結合投資審計方法 拓寬經濟責任審計思路

　　 摘要：在經濟責任審計中，財政投資項目投入資金大、與領導決策相關，我們應結合投資審計的一些方法，對領導干部的經濟責任做出客觀評價。
　　 關鍵詞：領導決策；投資審計；經濟責任審計
　　 一、前言
　　 經濟責任審計是受組織部門委托，對領導干部任期內經濟事項決策的科學性、民主性及政策執行效果的一次綜合評價。經濟責任審計的對象是黨委或政府部門的一把手，對領導干部的經濟責任審計，事實上是對領導班子的決策水平、管理水平、政策執行情況的一次綜合測試。投資審計也就是通常說的固定資產投資審計，主要是對政府投資的項目的建設管理、造價情況、基建程序進行審計。這兩種類型的審計的對象、重點和內涵有所不同，本屬不同類型的審計，但根據筆者這么多年來的實踐經驗來看，在經濟責任審計項目中開展投資審計，能收到較為明顯的效果。2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》的第十五條中規定地方各級黨委和政府主要領導干部經濟審計的內容包括：“政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設和管理情況”，可見政府投資項目是經濟責任審計的重點。
　　 二、在經濟責任審計項目中開展投資審計的必要性
　　 首先，基建支出占財政支出的比重大，需要投資審計。從政府財政的支出構成來看，投資建設所占財政支出的比重較高，基本達30%以上，有些甚至達到40%以上，這么大筆的支出使用效果如何、是否真實合法、是否落到實處？往往是評價領導經濟責任履行情況的重要內容。
　　 其次，基本建設與領導決策息息相關。有些領導打著“民生工程”的旗號，干著“面子工程”的事情；喊著“過緊日子”的口號，干著“損失浪費”的事情；基本建設因為投資規模大，可以改變城市形象，許多領導干部履新后，有極大的興趣去城市面貌的改變。審計就要通過具體的事例、詳細的數據，剖析領導干部是否從“為民謀福祉”的角度出發，來布局基建投資，如水利工程、廉租房工程、市政道路，而不是把大量的錢花在建設樓堂館所、裝修辦公室上。
　　 最后，防范審計風險的需要。縱觀這些年媒體報導的貪官“反面教材”，他們大部分都染指城市建設、基建投資、土地買賣等領域，從中混水摸魚，獲取利益。這些投資項目運作過程是否公開透明？領導干部是否涉足其中、為己謀利？這都要在審計過程中重點關注，將情況弄清楚，反映投資項目的決策、建設過程中存在的問題，防范潛在的風險。所以說，在經濟責任審計項目中，對基建項目進行審計，是十分必要的。
　　 三、如何融會貫通，寓投資審計理念于經濟責任審計項目中
　　 第一，抓住“牛鼻子”，從可行性研究的角度審查經濟責任。政府投資項目上馬的依據，應是項目的可行性研究。根據國家的規定，可研的編制單位是由國家發展和改革委員會頒證的有資質的咨詢公司，由專業的注冊咨詢工程師完成。但是現實生活中，很多項目往往由黨委政府部門的“一把手”拍腦袋決定上馬的，所謂的可研報告只不過事后的補充資料，結果導致了爛尾樓和“半拉子”工程的出現，對財政資金造成極大的浪費。這些項目的決策過程體現不了民主決策、科學決策，個人決策代替了集體決策，領導決策代替了專家決策。領導干部的經濟責任，主要體現在重大事項的決策責任上，政府投資項目就是重大事項之一，決策失誤就是經濟責任沒有履行好，應該作為重要的審計事項，對發現的問題應該在審計報告中予以批露。筆者在某經濟責任項目的審計中，發現有一條政府投資的市政公路項目新建還不到一年，便被拆除，重建一條走向不同、更高等級的市政公路，理由是規劃調整，根本沒有可研報告，造成了很大的浪費。這種重大事項一定是需要黨委政府一把手過問的，將它納入經濟責任審計范疇，是非常恰當的，對其進行評價也顯得十分必要。相反，如果我們在經濟責任項目中光看會計賬，就賬查賬，是很難發現上述重大問題的。
　　 第二，審查建設項目的立項規模，看領導干部在經濟事項的執行力度。立項的依據是可行性研究和設計概算的造價金額，須發改部門批準。立項主要防止兩種不良傾向：一種是在規模上求大。各部門從自身的利益出發，盡量在立項規模上貪大求全，將規模作大了，將標準提高了，才能向財政部門申請較寬松的預算，今后才可以在項目建設過程中“混水摸魚”。筆者在某項目中發現，一項污水收集管網的預算3000萬元，實際做完以后結算才1500萬元，據對方解釋，主要是泵站等征地等原因未能落實，導致未用夠預算資金。雖然未造成財政資金的流失，但是造成了大量資金的閑置，三年來，每年的財政預算都按立項安排了資金備用，但實際上，這筆資金都閑置在賬上，造成資金沉淀，損失了機會成本。另一種傾向是做少預算，搞“釣魚工程”。待工程做到一半的時候停工待料，再向政府追加預算，給地方財政造成壓力。上述兩種情況都與領導干部的經濟責任息息相關，如果不是人為因素，工程項目按市場價進行設計概算，完全是可以按照正常的渠道運行，就是因為一些領導干部為了自身部門的利益，人為操縱立項金額，才造成上述情況的發生，所以在審查經濟責任時，審查立項規模也是非常重要的。
　　 第三，審查規劃許可，看領導干部的經濟責任的規劃意識。項目要上馬，規劃須先行。規劃許可，具體來說就是取得建設項目用地規劃許可證和工程規劃許可證。根據實際情況來看，一些單位領導為了政績的需要，才沒有辦妥上述“兩證”的情況下，先行建設，美其名曰“超常規發展”，實際上是“未婚先孕”，這在基建程序上顯然是顛倒的。我們在進行經濟責任審計時，一定要注意這種現象，這往往是政績工程、面子工程的“發源地”，不是真正的民生工程。發現這種情況應該在審計報告中予以批露。
　　 第四，審查招標投標環節，看領導干部在政府投資項目中是否“暗箱操作”。招標投標環節，是建設單位確定承包商的法定程序。根據國家的政策，政府投資項目在限額以上都必須采用公開招投標的方式，具體的限額根據每個地方政府的規定而有所不同。在現實生活中，各種各樣的招投標違規情況還層出不窮，如存在圍標、串標、明招暗定等情況。對于領導干部的經濟責任，這是最直接、利益最相關的，究竟招標過程是否透明、是否規范、是否公平，需要審計人員煉就“火眼金星”，發現其中的“貓膩”，防范審計風險。如筆者在某項目的審計中，發現建設單位在設置招標文件條款時，對投標單位的要求過于細化，要求在本地做何種類型的工程達到多少個，對外地的符合資質的公司進行了排斥，中途又將開標時間突然提前，到最后真正入圍的才四家。雖然我們沒有充分證據說明領導干部在履行經濟責任時是否在投資項目上“打招呼”，但顯然違反了招投標過程應公開、公正、透明的原則。審計評價時應遵循“看到什么、評價什么”的原則，如實反映事情的原貌。
　　 第五，審查驗收環節，看工程是否先使用才驗收。有些領導干部，對建設項目未經驗收便投入使用的情況認識不夠深刻，甚至還冠冕堂皇地說是為了政治上的需要。嚴重一點地說，這些同志是法律意識淡薄，《建筑法》第六十一條明確規定“建筑工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用”。事實上，未經驗收的建設項目在質量上是沒有經過政府質監部門認可的，也就是說，還不一定是合格的產品，萬一出了質量問題，誰也負不起這個責任。當然，有些領導為了趕在某日之前剪彩、開張，給上級一個交待，而將竣工驗收環節后移，這些行為都是錯誤的，在認識上存在誤區，沒有把依法行政的觀念置于心中。
　　 總之，投資審計應是貫穿在經濟責任審計中的一條主線，緊緊圍繞領導干部的決策主線，圍繞領導干部的權力運行軌跡，真實反映重大政府投資項目的決策過程，揭露投資項目決策和管理過程中的漏洞，這樣，我們在經濟責任審計中評價才更科學、表述才更全面、問題才更有針對性。
　　 （作者單位：廣東省中山市審計局）