我國航空業對被歐盟納入其排放權交易體系的應對

　　 摘要：歐盟把航空業納入歐盟排放權交易體系，這給發展中的我國航空業帶來了很大的壓力。我國的航空業以相關國際法律為依據，航空公司、航空協會可參照美國公司的做法，或給政府提出政策建議等；我國政府應盡快制定國內碳交易的法律、法規，建立我國的強制性排放權交易體系，解決因為溫室氣體排放產生的國際貿易爭端。
　　 關鍵詞：溫室氣體減排；歐盟排放權交易體系；碳交易
　　 最近，媒體紛紛報導了從2012年1月1日起歐盟將對所有飛經歐洲的飛機征收高額碳排放費的消息。確切的含義應當是歐盟將航空業納入歐盟排放權交易體系。其實早在2006年歐盟委員會就提出立法草案，將航空業納入歐盟碳排放交易體系。到2008年11月19日，歐盟議會正式投票表決，通過了將航空業納入歐盟碳排放交易體系的法律。根據中國民航局節能減排辦公室介紹，按照歐盟碳排放費的征收方法，我國民航業僅2012年將向歐盟支付約8億元，2020年超過30億元，9年累計支出約176億元，這樣將對發展中的我國民航業形成沉重的負擔。但是從國際溫室氣體減排的形勢來看，歐盟的這一舉措要求我國對以二氧化碳為主的溫室氣體減排做出更加積極完善的應對策略。
　　 一、歐盟把航空業納入其排放權交易體系溯源
　　 歐盟在溫室氣體減排方面一直充當了國際領軍者的角色。歐盟是抑制氣候變暖的國際法規《京都議定書》的積極踐行者。歐盟排放交易體系是一個總量控制和配額交易的強制排放交易體系（Cap-and-Trade），2005年1月，歐盟正式啟動了歐盟排放交易體系（EU ETS），該體系由歐盟和成員國政府設置并分配排放配額即歐盟排放單位（EUAs），形成國家分配計劃（NAPs）。所有受排放管制的企業，在得到分配的排放配額后，可根據一個年度的實際減排額度缺口或盈余進行配額買賣。如果實際排放水平超過其持有的排放配額而不從歐盟排放權市場上購買，企業將受處罰。此外，歐盟還允許受管制的企業通過使用CDM機制的核證減排單位和JI機制的減排單位來達到管制要求。
　　 根據《歐盟排放交易指令》，歐洲碳交易體系分兩個階段實施：第一階段從2005年1月1日至2007年12月31日，為試運行階段。主要針對電力部門等高耗能工業部門，其排放量占歐洲排放總額的44%。第一階段歐盟委員會為27個成員國每年發放22.98億歐盟排放配額。考慮成員國的歷史排放、預測排放和排放標準等因素，歐盟12000個工業設施分到了減排額度。第一階段的配額免費，各國配額之和不超過《京都議定書》承諾的減排量；如果企業實際排放量小于分配的排放許可額，剩余部分可以進入市場賣掉；反之則要購買排放權，否則將受到重罰。歐盟委員會規定，在試運行階段，企業每超額排放1噸二氧化碳，將被處罰40歐元。在正式運行階段，罰款額提高至每噸100歐元，并且還要從次年的企業排放許可權中將該超額排放量扣除。2004年3月31日前，每個成員國應當按照Directive 2003/87/EC附件Ⅲ的要求提交國家分配計劃，把本國的排放控制總量及各相關設施分到的減排配額，以國家分配方案（NAP）形式報給歐洲委員會。第二階段是從2008年1月1日至2012年12月31日，第二階段比第一階段配額有所削減，歐盟27國的排放上限是每年20.98億EUAs。
　　 2008年11月19日，歐盟議會和歐盟委員會通過新法案決定將國際航空業納入到歐盟排放交易體系之中，該法案于2009年2月2日生效，并于2012年1月1日起開始實行排放交易。這一法案強行規定從2012年開始，不管是否為歐洲的航空公司，只要是降落在歐盟區域內的國際航班都必須遵守。自2011年3月起，全球飛往歐盟的航空公司都必須向歐盟提交監測報告，否則將得不到免費排放配額。到2012年，這些航空公司必須參與歐盟碳排放交易體系，以保證到2013年能夠分配到足夠的排放配額，否則將面臨巨額罰款，甚至被強迫停航。歐盟這個政策的一個核心概念是航空業排放配額（Aviation Emission Allowances，EUAs）。整個航空業的配額將以2004-2006年平均排放為基數，加上一個百分比。整個航空業在2012年的配額是基數的97%。對每個航空公司而言，其2012年的配額多少將根據該企業2010年的排放量在歐盟的總排放中所占的比例決定。2012年，85%的配額將是免費發放的。也就是說，如果某航空公司將維持2010年的航班次數，而且沒有成功的減少排放，那么它需要購買17.5%的排放權（1.00-0.85×0.97）。
　　 二、歐盟把航空業納入其排放權交易體系的動因
　　 歐盟把航空業納入其排放權交易體系，并不是草率之舉，而是有一些現實依據。
　　 第一，全球氣候變暖目前已經成為氣候變化的主流觀點被世人所接受。全球氣候變暖目前是威脅人類生存的首要問題，也是人類面臨的最復雜和最難協調的問題。《京都議定書》是目前全球取得的最主要的談判成果，該議定書中確定的通過排放權交易進行減排的措施在一些國家進行了嘗試，歐盟就是碳交易減排的積極倡導者。歐盟排放權交易體系也成為全球最大、最有影響力的碳市場。
　　 第二，在20世紀90年代的氣候談判中，航空業因為排放數量少，《京都議定書》沒有包含航空排放的具體規定，只是第二條第2款要求附件一國家應分別同國際民用航空組織和國際海事組織一起謀求限制或削減飛機和船舶用燃油產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。由于航空業存在管轄權不明朗的問題，被區別對待。但令人意外的是，從1990-2000年，全球航空業的排放增長了90%，占到了人類溫室氣體排放的4%-9%。如果這個趨勢持續下去，歐盟減排努力的四分之一將付諸東流。而且航空業的單位排放量是各種交通方式中最高的，每升航空燃油能夠產生2.5kgCO2。據美國運輸部研究機關的專家測算，2000年全球飛機的二氧化碳排量為5.72億噸，2010年將增至6.05億-7.76億噸，2025年將進一步增至12.28億-14.88億噸，相當于2006年度日本全國的排量。因此，包括國際航空運輸協會（IATA）在內的相關國際組織一直呼吁政府和航空公司合作以減少二氧化碳排放。歐盟順應了這一發展趨勢，把航空業逐步納入了其排放權交易體系。
　　 第三，可以解決歐洲航空業競爭力的實際問題。因為如果只有歐洲的航空企業需承擔溫室氣體的減排義務，而非歐盟的航空公司不承擔任何減排負擔，那么歐盟航空公司的運營成本將在同等條件下高于歐盟以外的航空公司。在已經競爭十分激烈的國際航空市場中，這個額外的碳成本將使歐盟航空公司處于不利的競爭地位。
　　 第四，從歐盟排放權交易體系的現狀來看，該交易體系是2010年全球最大的碳市場，其交易額占到全球總交易額的64%，交易值為950億歐元（約合1340億美元）。歐盟排放權交易體系具有比較完善的法律體系，交易主體覆蓋了歐洲主要的能源、鋼鐵、建材、造紙等行業的排放源12000多家。這兩個方面基本確立了歐盟排放權交易體系在目前全球碳交易市場上的引領者角色。從國際政治經濟角度來看，歐盟通過把航空業納入歐盟排放交易體系，可以確定歐盟在抑制全球氣候變暖和實施排放權交易方面的全球領導者的地位。
　　 第五，通過在航空業中進行排放權交易全球化的試點，有可能為今后其他的全球性行業，如鋼鐵、能源產品、海運等排放權交易全球化積累經驗和鋪平道路。同樣重要的是，歐盟以市場為基礎的減排機制將帶動歐盟的一批新興企業，可以在未來全球碳市場中搶占先機，如碳檢測、報告和核查業務（MRV）、碳交易和碳金融業務。如這次歐盟把航空業納入排放權交易體系的數據采集方面，歐盟先是要求航空公司在2009年8月31日前向歐盟提交精確的碳排放數據，否則將無法獲得免費排放配額，并進一步要求其在2011年3月31日之前提交2010年的排放監測報告。在標準方面，歐盟于2009年4月公布了監測、報告、核查指南，對各類排放活動的計算提供了詳細的方法學。顯然，這些文件將成為航空業減排最權威的標準。所以，把國際航空業納入歐盟碳交易中心將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導地位。
　　
　　 三、我國航空業對被歐盟納入其排放權交易體系的應對
　　 針對歐盟將航空業納入歐盟排放權交易體系這一舉措，2011年我國航空業才做出陸續的反應：2011年3月21日，中國航協公布了措辭強硬的反對聲明，強烈反對歐盟將我國民航納入其中，要求將發達國家和發展中國家區別對待；同時，我國的國航、南航、東航三大航空公司和海南航空計劃與中航協一起，共同向歐盟提起訴訟，以避免明年起所有飛歐洲航線的航班被強征碳排放費。
　　 我國航空運輸業協會和航空公司反對歐盟把我國納入歐盟排放權交易體系基于這樣兩個主要的原因：首先，根據《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第三條第一款，共同但有區別的責任原則是抑制溫室氣體排放的現實基礎，我國是一個發展中國家，《公約》中明確指出，應當充分考慮到經濟和社會發展及消除貧困是發展中國家締約方的首要和壓倒一切的優先事項。其次，根據《京都議定書》，發展中國家并沒有溫室氣體減排的明確的數量限制。作為發展中國家，我國目前并不承擔溫室氣體的減排的強制義務。但是，《京都議定書》的執行期限截至2011年12月31日。2012年以后全球溫室氣體減排的依據至今懸而未決。
　　 針對歐盟的這一舉措，我國航協和航空公司可以從以下幾個方面應對：首先，我國航協和航空公司已經向歐盟法院提起了訴訟，并積極向歐盟委員會氣候行動署等機構據理力爭地進行磋商，這些行動一方面可以闡明我們對歐盟這一政策的立場，維護我們的利益訴求；另一方面也可以了解歐盟排放權交易體系的運作實況，增加解決此類爭端的國際經驗。其次，從航空公司的角度來看，歐盟的這一舉措是針對全球的航空公司，美國航協和航空公司已向歐盟法院提出了訴訟并進行了雙邊磋商，如果美國的航空公司明年拒絕向歐盟繳納碳費，我國航空公司也會跟進。再次，如果歐盟單方面執行這一舉措，不接受我國航空公司的要求，我國航協和航空公司也可以建議和敦促我國政府對歐盟發往我國航班的航空公司征收報復性的關稅，以平衡雙邊的貿易爭端。最后，退一步的策略是：如果按照歐盟的要求進行減排，我國航協和航空公司和歐盟積極磋商，和國家發改委、林業部等部門積極協商，參加國內的自愿減排項目，如中國綠色碳基金的碳匯林項目等，作為這些項目產生的核證減排量的買方，抵消航空公司產生的實際減排量。
　　 歐盟的這一舉措給我國的航空業乃至整個減排政策給予這樣的啟示——盡快建立我國的強制性碳交易體系。我國目前在溫室氣體減排的市場機制——碳交易方面缺乏相關的法律制度，也沒有建立其行之有效的碳交易體系。國內碳市場北京環境交易所、上海環境能源交易所、天津排放權交易所等基本屬于嘗試運行的自愿減排市場，每年的成交量只有很少的幾筆。只有建立了具有法律約束力的強制減排市場，建立了完善的市場交易法律法規，形成具有代表性的市場主體和規模化的市場交易量，具有完善的交易流程和碳交易的檢測、認證等中介組織，這樣我國的減排政策和歐盟排放權交易體系才能對接，我國可以利用國內的碳市場交易體系，解決我國航空公司的溫室氣體排放問題。甚至我國也可以采用同樣的做法，把歐盟等其他國家的航空公司納入我國的碳交易體系。
　　 參考文獻：
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