發展旅游事業的政策優勢

　　 摘要：旅游產業現已成為世界第一大產業。自改革開放以來，我國政府頒布了一系列旨在推動旅游業發展的政策，旅游業已經成為我國國民經濟中發展速度最快和具有明顯國際競爭優勢的產業之一。文章對改革開放以來的旅游政策進行了總結，對我國大力發展旅游產業的原因進行分析。
　　 關鍵詞：旅游；旅游產業；旅游政策
　　 旅游產業現已成為世界第一大產業。作為戰略性產業，旅游業擁有其他產業無法比擬的優勢和作用。主要表現為旅游產業具有很強的關聯性，能廣泛帶動其他產業發展，有力拉動消費需求并且提供大量就業機會。同時旅游產業是綠色環保產業，發展旅游產業是實現科學發展、推進生態文明建設的必然要求。另外旅游產業在文化傳承，國家綜合國力提高等方面也有積極的作用。
　　 旅游活動涉及到自然與文化遺產等公共產品，以及出境管理等公共事務，因此，旅游帶有某種準公共產品的性質。從旅游作為市場經營的私人產品的屬性來說，政府有必要對市場經營活動進行監管，以保證公平。從旅游作為準公共產品的屬性來說，政府有必要對旅游活動進行監管乃至干預，以保證自然與文化遺產的公共產品不被濫用。
　　 從產業供給出發，旅游產業的內涵應該是：以旅游業生產力六要素食、住、行、游、購、娛為核心，以旅行社為產業龍頭，由一系列行業部門組成的社會、經濟、文化、環境的整合產業，是一個開放的復雜系統。而旅游產業結構是指：旅游產業各部門、各地區以及各種經濟成分和經濟活動各環節的構成及其相互比例關系。旅游產品結構是旅游業的核心內容，其他如企業組織結構、行業結構、地區結構等的調整都是為了使消費者能夠享受到一個合理的最終產品。旅游政策是為達到規范旅游市場，提高旅游的經濟效益，并確保旅游者的正當權益的目的而制定的，是國家組織和領導一整套綜合性的政策性的體系旅游經濟職能的重要工具。旅游產業政策的制定與形成與旅游產業經濟的發展有著密切的聯系，旅游產業政策具有系統性、動態性、國際性、穩定性和連續性等特征。
　　 隨著我國旅游業的迅速發展，旅游景區的生態保護越來越重要，改變旅游業的粗放式經營，延長旅游產業鏈，提高旅游業的經濟效益成為新時代旅游發展的首要目的，這就要求政府改變傳統的行業管理方法和手段，通過制定和執行相關產業政策來促進旅游業的發展。國家產業政策是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和。產業政策的功能主要是彌補市場缺陷，有效配置資源；同時對發展中國家來說，需要有政策保護幼小民族產業的成長，增強適應全球經濟競爭的能力。此外，國家產業政策還是國家加強和改善宏觀調控，抑制固定資產投資過快增長，制止部分行業盲目擴張，有效調整和優化產業結構，提升產業素質，保持國民經濟持續、快速、健康發展的重要手段。
　　 旅游產業發展的政策支持具有較強的時效性、針對性和靈活性，即政策的功效一般限于特定的時期和特定的范圍，政策的制定和實施較為簡便快捷。
　　 旅游產業政策的實質就是通過政府對產業活動的干預影響資源在產業中的分配，從而實現政府的政策目標。而政府制定和操作得當與否將直接影響到旅游產業的發展前途，這對我國要建設一個旅游強國的戰略目標來說是一個基礎性的問題。因此，政策支持普遍成為當今世界各國加快旅游業發展的重要手段。
　　 關于旅游產業的政策主要由國務院及其旅游主管部門國家旅游局制定頒發，各地區旅游部門結合本地區自身特點制定具體產業政策。本文主要探討改革開放以來國家旅游局頒布的相關政策。
　　 我國的旅游政策是隨著改革開放的不斷深化，政治和經濟體制改革的逐步推進而變化的：改革開放初期的旅游行政部門是直接管理，鼓勵旅游產業發展的；隨后，開放旅游企業所有制，旅游經營單位由事業單位轉變為企業化經營，原國有和集體所有旅游企業的產權拍賣，以法律的手段對旅游的經濟活動進行計劃、協調和監督成為旅游業發展主旋律；然后，逐步發展為政府從整體宏觀把握大體發展方向，旅游行業協會和行業組織進行自我管理和自我監督，市場經濟引導和調節旅游產業的發展。
　　 在旅游業發展的初期，政府對旅游業的定義比較模糊，1978年3月中共中央批轉外交部黨組《關于發展旅游事業的請示報告》里提出要調動一切積極因素，在短時期內使我國旅游事業出現一個嶄新的面貌。從這份文件我們可以看到國家在旅游業的發展問題上是給予極大厚望并且大力支持的。
　　 1981年國務院頒布了《關于加強旅游工作的決定》，主要涉及三個問題：基礎設施問題；國內旅行社問題；開發和保護景點問題。此文件奠定了旅游業發展的基本政策思路。
　　 1990年2月20日國家旅游局第一號令頒布《旅游安全管理暫行辦法》（旅游安全管理工作應當貫徹“安全第一，預防為主”的方針），旅游政策頒布的主體由國務院變成了國家旅游局。
　　 為了規范旅游市場，維護旅游產業的持續發展，提高產業素質，促進旅游行業的標準化和產業化發展，在1995年經國務院標準化主管部門批復，國家旅游局成立了第一家旅游標準化專業機構——全國旅游標準化技術委員會。此后該委員會先后頒發了《內河旅游船星級的劃分與評定》、《導游服務質量》、《旅游服務基礎術語》、《游樂園（場）安全和服務質量》等國家標準和《旅游飯店用公共信息圖形符號》、《旅游汽車服務質量》、《星級飯店客房客用品質量與配備要求》、《旅行社國內旅游服務質量要求》等行業標準。到2006年為止，我國總共頒布旅游標準達到18個（其中國家標準11個、行業標準7個），已立項和正在申報立項的標準33個，標準數量在我國服務行業中處在領先地位。
　　 1998年12月中央經濟工作會議上決定了將房地產業、信息業和旅游業確定為國民經濟新的增長點，2000年國務院辦公廳轉發國家旅游局《關于進一步發展假日旅游若干意見的通知》，促進了“黃金周”等假日經濟的發展，大大提高和加快了旅游業的發展，提高了國民經濟增長。
　　 進入21世紀以來，我國的綜合國力不斷提高，旅游市場也日趨成熟與完善，之前的產業政策與當前的產業發展呈現出不平衡趨勢。同時，科學發展觀也同樣要求建立資源節約型，環境友好型的綠色產業體系，大力促進旅游業的發展。
　　 旅游業規模的擴大，旅游活動所涉及的范圍也越來越廣，同時旅游活動對環境的負面效應也日益凸顯，主要問題表現為環境污染和人文自然景觀的破壞。因此在旅游開發過程中考慮生態環境的承載能力刻不容緩。2005年，國家旅游局、國家環保總局頒布了《關于進一步加強旅游生態環境保護工作的通知》，要求進一步保護旅游生態環境。旅游政策的制定開始偏向于保護自然生態環境，注重公民文化素質的提高以及對旅游景觀的保護和維護，對許多開發過度的自然景觀內的人為建筑進行拆除，盡量恢復景觀的自然狀態。
　　 從1997-2007年的十年間是旅游產業快速發展的奠定時期：
　　 1997-1998年亞洲金融危機期間，黨中央、國務院出臺了一系列拉動內需的政策措施，國家旅游局也開展了旅游消費政策的研究，研究成果于1999年7月以《新世紀、新產業、新增長——旅游業成為新的經濟增長點研究》為題出版。
　　 1999-2002年，國家旅游局開始研究《國家旅游產業政策》，首次提出了實施國民旅游計劃的思路。
　　 2007年9月，國家旅游局《關于進一步促進旅游業發展的意見》提出，隨著國家帶薪休假制度的落實，鼓勵有條件的地區制定國民旅游計劃。
　　
　　 十一五期間是我國旅游發展快速起步的重要時期：
　　 2006年4月，時任國務院副總理的吳儀同志在出席“世界休閑博覽會”和“世界休閑高層論壇”時，發表題為《積極發展休閑服務，不斷提高生活質量》的主旨演講，代表我國政府首次公開表示，“應積極研究使大多數人都能夠享受休閑生活的具體措施，倡導積極向上、文明、健康的生活方式”。
　　 2007年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，要積極培育休閑旅游等消費熱點，休閑首次進入我國經濟社會發展的總體部署。
　　 2008年下半年，國辦印發了國務院批準的“三定”方案，賦予國家旅游局“引導休閑度假”職能，首次明確了休閑在國務院部門的工作歸口。
　　 2009年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中再次強調，“加快發展旅游休閑消費”。
　　 2009年12月，胡錦濤總書記在中央經濟工作會議上強調，“要適應群眾生活的多樣性、個性化需要，增加文化娛樂、體育健身、休閑旅游、教育培訓、家政服務等消費，引導消費結構升級”。
　　 2009年12月，國務院先后出臺了《關于加快發展旅游業的意見》、《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，明確了促進休閑旅游發展的若干方針和政策。
　　 2009年11月25日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過《關于加快發展旅游業的意見》（以下簡稱《意見》）。12月1日，國務院向各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構印發《意見》并向媒體及大眾公開《意見》內容。國家旅游局副局長杜一力表示，這次《意見》有鮮明的新時期特點，具有強烈的里程碑意義。是新時期國務院對旅游業發展的第一個文件，把旅游產業作為國家戰略部署，首次把旅游產業定位為戰略性支柱性產業，是建國以來國務院通過的有關旅游產業的最重要文件。
　　 2009年12月16日-17日，國家旅游局在廣東省珠海市的“國家旅游休閑度假示范區”海泉灣舉行全國休閑工作會議。此次會議是國務院工作部門召開的首次全國休閑工作會議，在我國旅游發展歷程中具有里程碑式意義，標志著旅游休閑從此進入了旅游全行業的工作視野，旅游休閑產業發展進入一個新階段。
　　 由此我們看到旅游產業已經不再單純的只是關于吃住行游購娛的活動，而是成為更廣泛意義上的休閑活動，這種定義范圍上的變化也可看出中央對旅游產業在帶動國民經濟的發展作用上的重視。這一切充分表明，積極引導和推動休閑旅游事業發展已進入國家發展戰略和重要工作日程。
　　 目前，休閑已納入新修訂的《全國旅游業標準體系表》（2009版），休閑度假與旅游區、旅游產品、旅游住宿、旅行社、旅游車船等相關設施與服務被列為“旅游標準的重點領域”，已頒布的和正待審批的休閑標準近20項，包括國際郵輪口岸旅游、內河旅游船、游覽船、游樂園（場）、旅游娛樂場所、旅游度假區、綠色旅游景區、生態旅游示范區、民族民俗文化旅游示范區、溫泉服務質量等。2010年，國家旅游局又新立項了城市休閑公共服務與管理、城市中央休閑區、度假社區、社區休閑、休閑農莊等6個休閑標準。
　　 綜上所述，旅游產業在如今的中國，除了擁有豐富的自然、人文資源，還擁有長期的經濟支持，穩定的政治保證，多方面的政策刺激引導與保護，旺盛的消費群體等各種有利發展的軟硬件設施。發展旅游產業對國家繁榮、民族興旺、社會進步有著重大作用，發展旅游產業前景廣闊、大有可為。
　　 參考文獻：
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