對云南省農村土地流轉問題的思考

　　 摘要：近年來，隨著我國城市化進程的加速，農村土地流轉隨之快速增長。土地是農民得以生存的根本，關系到廣大農民的切身利益，隨著農村土地承包經營權流轉市場的日漸活躍，涉及農村土地流轉的糾紛數量有明顯增加的趨勢，由于我國土地流轉制度還不完善，過快的土地流轉引發了一系列的問題。文章通過分析云南民族地區農村土地流轉過程中存在的問題，提出了解決土地流轉中存在問題的建議。
　　 關鍵詞：城市化；農村；土地流轉
　　 一、我國農村土地流轉現狀
　　 第一，農村土地流轉的含義。農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。
　　 第二，我國農村土地流轉的現狀。我國農村土地流轉始于20世紀80年代農村大包干責任制后的3-4年間，20世紀80年代后期，農戶自發進行的土地使用權流轉，基本保持在1%-3%，沿海發達地區和城郊地區的比例相對高一些。據農業部1998年對8省所做的調查顯示，參與流轉的土地只占全部土地的3%-4%，發生面最廣的浙江省也只有7%-8%。近些年來，中央不斷強調要促進農村土地流轉，許多地區也出臺了促進土地流轉的規定和辦法，土地流轉和市場化程度不斷提高。全國土地市場化程度由2003年的44%，提高到2005年的48%。據農業部統計，2008年，全國通過各種方式流轉土地面積已達1.06億畝，占全部家庭承包經營面積的8.7%。目前，全國以各種形式流轉的土地占耕地總面積的10%-20%，參與土地流轉的農戶占全國農戶總數的比例在10%-20%之間。2010年中央一號文件明確指出，要“完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變。”“加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。”這些都體現了國家對農村土地流轉問題的重視程度。
　　 二、云南省農村土地流轉現狀
　　 云南省土地流轉自2002年以來每年以10萬畝的速度遞增。2007年全省土地流轉總面積為100.49萬畝，占承包耕地總面積的2.6%，比2002年的流轉面積增加了50萬畝。到2009年上半年，云南省農村以轉包、租賃、互換、轉讓、入股等為主要形式的土地流轉面積達300多萬畝，占農戶總承包面積的7.8%。云南省民族地區土地林地流轉也是逐年增多，特別是城鎮郊區、平壩地區、交通沿線等農村經濟相對發達的地方，土地流轉速度與其他地方相比相對較快，規模較大；而經濟相對欠發達地區，土地流轉相對緩慢。當前云南農村土地流轉的特點：參與主體多層次；土地承包經營權流轉方式多樣性；流轉期限不等；涉及的行業廣泛；流轉的規模不斷擴大，速度加快；土地承包經營權流轉的區域不斷擴張。
　　 三、云南農村土地流轉中存在的問題
　　 第一，土地承包經營權不穩定。由于土地承包經營涉及農戶與集體、農戶與國家以及農戶之間等各方面的復雜關系，客觀上存在利益矛盾。而在云南少數民族地區，貧窮落后的現象普遍存在。一些農民由于各種原因流轉出土地以后，沒有了可持續的經濟收入，由此會形成不穩定的社會現象。有些鄉鎮政府行為不規范，對農民的自主經營權干預過多，越權處理承包合同的現象時有發生，甚至出現違法行政侵害農民土地的利益的現象。一些地區的農民文化水平低，不懂得保護自己的利益，在流轉出土地的經營權時不了解合同條款就隨意簽字出讓土地使用權，發現自己的利益被侵害時已不能挽回，由此可能會發生暴力事件。
　　 第二，土地流轉收益分配不規范。在農村土地征用的過程中，絕大多數農民的利益受損。一些地方的農民很難獲得應有的流轉收益；此外，還有一部分土地反復流轉，使農民的權益得不到保障，嚴重地影響農村社會的安定。如一些被房地產開發商收購的土地，雖然農民也得到了部分補償，但相對于開發商來說，得到的收益過少，嚴重侵害了農民的利益。據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10-15倍，最多不超過30倍。一般而言，農民只能得到土地收益的5%-10%，村集體得到25%-30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%-70%。雖然這個補償標準已經嚴重偏低了，但有些地區農民得到的安置補償低于最低標準的現象也時有發生。極低的補償割斷了農民與土地的聯系，使農民不得不面臨新的生計和基本的生活保障問題，影響了農村的社會穩定。
　　 第三，農地流轉過程操作不規范。云南省農村土地流轉市場尚未形成，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯系，轉包費、租賃費缺乏科學依據，不是通過市場機制形成的。流轉合同也不科學，合同內容沒有統一和規范，流轉的程序和主體不規范。一些基層干部對土地經營權流轉的必要性認識不足，有的工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導；還有一些干部急功近利，為了盡快做出政績，不根據實際情況，強行進行土地流轉，以確保當地國民經濟的增長。有的外來土地轉入者在遇到風險經營失利時，多數情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現應給農民的承包和補償費用。有的業主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農業用途，流轉期滿后，難以恢復用于農業生產。
　　 第四，土地流轉后農民的利益保障問題。長期以來，由于工業化的壓力以及現實條件的限制，絕大部分的農民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能非同一般。土地是農民賴以生存的根本。對于大多數農民來說，土地不僅為農民提供了就業崗位和收入，還承擔著重要的社會保障職能。農村社會保障體制的不完善，在一定程度上限制了土地流轉，阻礙了農業、農村產業結構的調整，使得農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。目前在政策制度上，缺乏保障失地農民利益的政策制度。政府對失地農民只給予一定資金的補償，失地農民文化素質和勞動技能普遍較低，競爭能力差，很多工作崗位都無法勝任。隨著農村土地承包經營權流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人在失去土地之后，為應對現代社會中的種種風險必然要求農村社會保障有新的內容和新的制度。
　　 第五，流轉土地用于非農用途。部分開發商以農業為幌子，轉入土地后并不按照土地承包合同所寫的將轉入土地從事農業用途，而是從事其他商業開發，或者以經營農業項目為條件向政府索取政策資源和其他補償，實現“堤內損失堤外補”，或者獲取其他商業開發的機會。地方政府與開發商一起侵害農民利益：不尊重農民意愿，隨意改變土地承包關系，嚴重侵犯農民的承包經營權；有的地方將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業經營，嚴重影響了農民的正常生產和生活；有的地方政府為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地農業用途，并強迫農民長時間，低價出讓土地經營權；與民爭利，把土地流轉作為增加財政收入的手段。
　　 四、云南農村土地流轉中存在的問題的原因及解決建議
　　 第一，強化土地承包權。農地的流轉應以使用權為主。在云南省這種地少人多的地區，土地是農民的命根子，提高農地經營規模，應通過土地使用權和經營權的流動來實現。要強化農村土地承包權，通過立法明確賦予土地承包經營權的物權屬性，強化了對農民土地承包經營權的保護，實現農地的規模經營，以農地的經營權流轉為主要手段。妥善解決一些地方存在的延包遺留問題，將土地承包經營權證書全面發放到戶，認真清理、規范整理和永久管理好土地承包檔案資料，逐步實現土地承包檔案管理信息化，積極探索并建立健全土地承包經營權登記制度。
　　
　　 第二，建立合理的流轉土地收益政策。流轉土地收益分配，應該本著民主協商、公平合理的原則，既要維護權證書的合法性，又考慮到人口變化的現實性。完善價格形成機制，如對入股合作流轉，鼓勵農民土地承包經營權入股收益，實行按股保底分紅，按實物作價。調整土地收入分配結構適當提高被征地農民的補償，是解決集體建設用地使用權流轉中收益分配的有效途徑。要完善收益分配機制，必須完善征地制度。首先，要建立公平合理的征地補償制度。在市場經濟中，應體現市場經濟規律，按照市場農地補償標準。逐步采用區片綜合價，隨著發展再逐步采用政府指導價、市場評估價、市場價。可以參照各地的綜合年產值以及土地的地理位置，確定科學合理的征地補償標準。建立公正的司法救濟制度和裁決機制，對集體組織或農民提出的征地不合法、補償不合理等問題，農民也可以向司法裁決機構尋求救濟，申請國家賠償，以切實保護自己的合法權益。
　　 第三，規范土地流轉機制。農村土地流轉必須在確保糧食安全，糧食生產用地得到保障的前提下進行。土地流轉的程序應當規范化，建立合理的土地流轉制度，既要保證土地能夠高效的流轉，又要確保農民在土地流轉后可持續發展。規范農村土地承包經營權流轉必須加強對村干部權力的規范與制約；同時要完善承包土地流轉制度，明確職能部門的職責定位，構建多元化的糾紛解決機制。解決土地V78rliRhgedOmdYUdBdAJJnhjbd/g1Lzt9HyN3W+J2A=承包經營權流轉問題，一方面要加強土地承包經營權流轉機制的規范化建設，另一方面也要健全調處機制，側重訴前調解疏導，強化仲裁機制。建立土地流轉信息庫，加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發布工作。積極培育土地流轉中介服務組織，成立“土地托管中心”、“土地流轉中心”、“土地托管站”等機構，從事介紹流轉對象，幫助審查轉出方與轉入方的資格，提供有關業務咨詢等，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益。
　　 第四，建立健全農村社會保障制度。土地使用權的流轉不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它與農村社會保障制度有著密切的聯系。只有建立健全農村社會保障，弱化土地在農村的社會保障功能，解決農民因土地流轉而擔心生活無保障的后顧之憂，才能有效促進土地使用權的流轉和防范農村社會的不穩定。在建立農村社會保障制度的同時，各地方在土地使用權流轉實踐中，應當積極探索在土地流轉的同時，能確保從土地使用權流轉收益中拿出一部分資金用于農村社會保障的投入，使土地使用權的流轉與農村社會保障形成良性的互動。采取措施促進失地農民就業。將失地農民納入城鎮就業體系，積極開發就業崗位，安置失地農民就業。將未就業的失地農民納入再就業服務體系，依托現有技工學校和各類培訓機構，為失地農民提供職業培訓、就業政策咨詢、用工信息、職業指導和職業介紹等服務，有計劃、有步驟地組織他們參加就業培訓和職業技能培訓，積極為他們提供就業援助和創業指導。積極宣傳和鼓勵農民參加農村社會新型養老保險。
　　 第五，建立農業流轉土地流轉后的監管機制。進一步健全農村土地流轉管理制度，加強對農村土地流轉的日常監管工作，切實做到三個規范：規范土地流轉程序、規范土地流轉合同、規范土地流轉行為。對隨意將農用土地改為非農用地的開發商和當地政府處以嚴格的懲罰措施。一方面限制違規使用農用土地的開發商獲取流轉土地的資格，另一方面對違規轉出土地使用權的當地政府官員處以撤職等處分。
　　 五、小結
　　 農村土地流轉問題一直是影響農村經濟發展的關鍵因素，促進農村土地流轉對我國目前面臨的“三農”問題，具有積極的影響。土地流轉工作是一項巨大的工程，工作政策性強、影響面廣，既關系到農村經濟的健康持續發展，又關系到農民的切身利益和農村社會穩定，最終也影響到我國的新農村建設的整體進程。農村土地流轉對于提高土地資源利用效率、實現農村產業結構調整和土地規模經營、增加農民收入具有積極的作用。云南少數民族地區土地流轉目前還處在探索階段，還沒有統一的規范和措施。土地流轉在積極促進農業發展、大力增加了農民收入的同時也帶來了一些負面的影響，如土地流轉機制不夠完善、服務監督機制不健全和農民的法律意識相對缺欠等等。因此，完善各項制度實現土地有序流轉是當務之急。
　　 參考文獻：
　　 1.安海崗.關于我國農村土地流轉問題的思考[J].資源