶼“國有化”、指“礁”變“島”圈占“沖之鳥島專屬經濟區”及大陸架（含外大陸架）、日本援助我國南海島礁主權的聲索國巡邏艇、海上自衛隊艦艇在中菲黃巖島爭端激化的敏感時期訪問菲律賓等熱點問題，都是其海洋戰略的階段性“成果”。
　　《海洋基本法》確定日本海洋戰略的領導體制
　　2007年4月20日，日本國會通過《海洋基本法》（基本法）和《海洋建筑物安全水域設定法》啟動海洋戰略。基本法宣布：“實現和平、積極開發利用海洋與保全海洋環境之間的和諧——新海洋立國”，建立國家戰略指揮中樞“綜合海洋政策本部”（海洋本部）。由作為海洋本部事務主管大臣的內閣首相擔任本部長，副本部長由國務大臣擔任，本部員全部由國務大臣兼任；海洋本部的事務歸內閣官房處理。海洋本部的主要職能有：一、制定并實行海洋基本計劃；二、全盤協調相關行政機構根據海洋基本計劃實施的政策；三、起草、立項及總體調整其他海洋政策中的重要計劃。如有必要，海洋本部有權向相關行政機構、地方公共團體、獨立行政法人的長官或特殊法人的代表，要求提出資料、表明意見、說明及其他必要的協助；有權委托上述規定之外的人員提供必要的協助。此外，基本法規定了國家、地方自治政府、事業機構及國民的相關職責與義務，管理海洋的制度、政策理念和基本方針，并且約束內閣（海洋本部）在國家財政允許的范圍內，確保將每年所需經費列入國家預算。
　　日本實施地方自治制度，都、道、府、縣自治政府及其下屬行政機構都在不同程度上管理海洋事務。在依法建立內閣兼任海洋本部的一元化領導體制之后，海洋政策擔當相也由國土交通相兼任。在這一高度集權的國家管理海洋的體制下，不僅地方要無條件服從中央，而且，無論是政權更替、首相換人，還是遭遇特大地震、海嘯、核泄漏三重災害的重創，歷屆日本內閣必須按照基本法的規定，制定、執行實施海洋戰略的基本計劃，保障海洋預算，逐年審核調整海洋戰略項目。內閣作為海洋戰略的領導中樞，內閣官房處理海洋本部的業務，可謂一套班子兩塊牌子，集權、高效、精干。
　　在此基礎上，內閣（海洋本部）按照基本法的規定，構建海洋法律體系，約束各相關的涉海政府部門之間必須制定處理海洋事務的聯系手續。以海上執法為例，各部門之間必須制定從監視、警戒、巡邏到確認并處罰違法行為的銜接手續，避免在部門間“踢皮球”或重復執法。在法律的約束下，向來以縱向權力分割、爭奪國家預算聞名的中央政府各部，在承包、分包及執行海洋項目之際，不再受部門利益驅動爭奪海洋預算，避免了部門之間相互推諉、敷衍、爭權奪勢的弊端。由此可見，海洋法律體系對日本各級政府及國民的制約是實施海洋戰略的根本保障，一元化的海洋戰略領導體制，則是高效推進海洋戰略的制度保障。
　　構建海洋法律體系
　　在歷屆內閣、民間團體及學界精英的努力下，2007年4月至2010年12月，日本基本形成了海洋法律體系，至今仍在不斷充實之中。其間，盡管福田內閣制定了《海洋基本計劃》，但每年一次的內閣更迭，影響了海洋法制建設的政策連續性，直到2009年9月鳩山內閣上臺，構建海洋法律體系的工作才進入突飛猛進的新時期。《海洋基本法》是引領制定具體海洋政策及相關制度的“上位法”，落實基本法規定的法律、法令是“下位法”，此外，海洋本部制定的方針、基本計劃，內閣和安全保障會議審議通過的《防衛計劃大綱》等也具有法律效力，這些法律及政府文件構成海洋法律體系。
　　按照基本法的規定，2009年12月1日，海洋本部（鳩山首相任本部長）公布了《管理海洋保全和管理離島的基本方針草案》（“離島”指遠離本島的偏遠海島），為下一步的立法指明了方向。基本方針提出：“保全決定日本專屬經濟區及大陸架外緣的偏遠海島”，優先制定相關法律，“盡可能促進國家取得包括提供專屬經濟區等外緣根據的偏遠海島基線在內的一定區域，與此同時，研究將其作為國有財產管理的政策。” 在此后的立法過程中，將優先保全基點海島的方針進一步細化為“保護低潮線”，即把基點海島海水退潮時的最低線，作為向外劃分專屬經濟區的基線。以長崎縣男女群島的鮫瀨為例進行測算，鮫瀨的低潮線如果后退2平方公里，就要減少78平方公里的專屬經濟區，因此，按低潮線劃界，能夠實現以“島”圈海的利益最大化。
　　2010年2月9日，日本國會通過了《促進保全及利用專屬經濟水域及大陸架保全低潮線及建設據點設施等法律》，規定，由國土交通省發布法令，在基點海島周圍劃定“低潮線保護區”，保全低潮線的海底及其下方，如無國土交通相的許可，不得挖掘海底、取土、新設或改建設施及工作物，以及其他可能影響海底形狀和地質的行為，并且規定了詳細的監督處罰細則，以保全405萬平方公里的專屬經濟區。6月24日，內閣官房發布《促進保全及利用專屬經濟水域及大陸架保全低潮線及建設據點設施等法律施行令》，將沖之鳥礁和南鳥島指定為“特定離島”（特定偏遠海島），采取特殊保全舉措。7月13日，海洋本部（菅直人首相任本部長）公布了《促進保全及利用專屬經濟區及大陸架、保全低潮線及建設據點設施等基本計劃》，明確推進海洋戰略的具體步驟。12月17日，菅直人內閣與安全保障會議審議通過《關于2011年以后的防衛計劃大綱》（新防衛大綱）和《2011～2015年度中期防衛力量整備計劃》，落實基本法“確保海洋安全”的規定，完成海洋戰略的軍力布局。鳩山和菅直人兩屆內閣基本完成包括防衛領域在內的海洋法律體系的建設，形成以“開發、利用、保全日本專屬經濟區及大陸架”為目的，以保全偏遠海島、設立基點海島“低潮線保護區”為當務之急，以加強海上自衛隊、海上保安廳及海上警察的實力建設為重點的海洋戰略規劃。
　　2012年2月28日，野田內閣通過《海上保安廳法》、《領海等外國船舶航行法》的修改法案，提交國會審議。日現行法律規定，海上保安官的執法對象為“海上犯罪”，修改法增加海上保安官行使海上警察權的職能，將任意盤查船舶所有者的“詢問權”擴大到偏遠海島，可以在釣魚島群島等代替警官搜查逮捕非法登陸者。修改法是否對中國海上執法維權船舶采取限制措施，令人高度關注。這是日本政府對中日存在主權爭議的領土等加強實力控制的又一舉措。此前頒布的自衛隊法、海岸法、港灣法、水產資源保護法、海洋水產資源開發促進法等法律，都要根據新法進行相應的修改。今后，日本將會繼續修改成法以充實海洋戰略的內容。
　　綜合分析日本現行海洋法律體系，可以認為，日本推進海洋戰略包括以下步驟：一、在偏遠海島及其周邊海域，建立低潮線保護區巡邏體制；強化巡邏艇及飛機的性能，加強對低潮線保護區及其周邊海域的監視和警戒體制；制定相關行政機構之間查處相關違法問題的聯系手續；加強海上保安廳的執法體制和實力建設。二、將“無主”基點海島國有化：“盡早將構成專屬經濟區和大陸架的基礎——低潮線周邊的無主土地行政財產化，有助于穩妥保護專屬經濟區及大陸架。”三、在“特定離島——南鳥島和沖之鳥島”，建設港灣設施與開展保全和利用專屬經濟區等活動的“據點設施”。法律規定，通過綜合性的島嶼功能開發，把沖之鳥的兩塊巖礁連成一體，使它不但具備港灣功能，而且具備科研、觀測、生產實驗、旅游等“有人島”的特性，實現圈占42萬平方公里的專屬經濟區、劃定74萬平方公里的大陸架的目標——獲得相當于日本陸地面積兩倍的“海洋國土”。
　　可以預見，日本海洋戰略的發展不可能局限在現行海洋法律體系內。《海洋基本法》關于基點偏遠海島的規定是：“鑒于離島具有保全我國領海及專屬經濟區等、確保海上交通安全、開發及利用海洋資源、保全海洋環境等重要作用，國家關于離島采取保全海岸、確保海上交通安全和完善開發利用海洋資源的設施、保全周邊海域的自然環境、健全居民生活基礎及其他必要的措施。”目前，日本將保全偏遠海島的低潮線作為推進海洋戰略的當務之急。其現有法律體系重在優先圈海，保全決定日本專屬經濟區及大陸架的外緣的基點海島，劃定低潮線保護區，將釣魚島附屬島嶼中的“無主土地”收歸“國有財產”，加強實際控制的“硬件”配置，應對中日領土主權爭議；在沖之鳥礁進行綜合性的島嶼功能建設，應對巖礁不能劃定專屬經濟區和大陸架的國際爭議等，并未完全落實基本法的以上規定，今后，日本朝野仍有繼續立法的空間和需要。
　　舉國推進海洋戰略
　　日本打著“實現開發利用海洋與保護海洋環境的和諧”的旗幟推進海洋戰略，聲稱既要“保全專屬經濟區及大陸架，利用海洋與海底資源”，也要“為國際公益作貢獻”。從其龐大的海洋事業項目的實施情況來看，所謂國際公益貢獻，首先是為了實現圈海目標，通過金錢來爭取外部支持的“國際公關”；其次是為緩和其他國家對日本推行海洋戰略的戒心，通過培訓、出錢出人等方式開展美化“國際形象”的活動；再次，日本維護“海洋秩序”的潛臺詞是應對中國的“海洋活動”。
　　在內閣兼海洋本部的一元化領導下，日中央各主要部門分別統轄各級地方自治政府，發動“獨立行政法人”和財團法人、國立大學及研究機構、公共團體、相關行業協會及民間團體，舉國推進海洋戰略。日本朝野把應對中日海洋權益之爭視為燃眉之急。因此，制定實施海洋戰略項目與構建海洋法制的工作同步進行。
　　在尚未制定基本計劃的情況下，自民黨政府就從2008年開始制定“海洋預算”，投入巨額財政資源，實施規模龐大的海洋項目，邊實行邊調整。2008年～2009年實施的“保衛海洋”項目，包括確保海上安全與治安、“保全離島”、保全海洋環境、推進大陸架延伸劃界等內容。2010年海洋法律體系形成后，海洋戰略項目更加突出重點。2011年～2012年，包括內閣官房在內，共有10個中央部門承包了400多項海洋項目，分包單位多達數十個。這些項目囊括海洋能源、礦物資源的勘探及開采技術研發，保障漁業和海上運輸業發展等經濟領域，保護海洋生物及防止污染等海洋環保領域，地震海嘯等自然災害的預警、防范“海上犯罪”等非傳統安全領域，尤其是保護偏遠基點海島的低潮線，應對“島嶼攻擊”及“海洋通道安全”等傳統安全領域。
　　5年來，日本主要從以下4個方面推進海洋戰略：一、關于海洋資源尤其是海底資源及其開采技術的調查研發；二、為圈占專屬經濟區及大陸架，對基點海島的低潮線進行調查、測量、制圖及“保全”；三、增加圈海的實力與體制建設，調整軍力布局，增加海上自衛隊及海上保安廳的飛機、艦艇等硬件配置是重中之重；四、開展多方面的國際海洋合作，“主導”海洋秩序，從所有與中國存在領土主權及海洋權益之爭的聲索國、日本的盟友及準盟友等“借力”，牽制中國，塑造有利于實現海洋戰略的外部環境。
　　對中國的影響與挑戰
　　2010年以來，日本抓住美國“重返”亞太的戰略機遇加速推進海洋戰略，不但在中日領土及海洋權益爭議中有恃無恐，而且與美國緊密配合，支持菲越等中國南海島礁主權的聲索國，提供巡邏艇等增強其海上實力，力促“南海問題”國際化。按照新防衛大綱的規定，日本不但在東南亞合縱聯衡，建立或強化雙邊及多邊安全合作框架，而且還拉攏太平洋島國討論海洋安全問題，“牽制中國進出太平洋”，以實現構筑“亞太地區安全保障網”的目標，對我國的海洋活動實施“動態遏制”。日本海洋戰略不斷挑戰我國管理海洋的體制與能力。
　　海洋戰略的軍事布局劍指我國。2010年至今，日本政府及軍方通過發布《防衛白皮書》、《關于2011年以后的防衛計劃大綱》、《東亞戰略概觀》、《中國安全戰略報告》等大肆渲染中國海軍的“海洋活動”成為“地區和國際社會的擔憂事項”，將我國視為“假想敵”備戰。新防衛大綱首次把“確保周邊海空領域安全”列為日本自衛隊的首要防衛目標，“應對島嶼攻擊”次之，規定自衛隊使用巡航導彈應對“島嶼攻擊”，作戰區域也從以前規定的“島嶼部”，擴展到“確保周邊海空領域的空中優勢及海上運輸線安全”，并且要求駐日美軍把“支援”日本作為首要任務，作為負擔美軍基地費用的交換條件，力促美國介入中日釣魚島爭端，表明日本為“保衛”釣魚島，不惜打一場包括切斷攻擊方海上通道在內的“空海一體戰”。
　　啟動海洋戰略伊始，日本便做好了應對中日東海權益爭端的準備。2005年2月，中國海洋石油總公司宣布“春曉”天然氣田下半年正式投產，7月，小泉內閣授予帝國石油公司東海資源的“試開采權”。2007年，日本通過的《海洋建筑物安全水域設定法》，把過去分散在8個政府部門的海洋權限，集中在國土交通相兼海洋政策擔當相的手中，授權其行使確保領海和沿岸200海里專屬經濟區的資源開發和運輸安全、確保漁業權益的權力，規定其在與外務、農林、經濟產業、防衛大臣及其他相關行政部門的長官協議的基礎上，在海洋探測、觀測設施等固定建筑物的周圍，設置半徑500米的“安全水域”，禁止未經許可的船只進入；廢除安全水域需要履行同樣的手續。所謂海洋建筑物，是指在日本專屬經濟水域及大陸架內展開符合法律規定的“特定行為”的“工作物”，包括固定的海上作業平臺、從事挖掘大陸架的停止前進的船舶等移動工具。
　　這項法律旨在支持日本企業在東海“中間線”西側海域勘探及測量調查，為其提供安全保障。日方不僅用“試開采”牽制“春曉”油氣田投產，而且企圖通過移動“建筑物”設置“安全水域”，阻止中方越過“中間線”執法維權或開采海底資源。更重要的是，日本在頒布《海洋基本法》的同時，一舉建立國家管理海洋事務的高度集權體制。諸如此類的海洋戰略設計，用意周密深遠，預留發揮空間，值得充分借鑒。
　　日本的海洋戰略對中日領土主權爭議構成直接影響。日本頒布的《促進保全及利用專屬經濟水域及大陸架保全低潮線及建設據點設施等法律》等，區別對待與日本存在主權爭議的中俄韓3國：一、對韓俄實際控制的島嶼，暫緩設立低潮線保護區——北方領土（俄羅斯南千島群島）和竹島（韓國獨島）周邊的海域，“相當于不能通過調查確認海底地形、地質及其他低潮線及其周邊自然條件的海域”，只能待條件具備時再進行調查。二、日本撥專款支援本國漁船在日俄爭議島嶼附近捕魚保持“存在”。三、唯獨對中國釣魚島及其附屬島嶼“執法”，并實施“無主”地國有化，加強實際控制，在軍事上公然對中國進行戰略威懾。日本企圖以此來緩和日韓關系，維持日俄領土爭議的現狀，確保強占中日爭議領土，減少圈海阻力。
　　在可預見的期間內，日本仍將繼續沿著“海洋立國”的國家戰略軌道前進，這無論對我國管理海洋的體制和能力，還是對發展中日戰略互惠關系，都是前所未有的挑戰。日本將我國視為實現海洋戰略的最大障礙，中國成為日本推行海洋戰略的最大受害國。面對日本咄咄逼人的海洋攻勢，我們不但要充分重視、積極應對、引以為鑒，而且要積極制定海洋戰略。目前，已經到了制定海洋戰略的關鍵時刻。千里之行始于足下，制定符合我國國情、滿足國家經濟發展和安全保障需要的《海洋基本法》，是保護和開發中國廣袤的管轄海域的第一步。
　　責 編／范