關于安徽省土地整治的一些分析思考

　　 摘要：隨著城鎮化、工業化的進程加快，耕地資源大量流失，人口與土地的矛盾突出，土地整治作為解決問題的重要抓手，目前備受關注。文章試圖通過對安徽省土地整治項目的整理、成效的概括，必要性分析，總結土地整治的經驗，提出土地整治的對策建議，為土地整治工作提供借鑒。
　　 關鍵詞：土地整治；安徽省；成效；建議
　　 土地整治是指在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程手段，對土地利用狀況進行調查改造、綜合整治，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。它是一項復雜系統的實踐活動，包含土地開發復墾整理的內容，涉及田、水、路、林、村的綜合整治，關系土地資源的可持續利用。目前，安徽省正處于城鎮化、工業化的快速發展階段，保障發展和保護資源存在雙重壓力和兩難局面，土地整治已然成為解決以上問題的重要手段。
　　 一、近年來安徽土地整治成效可圈可點
　　 安徽省近幾年的土地整治工作，建設力度逐步加大，質量和效益也逐年提高，在嚴格保護耕地、節約集約用地、促進新農村建設、統籌城鄉發展等方面取得了顯著成績。
　　 （一）加大了土地整治力度，國家號召得到強烈響應
　　 1998年《土地管理法》規定“國家鼓勵土地整理”，號召各地開展土地整治，現在，土地整治已經上升到國家戰略，全國各地相繼展開了以土地整治為平臺的城鄉統籌工作。據統計，安徽省2000-2009年批準的國家、省級項目總計251個，項目建設總規模29804.03公頃，項目總投資429453.79萬元。2007年、2008年土地整治建設力度較大，批準項目較多。除了國家、省級批準土地整治項目之外，地方各級政府實施補充耕地項目16587個。由此可見，安徽省土地整治項目完成情況較好，整治工作已突顯大步發展勢頭。
　　 （二）拓寬了土地整治路徑，土地利用綜合效益得到提高
　　 不同的區域因素、發展目標，決定著不同的土地整治模式，安徽土地整治選擇合理適宜的多種路徑，據調查，其中以“生態家園+特色農業”模式、“統籌城鄉+綜合整治”模式、“社會資本+規模經營”模式、“廢棄工礦復墾”模式較為典型突出。土地整治在多措并舉的情況下，有效提高了土地利用的各項效益。據不完全統計，近年安徽省土地整治工程項目實施后凈增年效益0.4832萬元/公頃、人均年純收入增量494.66元/人、平均新增耕地可供養人數480人、土地利用率增量5.95%、平均林草覆蓋率增加值1.95%、綠色植被覆蓋率增加值11.32%，經濟、社會、生態效益顯著。
　　 （三）挖潛了土地利用潛力，用地需求壓力得到緩解
　　 據統計，安徽省2001-2008年通過土地整理、開發、復墾分別增加土地13891.53公頃、42582.5公頃、45557.76公頃，總計土地整治增加農用地100280.86公頃、建設用地1750.93公頃、新增后備耕地83659.77公頃。整治出來的土地首先安排為耕地，再者滿足農村發展所需建設用地，節余用于安徽省的城鄉建設用地增減掛鉤指標，使得“占一補一”基本實現，較好地緩解了城市化、工業化發展的用地需求壓力。
　　 （四）改善了農村發展條件，新農村建設步伐得以加快
　　 土地整治和新農村建設內涵目標趨于一致，對新農村建設起到重要的推進輔助作用，因此大力開展土地整治是新農村建設的客觀要求。通過土地整治將零散農居向中心村集中，產業向園區集中，改變往日散亂現象，通信、網絡、自來水等基礎設施相應配套，教育、文化、衛生、體育等公共服務逐步跟上，改善了農村生產生活條件，美化了區域人文和自然景觀，促進新農村達到“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標。
　　 （五）盤活了農村建設用地，城鄉統籌發展得到支撐
　　 農村建設用地整理是建設新農村的重要內容，也是實現城鄉統籌的重要平臺。長期以來，安徽省農村居民點用地規模大，布局零散，農村居住環境存在諸多問題。據統計，2001-2008年，安徽土地整治中農村居民點整理的耕地達到12022.07公頃，占總體新增耕地的14.37%。通過農村居民點的拆并整合，內部挖潛，提高了土地的集約節約利用，更多的土地資源可以調劑到城鎮建設，推動著城鎮的經濟發展，實現城鄉之間的互助互動，從而達到城鄉統籌的目標。
　　 二、新時期安徽土地整治仍需強力推進
　　 雖然近年來安徽通過土地整治改善了經濟快速發展——人地矛盾加劇的不良循環，然而，這一矛盾并不是一蹴而就能解決的，還需要強力推進土地整治，形成良好運轉新機。
　　 （一）土地利用問題有待進一步解決，土地整治是重要舉措
　　 根據安徽省土地變更調查統計，土地總面積中，農業用地占居主導地位，所占比例為79.86%。而在農業用地中，耕地比重最大，林地次之，牧草地最小。建設用地中各類地差距較明顯，農村居民點用地比重偏大，交通水利等用地比例小。安徽省土地利用結構性矛盾依然可見。1996-2008年安徽省耕地凈減少23.87萬公頃，耕地的持續減少將制約著社會經濟的發展，威脅著全省的糧食安全。2008年，全省人均土地0.21公頃，人均耕地只有0.09公頃，是人多地少的省份之一。建設用地持續增長，對土地的需求也逐漸加大，而安徽省土地利用率高達91.72%，未利用地只占總面積8.28%，土地的后備資源缺乏，土地利用面積增長的潛力依然有限。2009年以來，國家對耕地占補平衡的要求越來越嚴，而耕地后備資源的不足，補充耕地質量的不足，使耕地占補平衡壓力很大。實施土地綜合整治，找準保護耕地與保障發展的最佳結合點，既有效增加耕地面積，保護耕地資源，實現“守土有責”；又有效增加建設用地計劃，緩解建設用地壓力，實現了“守土有益”。因此，推進土地整治，改變土地利用結構與方式，增加耕地面積，是解決土地利用問題的有力舉措。
　　 （二）農業生產發展有待進一步加強，土地整治是有效途徑
　　 根據農用地分等成果顯示，安徽農用地等別分布的總趨勢是中低產田面積大，高產和穩產田的面積少。七等及其以下的農用地（耕地）占分等農用地（耕地）總面積的78.64%，耕地質量還需提升。2008年底全省農業機械總動力達到4807.46萬千瓦，農機設備也不斷增加，全省共有各類拖拉機及配套農具239.57萬臺，農用運輸車67.80萬臺。但是從總體來看，受土地利用的限制，農業機械化水平還是比較低。另外，安徽省農村道路面積188912.73公頃，與耕地面積比值為3.30%，農村道路比例偏低。據統計，安徽省2008年耕地有效灌溉面積3453.3千公頃，有效灌溉率60.26%；旱澇保收面積2581.83千公頃，旱澇保收率45.05%；機電排灌面積2964.1千公頃，機電排灌率51.72%，排灌條件還需進一步提高。農田基礎設施條件成為直接影響農業生產的重要因素。因此，要進一步發展農業，必須提高耕地質量，擴大農業生產經營規模，增加農業機械的使用，完善農業基礎設施條件。通過土地整治，統一規劃排灌系統，建設高標準農田，改善農業生產條件，是實現農業發展的有效途徑。
　　 （三）城鄉統籌發展有待進一步提升，土地整治是必由之路。
　　 截至2008年，安徽省城鎮人口比重僅40.50%，低于同期的全國平均水平。農村居民點面積101.77萬公頃，人均面積192.20平方米/人，遠遠高于《村鎮規劃標準》（GB50188-93）確定的標準，集約利用程度不高。2008年安徽省GDP總計9213.82億元，其中農業增加值73.62億元，所占比例少僅7.99%，農村居民人均現金收入4775.85元，有待提高。黨的十七屆三中全會提出，到2020年，農民人均純收入比2008年翻一番，城鄉經濟社會發展一體化體制基本建立。統籌城鄉的任務仍然很重。
　　
　　 只有農村勞動力實現了穩定、有序的轉移，才能促進土地適度集中、規模經營，才能加快農村土地整治進程。所以，要打破城鄉二元化結構，統籌城鄉發展，要通過開展土地整治，使大量的資金投向農村，加強農村建設，促進農業剩余勞動力轉移，推動農民向城鎮集中，拉動城鎮相關產業發展，真正實現城鄉一體化。
　　 三、對今后土地整治的幾點建議
　　 土地整治隨著社會經濟的發展而逐步演變，是一個動態的變化過程，在取得可喜成效的同時，還需要正視不足，找準方向，對癥下藥，使土地整治更有序、健康的全面開展。
　　 （一）加大投入，整合資金
　　 由于各縣域經濟發展水平存在差距，使得全省土地整治開展程度不一致，農用地整理、建設用地整理和村莊整理的投入相差大，一些項目因資金不足而擱淺。要完成土地整治目標，需要足夠的資金保障，僅僅靠政府投入并不能滿足，還需要引入市場化的投資，拓寬資金來源渠道，考慮土地綜合整治對土地經濟價值的提升及土地增值收益的合理分配，實行土地整治資金專項管理，有效整合各類涉地、涉農資金，綜合發揮各項資金的疊加效益。
　　 （二）明確目標，因地制宜
　　 土地整治對象綜合性強，是田、水、路、林、村的綜合治理，目標明確，是以實現土地資源可持續利用為最終目標，而目標也呈現多元化，要對農業、農村、農民都有利，不僅關注新增耕地這一個指標，也要特別關注改善農田基礎設施、促進居民點合理集聚、提升生態環境質量等多個方面。因此，土地整治中需要緊扣自身自然地理條件、社會經濟條件、土地資源狀況，因地制宜，把握各自發展目標，決定土地整治的內容、方向，積極發展多元化模式，尋求新的嘗試和探索，以期達到預期效果。
　　 （三）統籌規劃，整體推進
　　 安徽土地整治范圍偏窄，土地整治工程設計的體系還不太完整，雖然每個縣都有土地整治項目，但都是以點為主，針對具iqQIKbK45ggRnK1RyUAgFZTOttjja8EzsGnpyedKVsI=體的項目區做規劃設計，沒有形成規模，缺乏基于更大的區域背景的總體規劃設計，規劃設計水平需要提升。今后土地整治需要注重規劃的科學性、系統性、前瞻性、可行性，在規劃的基礎上，統籌生產、生活、居住、建設、生態用地，科學合理布局，以村為單位，整體推進農村土地整治，實現點上突破、線上延伸、面上拓展。
　　 （四）政府主導，公眾參與
　　 土地整治是一項系統工程，必須發揮政府的主導作用，部門的聯動效應，積極調動各方力量，推進整治工作的開展。土地整治也是一項惠農工程，農民作為工程的最直接利益相關者，往往受到忽視，而公眾參與的范圍與深度也不夠。公眾參與是土地整治的重要組成部分，是實現土地整治目標的有力保障。土地整治工作迫切需要由封閉走向開放，由單純的政府行為轉向政府與公眾互動的合作行為，從而建立一種開放的公眾參與的土地整治制度。
　　 參考文獻：
　　 1.鹿心社.論中國土地整理的方略[J].農業工