新時期如何做好社會風險管理工作

　　 摘要：社會穩定性評估（以下簡稱穩評）是新時期社會風險管理的重要工具，它是貫徹落實科學發展觀、建立和諧社會的需要，同時也是增強干部風險意識、減少群體性事件發生的重大舉措。文章從社會穩評工作開展現狀出發，分析了目前影響穩評工作推廣的四個因素，并進而提出了通過廣泛宣傳來營造社會穩評的良好氛圍，通過建立市場化的機構來增強評估的科學性，通過進行頂層設計來完善法制體制機制，通過落實經費來保障評估順利實施的實現路徑。
　　 關鍵詞：社會穩定；風險評估；路徑
　　 當今世界正在發生廣泛而深刻的變化，當代中國正在發生廣泛而深刻的變革。我們既享受經濟高速增長帶來的喜悅，同時也面臨著社會轉型與體制轉軌所帶來的利益分化程度加大、各類社會矛盾凸顯等問題，社會穩定蘊涵著巨大的風險。廈門、大連PX事件，杭州市垃圾處理廠選址事件，發生在重慶等多個城市的出租車罷運事件都表明，重大事項，尤其是涉及人民群眾切身利益的重大工程、重大政策的實施或出臺已成為當前引發群體性事件的“導火索”。因此，探索建立重大事項社會穩定性風險評估（以下簡稱穩評）制度，努力做到決策的科學化、民主化、法制化，從源頭上預防和消除社會穩定風險誘因，對于促進科學發展、構建和諧社會和保護改革開放的成果具有重大意義。
　　 一、我國穩評工作開展情況
　　 （一）正確認識穩評
　　 穩評是指與人民群眾利益密切相關重大事項（重大決策、重大工程建設項目、重大活動）制定出臺、組織實施前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，對不同的風險進行等級管理，并制定風險應對策略和預案，采取措施防范、降低、消除風險的工作。從這個概念中我們可以明確以下幾點： 一是穩評是針對重大決策、重大工程、重大活動而進行的，這是評估的的范圍。二是穩評的主要內容是決策項目的合法性、有益性和群眾對決策事項的支持率。一個項目能否得到認可，合法是前提，有益是基礎，群眾擁護是保障。合法要求的是決策主體、決策的程序和決策的內容三個方面都合法。有益性既考慮經濟效益也要考慮社會效益，既考慮短期效益也要考慮長遠效益，支持率就是對群眾是否滿意是否允許進行分析。三是從方法上講穩評主要采取定性和定量相結合的方法，是經濟風險的定量評估方法和社會層面的定性分析相結合的產物。比如在有益性方面，我們可以用量化的經濟指標來分析經濟效益，但對于社會效益我們目前只有用定性分析的方法進行。四是穩評的目標是通過評估明確事件本身的分險等級，該地區的分險承受能力和提出風險防范對策。
　　 （二）現階段我國穩評的有效實踐
　　 現階段我國穩評工作開展情況主要表現在以下幾個方面：一是中央領導在不同場合多次要求推進此項工作。近年來，胡總書記、溫總理等中央領導分別在中共中央會議上，在政府工作報告中多次強調要推進建立重大工程項目建設、重大政策的風險評估機制，從源頭上預防和減少社會矛盾發生。并且指出社會風險評估不僅適用于群體性突發事件的源頭管理，也適用于其他類應急事件的源頭治理。二是穩評在國家相關法律與政策中得以體現，這是此項工作開展的基礎。《突發事件應對法》中就規定了國家應建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估。十二五規劃中明確提到“建立重大工程項目建設和重大政策制定的穩評機制”。2011年國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中也明確要求“凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估”。2011年4月公布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》也規定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行穩評。三是一些地方政府在進行積極的探索，部分省市和地區建立了穩評制度，取得了很好的效果。福建省委、省政府頒布了《關于建立重大建設項目穩評機制的意見（試行）》，要求在重要項目醞釀及實施前，應對重大建設項目的合法性、合理性、可行性和安全性進行風險評估。四川省在2004年漢源事件后，遂寧市開始探索重大事項穩評制度，并在2006年率先實施，效果顯著。江蘇、浙江、山東、遼寧等省相繼把重大事項穩評機制引入維穩工作中。各地因地制宜，勇于創新，形成了不同的模式，如四川“遂寧模式”、山東“煙臺模式”、浙江“平陽模式”、遼寧“沈陽模式”和江蘇“淮安模式”等。
　　 二、影響穩評制度實行的因素
　　 （一）社會穩定風險管理意識淡薄
　　 風險管理是指通過風險識別、風險估計、風險駕馭、風險監控等一系列活動來防范風險的管理工作。風險管理作是一項防患難于未然的工作，其性質也決定了它是一個默默無聞的工作。風險管理意識淡薄的原因有以下方面：一是長期形成的地方政府對轄區管理“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維模式，加上地方政府官員對風險管理的科學方法缺少應有的掌握，使得在工作上缺乏深層次思考，沒有關口前移的意識。二是現行考核機制也使得領導干部思考的重點、工作的重心不在風險防范上，在常態下，地方經濟發展、財政收入的提高更是官員考慮的重點；任期制也使得官員們不愿意考慮長遠利益和影響，而著重于現前的現時效益；應急狀態下，上層更看重的是官員在應急時的表現，表現好的，還有提升的機會，而風險管理得好，地方一直不出事，往往也進入不了領導的視野；考核機制的不完善，從客觀上削弱了官員重視風險管理的動機。三是風險管理是一個新興事物，學術界真正開始關注的時間不長，相關的成果更少，老百姓對此更是知之甚少，從而導致沒有事前參與決策的動力，往往選擇在事后再進行抗爭，此時，損失已是在所難免。
　　 （二）體制機制亟待完善
　　 從管理學角度來說，體制指的是國家機關、企事業單位的機構設置和管理權限劃分。機制是一組以相關法律、法規和部門規章等為基礎的政府工作流程以及在工作中各部門和單位如何通過科學地組織和協調各方面的資源和能力。從有效推進穩評進程看，體制機制方面主要存在以下不足：一是評估的范圍不清，十二五規劃中只說重大項目要開展穩評，但什么是重大項目？它的邊界如何？沒有明確規定，導致實際工作中地方有很大的隨意性，領導重視就評，領導不重視可能就不評。二是主體不明，穩評責任主體認定原則是“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰評估”，但實際操作中重大項目實際的管理單位更多的是相關部委、央企省企，屬地管理難以實現，但按照“誰主管、誰評估”來做，又存在提出者或實施者難免會摻雜局部利益和本位主義的因素，影響了評估報告的客觀性。三是程序自定，穩評是一種科學的風險管理方法，程序的科學性是保證結果科學的基本前提，在已推行穩評的地方，實行的程序各不相同，既使都是采用五步工作法，但每一步的實質也不盡相同，類似的只是五步。四是審批機構缺失，缺少應有的審批機構是體制中的最大問題。我們可以拿環評來對比，環評有《環境影響評價法》，有相對應的審批管理機制，有人大等部門的監督，在這樣相對完善的體制下，我們還是可以看到環評被“綁架”的現象，試想在沒有法律的約束、沒有相關部門監督的環境下，穩評只能落于地方政府的自說自話、流于形式，讓穩評屈服于地方財政收入、屈服于政績工程。
　　 （三）穩評結果的科學性有待提高
　　 評估結論的科學性、可操作性，直接關系到穩評工作的推廣。而現階段，穩評的科學性令人擔憂，其原因有以下方面：一是專業人才隊伍的缺失，專業機構的不足，評估方法的落后，是影響評估的科學性的內在原因。二是轉型社會各種因素變化較大，往往一個指標的變化就可能引起最終評估結果的偏離，這是影響評估科學性的外部因素。這幾年涉及征地拆遷的事件多發，其主要原因是經濟的快速發展使得人們對資產價值的心理需求發生了顯著的變化，同樣的房子，拆遷相差幾個月，補償相差幾十萬，這是市場價格變化的結果，但在老百姓的心里卻是“抹不去的痛”。
　　
　　 （四）專業人才、專業機構缺失
　　 鄧小平說過，事業成敗，關鍵在人。穩評包括合法性、合理性、可行性評估等幾個方面，各方面評估的側重點不同，內容不同，方法也不盡相同，同時被評估項目在內容上也是千差萬別，因此，要求參與評估人員具備多方面的知識。一般來講，評估需要用到社會學、經濟學、心理學、法律乃至統計學、人類學方面的知識。然而現在我們的高校中沒有相對應的專業培訓此類人才，目前，也只有少數院校的管理學院可以有能力開展此類評估工作和評估指標體系的設計。未來，隨著穩評在政府工作中的普及，人才必然成為一個新的瓶頸。與人才相對應的是我們目前大多數工程咨詢單位還沒有做好開展穩評工作的準備，相關的評估方法、規范化的評估流程都處于摸索階段。因此，完善咨詢機構職能、加強人才隊伍建設應是開展穩評工作的當務之急。
　　 三、實現路徑
　　 （一）廣泛宣傳，營造良好氛圍
　　 穩評工作既是政府的事，也是相關部門的事，同時也是老百姓自己的事，需要全社會的關注與支持。這就需要我們在工作中營造良好社會氛圍，打造能讓廣大老百姓積極參與的平臺。具體可以從以下幾個方面下功夫：一是在基層干部中宣傳，提高執行度。基層干部是實施穩評工作的實體，是具體工作的操作者，只有他們真正了解穩評，真正懂得穩評，才能提高穩評的執行度，才能將這項利國利民的的工作落到實處。二是在群眾中廣泛宣傳，營造穩評知名度。穩評工作正在起步，群眾對這項工作認識不足，有的甚至根本不了解穩評，認為這項工作是政府的事，與老百姓沒有關系；認為這項工作是走過場，做給老百姓看的，是為一些很難推行下去的重點項目披上合法的外衣。針對這些誤解，我們在項目落地之前，首先應做好宣傳，讓群眾積極參與；在穩評工作的整個流程中，讓群眾擁有知情權、發言權和決定權，群眾的發言決定越得到認可，參與度就會越高，周而復始，穩評必然會被老百姓所接收，成為群眾參政的又一良好通道。三是要切實做到把維護人民群眾的根本利益作為開展穩評工作的出發點和落腳點。我們界定的穩評范圍，都是與人民群眾的根本利益息息相關的，只要在穩評的任何一個環節、細節上稍有差池，都會牽動人民群眾的利益，導致其利益受損。因此，我們在穩評開展伊始，就要充分考慮各個相關利益主體尤其是弱勢群體的切身利益，充分預測項目實施后對人民群眾會造成哪些不利影響，盡最大可能維護群眾根本利益，把人民群眾的損失降到最低。說的好不如做的好，只有在穩評的過程中切實維護老百姓利益，讓群眾感到穩評是反映問題、表達意愿的良好途徑，穩評才能生根發芽。
　　 （二）建立市場化的機構，增強評估的科學性
　　 穩評的市場化是指評估報告由獨立的第三方完成，評估的質量由行業自律和政府監管，評估的價格由市場決定。獨立的第三方咨詢機構已在眾多領域得到很好的運用，如資產評估、會計審計等。建立市場化的第三方評估可以有效避免政府“既是運動員又是裁判員”，報喜不報憂、遮丑護短、缺乏公允的弊端，從而有效推動政府部門強化行政能力和效能建設，促使各級政府把目光從“上級”轉向“公眾”，把重程序和形式的工作方法轉向重效率、效果和效益。建立市場化的第三方評估還可以有效提高評估的質量，市場化帶來的專業化，既使得評估機構成為吸聚人才的洼地，也使得其成為科研創新的高地，人才的匯集、方法的創新、行業的自律自然成為評估科學性的有力保證。評估的市場化還有利于責任分擔，評估機構對評估的資料收集、評估程序的合法性、方法的合理性負責，政府對最終的決策負責。
　　 加強穩評的市場化步伐，就是要把現階段不是市場的工作方法和辦事程序等改為按市場的規則不辦。具體要做好以下幾個方面工作：一是出臺穩評機構設立和日常管理的辦法，確定穩評的主管部門。建議由應急辦負責穩評從業資格管理、穩評專業技術職務資格管理，以及穩評人員的評優和繼續教育等。二是建立穩評專業人員的資格考試制度。穩評是一項專業性的很強的工作，需要從業人員有良好的職業道德、高超的專業水平，相關的資格考試可以保證從業人員的專業性，同時，設立行業從業人員的準入制度也是現代社會的普遍要求。三是扶持行業協會的建立，為行業自我管理和自律打下基礎。四是開展相關評估體系的基礎性研究，通過重大社科項目促進業務水平的提升。穩評是一項新事物，國外的相關研究也處于起步階段，沒有多少可以借鑒的經驗，同時，中國與外國國情的差異也決定了我們必須開展適合中國特色的評估體系研究，這項基礎性的研究必須要政府牽頭推進。五是鼓勵相關高校在社會管理專業中設置穩評方向或專門設置穩評專業。相對于穩評的需求，我們人才的缺乏是顯而易見的，在高校中設置穩評方向或專門設置穩評專業不僅可以解決穩評人才缺失的問題，同時也可部分解決高校專業設置不合理的現象，可以說是一舉多得。
　　 （三）進行頂層設計，完善法制、體制、機制
　　 “頂層設計”是一個工程術語，近年引入到行政管理領域，指的是是從最高層開始，站在一個戰略制高點，弄清楚要實現的目標后，一層一層去設計好。中共中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴認為“頂層設計指的是主體結構和主要模式。有了這個設計之后，才談得上其他。” 對于穩評工作，就需要站在國家的層面，對制約我國未來穩評工作開展的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規范各類具體改革的標桿，作為制定具體改革政策的依據，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。進行頂層設計，完善法制體制機制主要要做好以下四個方面工作：加大立法進程，從法制上解決穩評無法可依的問題；從體制上解決穩評的業務主體、決策主體、審批主體的問題，三個主體不分，責任就不清，責任不清就會無人負責，穩評也就會流于形式；明確穩評的評估范圍、穩評的程序、穩評的基本原則、穩評的質量標準，雖然社會穩定風險涉及社會的各個領域，但是我們的評估工作必須要有側重點，要界定一個范圍，對影響大重點領域重點評，對影響小的重點領域提取重點指標評；建立健全穩評責任監督、倒查和追究機制，加強對決策單位作為責任主體開展評估工作的監督和問責，明確穩評工作中應當被追究責任的情形。
　　 （四）厘清經費來源，保障穩評實施
　　 “巧婦難做無米之炊”，一項工作能否得以順利開展，經費保障是關鍵。當前，穩評工作正處于探索、起步階段，穩評能否做到時實處，能否在維護穩定方面取得實效，做出實績，經費保障更是關鍵中的關鍵。解構穩評工作的流程，其經費開支主要有三個方面：開展相關科研的經費；具體項目的穩評評估費用，這是三項開支中最大的一筆；政府相關部門的工作經費。對于基礎性研究，常規的經費來源有政府投入、個人及企業資助三種主要方式，由于穩評處于起步階段且本身的公益屬性決定了各級政府是經費投入的主體，各級政府可以通過讓穩評研究在科技部等部門的規劃課題中有一席之地來解決科研經費問題。對于具體項目的評估費，應明確項目主體承擔的總原則，具體來說，對于企業投資的重大項目，其穩評經費由企業承擔，相關部門只需將穩評費用列入投資預算，明確穩評費用在基本建設投資中的合法地位即可；對于政府自身出臺重大政策等進行的穩評，應建立政策制定專項咨詢費制度，由財政部門保障經費供給。對于政府部門的工作經費，應納入部門經費預算予以解決。
　　 參考文獻：
　　 1.陳曦.積極穩妥地推行穩評工作[J].中國行