臺灣地區(qū)《友善教保服務(wù)計劃》述評

[摘要]近年來，臺灣地區(qū)年輕家庭生育率逐年下降且幼兒保教費用高居不下，加上公立、私立幼兒托教機構(gòu)比例失衡，臺灣地區(qū)私立幼兒托教機構(gòu)營利比重過高，致使幼兒教育與照顧服務(wù)背離了幼兒教育與照顧精神，經(jīng)濟弱勢家庭承擔(dān)幼兒保教經(jīng)費壓力日益沉重，在這樣的背景下臺灣當(dāng)局出臺了《友善教保服務(wù)計劃》。該計劃通過實施公立實驗幼兒園與私立非營利幼兒園并舉的方案來加大學(xué)前教育資源供給量，同時對經(jīng)濟弱勢家庭幼兒加大教育經(jīng)費補助力度，促進教育公平。該計劃在保障弱勢家庭幼兒入學(xué)、擴大學(xué)前教育資源、改善幼兒教育質(zhì)量等方面產(chǎn)生了重大影響，對目前我國大陸地區(qū)學(xué)前教育改革有一定的借鑒和啟示意義。

[關(guān)鍵詞]友善保教服務(wù)計劃；教育補償；弱勢幼兒

[中圖分類號]G53 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-1128（2012）021-0037-04

我國臺灣地區(qū)“政府”于2011年4月推出了旨在改善幼兒托教資源短缺和托教機構(gòu)不均衡的現(xiàn)狀、減輕弱勢幼兒家庭購買學(xué)前教育服務(wù)的經(jīng)濟負擔(dān)、提高（幼兒）教師素質(zhì)、提高保教服務(wù)質(zhì)量的《友善教保服務(wù)計劃》（以下簡稱《計劃》）。該計劃體現(xiàn)出了我國臺灣地區(qū)政府對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重視和支持力度，通過采取“私立非營利幼兒園”方案等措施加大學(xué)前保教服務(wù)供給，減輕弱勢群體幼兒家庭的教育支出負擔(dān)，增加幼兒入園入托的機會，確保學(xué)前教育質(zhì)量和教育公平。

一、《計劃》的緣起

學(xué)前托教制度優(yōu)良與否是影響婦女就業(yè)與生育意愿的關(guān)鍵因素之一。因此，面對全球化社會結(jié)構(gòu)變遷的少子女化現(xiàn)象和臺灣地區(qū)生育率屢創(chuàng)新低的困境，如何提供各類措施以提高婦女生育率已成為臺灣當(dāng)局、社會及眾多年輕家庭所關(guān)注的議題。

從臺灣地區(qū)的發(fā)展實際狀況來看，第一，幼兒托教機構(gòu)公私失衡且以私立托教機構(gòu)為主。2011年，整個臺灣地區(qū)在3283所幼兒園當(dāng)中，私立幼兒園共1723所，占52.48%；公立幼兒園共1560所，占47.52%；在托兒所部分，全臺灣共有3888所，其中私立托兒所高達3579所，占總數(shù)的92.05%，而公立托兒所（含小區(qū)托兒所）僅３０９所，占７.９６％。在托教機構(gòu)吸納幼兒數(shù)量方面，公立幼兒園接收幼兒人數(shù)為72027人，而私立幼兒園的人數(shù)為111874人；公立托兒所　（含小區(qū)托兒所）　的幼兒人數(shù)為65180人，而私立托兒所為184335人。從以上數(shù)據(jù)得知，幼兒就讀（托）于公立托教機構(gòu)二者一共僅占31.66%，其余68.34%就讀（托）于私立托教機構(gòu)。①第二，臺灣地區(qū)私立幼兒托教機構(gòu)營利比重過高，致使幼兒教育與照顧服務(wù)背離了幼兒教育與照顧精神。對幼兒照顧的責(zé)任大部份歸屬于父母，而服務(wù)供應(yīng)又大量仰賴以市場取向方式營運的私立托教機構(gòu)，臺灣私立幼兒托教機構(gòu)提供的幼兒教育及照顧服務(wù)已經(jīng)隨社會發(fā)展，逐漸演變成為營利方式的服務(wù)事業(yè)，并漸趨商品化。為追求最大利潤，諸如才藝班及全美語班等不斷推陳出新，成為學(xué)前托教市場追逐的對象，這種現(xiàn)象不但背離幼兒教育與照顧的精神，亦將導(dǎo)致教保服務(wù)的高收費。第三，臺灣地區(qū)出生率下降，且經(jīng)濟弱勢幼兒比率偏高。臺灣“內(nèi)政部戶政司”2009年統(tǒng)計資料顯示，臺灣地區(qū)的生育率呈現(xiàn)出下降趨勢。從1999年的1.55人下降到2008年的1.05　人，再降至2009年的1.03人；在新生嬰兒數(shù)量方面，2009年僅19.1萬人，比2008年減少3.74%，比1999年減少32.56%。近年來臺灣社會各界針對少子女化成因提出討論，其中“育兒成本居高不下”被列為重要影響因素之一。然而，在臺灣地區(qū)，就讀（托）私立幼兒托教機構(gòu)的幼兒的家庭每年支付一位幼兒的托教費用近新臺幣（以下同）１０萬元，而就讀（托）公立幼兒托教機構(gòu)的幼兒的家庭每戶亦需負擔(dān)近4萬元的托教費用。據(jù)臺灣內(nèi)政部的統(tǒng)計資料，臺灣各年齡層中低收入家庭約占人口數(shù)的0.83%、中低收入家庭約占人口數(shù)的5%，總計經(jīng)濟弱勢幼兒約占人口數(shù)的5.83%。②臺灣“行政院”主計處2009年家庭收支調(diào)查報告顯示，2009年平均每戶可支配所得為88.8萬元，依可支配所得按戶數(shù)5等分為組，最低20%家庭為28.2萬元。由上述統(tǒng)計資料顯示，最低所得組及次低所得組其每年每人可支配所得分別為149，344元及185，847元。因此，對所得較低甚至中產(chǎn)階級的年輕家長而言，育兒負擔(dān)確實相當(dāng)沉重。

2006年臺灣當(dāng)局行政院經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展會議總結(jié)報告中提出“政府應(yīng)營造有利生育、養(yǎng)育、教育環(huán)境及推動國家與承擔(dān)嬰幼兒照顧責(zé)任，以利國民婚育，維持人口年齡結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定”，“國家應(yīng)盡速建立非營利的多元化普及照顧服務(wù)模式，建構(gòu)生育及養(yǎng)育優(yōu)質(zhì)環(huán)境，提供兼顧育兒與父母就業(yè)之友善條件，落實家庭支持系統(tǒng)”，“政府應(yīng)推動非營利、普及化的托教照顧制度，提供平價優(yōu)質(zhì)的托教服務(wù)”等建議來應(yīng)對少子女化問題。在此背景下，臺灣當(dāng)局在財政負擔(dān)承擔(dān)限度之內(nèi)，在提升生育率、減輕家庭育兒支出、滿足家長教保需求、維持教保專業(yè)水平及維持專業(yè)人員薪資水平等諸多問題的訴求下，頒布并實施了《友善保教服務(wù)計劃》，以期為建構(gòu)多元保教經(jīng)營模式和可移植的服務(wù)型態(tài)及標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)模式提供政策保障，進而提升非營利性幼兒園經(jīng)營成效，提升教保質(zhì)量。

二、《計劃》的內(nèi)容

1.《計劃》的主要目標(biāo)

臺灣地區(qū)教育部門為推動多樣化、優(yōu)質(zhì)及友善的幼兒教保服務(wù)措施，結(jié)合縣（市）政府及民間力量共同辦理《友善教保服務(wù)計劃》，目標(biāo)如下：

發(fā)展公私協(xié)力模式的幼兒園，建構(gòu)完整的教育與照顧服務(wù)；

保障幼兒接受優(yōu)質(zhì)教保服務(wù)的權(quán)益；

提供家長易于負擔(dān)的教保服務(wù)；

確保教保人員合法及合理的工作條件；

配合政策實施幼兒教保服務(wù)及相關(guān)實驗。

2.《計劃》的實施方式及對象

該計劃在不減少目前公立幼兒園及托兒所總量的前提下，分下面兩種方案實施。

方案一：公立實驗幼兒園。

配合幼托整合政策的宗旨及方向，在現(xiàn)有國民中小學(xué)空余教室增設(shè)公立幼托園所，并試行以勞務(wù)采購派遣人力方式招聘教保人員，提供彈性多元的幼兒教保服務(wù)。各政府部門提供作為辦理該計劃的幼兒園場地，非因臺灣“教育部”終止辦理者，不得改作其他用途，如果改作其他用途者，該園應(yīng)返還教育部門歷年補助的有關(guān)設(shè)施設(shè)備的所有經(jīng)費。

方案二：私立非營利幼兒園。

首先，依據(jù)政府采購法，采取契約外包方式經(jīng)營，政府相關(guān)部門通過公開招標(biāo)征求民間專業(yè)教保團隊，政府部門提供土地、建筑物、教學(xué)設(shè)施設(shè)備，民間專業(yè)教保團隊提供教保服務(wù)并以成本價經(jīng)營幼兒園。教保團隊在自愿的前提下依照相關(guān)政策規(guī)定與政府簽訂合作契約，每次契約時限為4年。政府相關(guān)部門為保教團隊在經(jīng)營幼兒園期間定期聘請專家學(xué)者到園進行教學(xué)輔導(dǎo)，同時依臺灣教育部門所制定的評鑒指標(biāo)在幼兒園開辦滿1年后辦理第1次評鑒，滿2年后再辦理第2次評鑒，以確保營運與教育及照顧的質(zhì)量。只有經(jīng)教育部門評鑒通過者，可通過申請延長履約期限2年。

其次，上述專業(yè)教保團隊是指設(shè)有幼兒教保相關(guān)科系所的大專校院，依法登記的教育、文化或社會福利等公益性質(zhì)的財團法人、社團法人、職業(yè)工會，且其服務(wù)或捐助章程需明列辦理教育、幼兒園、托兒所或其他與幼兒教育與保育、福利有關(guān)事項者。

3.《計劃》的輔助措施

第一，對專業(yè)教保團隊的輔助：提供作業(yè)指引和經(jīng)費資助。

為維持幼兒園的營運質(zhì)量，該計劃采取采購方式向社會公開招聘專業(yè)教保團隊，同時由臺灣教育部門提供投標(biāo)須知、需求說明書、評選須知及契約書等相關(guān)文件，以求其一致性和規(guī)范性。除此之外，還提供縣（市）“政府”推動及督導(dǎo)小組運作之相關(guān)文件，包括注意事項、督導(dǎo)流程、工作內(nèi)容、各式查核表件、績效指標(biāo)及家長滿意度調(diào)查問卷等，以指導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范私立非營利幼兒園的各項工作。

臺灣當(dāng)局對縣（市）“政府”辦理幼兒園補助場所整修費及購置教學(xué)設(shè)備的經(jīng)費。補助建筑物裝修經(jīng)費，以此來改善現(xiàn)有空間促使其符合幼兒園及托兒所基本設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)和符合公共安全及消防安全等法令規(guī)定；補助購置幼兒園營運經(jīng)費，如教學(xué)設(shè)備經(jīng)費、材料費、業(yè)務(wù)費、人事費等，為私立幼兒園實現(xiàn)非營利性給予財政支持。

第二，對教保人員的輔助：加強職前輔導(dǎo)及制定教保人員合理薪資待遇。

為了鼓勵保教人員更好地參與計劃，臺灣教育部門采取了一系列措施，如輔助教保人員成立專業(yè)團體，輔導(dǎo)并增強教保人員參與及經(jīng)營私立非營利幼兒園的專業(yè)知識和專業(yè)技能。同時，為了提高保教人員參與計劃和今后營辦幼兒園的積極性，臺灣“教育部”依據(jù)臺灣“行政院”2009年3月報送臺灣立法院的《兒童教育及照顧法（草案）》中有關(guān)幼兒園的教保人員待遇規(guī)定，并參考《國科會補助專題研究計劃專任助教人員工作酬金參考表》，結(jié)合保教人員的學(xué)歷和教齡制定逐年遞增的薪資等級制度，給予相應(yīng)的工資待遇。

第三，對幼兒家庭的經(jīng)濟資助：提供家長易于負擔(dān)的教保服務(wù)費用。

首先，教育部門依園務(wù)經(jīng)營之實際需求預(yù)算各園經(jīng)營成本，據(jù)此計算出每生每月的單位成本。其次，為達到家長易于負擔(dān)的目標(biāo)，對幼兒家長僅需依該計劃制定的收費規(guī)定進行收費，至于每生的單位成本與家長自行繳納費用間的差額，再由臺灣教育部門采取一年四次分批撥付的方式協(xié)助家長支付。另外，除年收入在70萬新臺幣以下的家庭的5歲幼兒可領(lǐng)取《5歲幼兒免學(xué)費教育計劃》的加額補助之外，其他家長不得再領(lǐng)取《5歲幼兒免學(xué)費教育計劃》的免學(xué)費補助。

三、《計劃》的特點

1.作業(yè)模式標(biāo)準(zhǔn)化

如前所述，《計劃》中對對“政府”招標(biāo)教保團隊制定了詳細的評選方案，對私立非營利幼兒園的收支預(yù)算和運營管理、教保人員的薪資待遇、教保團隊投標(biāo)細節(jié)等方面均作出了詳細規(guī)定和說明，同時臺灣相關(guān)部門與教保團隊簽訂合作契約。這一系列措施有利于私立非營利幼兒園的規(guī)范化運營和照章辦事，為確保教保質(zhì)量提供了堅實保障。

2.開創(chuàng)了“私立非營利幼兒園”的辦園新模式

臺灣政府以提升年輕家庭生育率為出發(fā)點，并結(jié)合當(dāng)前存在的托教機構(gòu)分布不均且公私失衡、私立托教機構(gòu)收費過高、經(jīng)濟弱勢幼兒家庭教育負擔(dān)過重和公私教保機構(gòu)均無法滿足家長需要等問題，開創(chuàng)了“私立非營利幼兒園”的辦園新模式。

3.屬于“排富性”模式

“排富性”與“非排富性”模式，是當(dāng)前臺灣地區(qū)幼兒教育的兩種主要資助模式。③從《計劃》中的資助對象來看，該計劃屬于“排富性”的資助模式，其資助對象主要是年收入在70萬元新臺幣的中低收入家庭的幼兒，更關(guān)注經(jīng)濟弱勢家庭幼兒的受教育機會和權(quán)利，以此來落實教育機會公平的目的。

四、借鑒與啟示

1.加大對經(jīng)濟弱勢家庭幼兒的教育投入

教育機會公平問題在我國大陸地區(qū)的學(xué)前教育領(lǐng)域已經(jīng)成為一個備受關(guān)注的話題。我國不僅東部、中部、西部不同地區(qū)間的幼兒教育差別大，而且同一地區(qū)城鄉(xiāng)幼教水平以及各級別園所之間的教育質(zhì)量差距也很大。④2007年我國大陸地區(qū)城鎮(zhèn)學(xué)前三年毛入園率為55.6%，農(nóng)村只有35.6%，兩者相差20個百分點。⑤學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實情況揭示了我國地域之間、經(jīng)濟弱勢家庭幼兒與普通家庭幼兒之間在受教育機會方面存在的不公平現(xiàn)象。臺灣地區(qū)《計劃》給予經(jīng)濟弱勢家庭幼兒提供教育經(jīng)費補貼的經(jīng)驗給我們解決學(xué)前教育公平問題、促進學(xué)前教育協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有益借鑒。政府在學(xué)前教育投入上應(yīng)該更加關(guān)注經(jīng)濟、文化落后的農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育事業(yè)，加大對經(jīng)濟弱勢家庭幼兒的教育經(jīng)費補助，以此來縮減城鄉(xiāng)差距，促進教育公平。

2.實施“民辦公助”的辦園模式，擴大學(xué)前教育資源

近年來，學(xué)前教育服務(wù)供給量遠遠不能滿足廣大家庭幼兒的需求量，學(xué)前教育供需嚴重失衡，學(xué)前兒童“入園難”、“入園貴”問題日益凸顯，成為全國范圍內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的“頑疾”。為此，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中明確指出采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等多種形式擴大學(xué)前教育資源。⑥《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０－２０２０　年）》中也明確：“建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機制?！雹呶覈箨懩壳皩嵤┑摹懊褶k公助”辦園模式還處于探索階段，相關(guān)規(guī)章制度還不完善。臺灣地區(qū)的“私立非營利幼兒園”的實踐經(jīng)驗可以為大陸地區(qū)提供有益借鑒，進而減少“民辦公助”的彎路，更快地促進學(xué)前教育的發(fā)展。

3.將學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育

當(dāng)前，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系已經(jīng)成為國際上幼兒教育的發(fā)展趨勢，也是我國廣大家庭的訴求和期盼。世界各國的研究均表明，學(xué)前教育不但有助于提高國民素質(zhì)、減少社會犯罪率、維持社會公平和國家安全穩(wěn)定，而且還可以促進婦女就業(yè)、提高家庭經(jīng)濟收入、增進家庭幸福指數(shù)。但是，目前大陸的學(xué)前一年教育仍處于義務(wù)教育體系之外，學(xué)前一年教育不但沒有達到完全普及，而且在普及率、教育質(zhì)量等方面在城鄉(xiāng)之間仍存在一定程度的差距，經(jīng)濟文化相對落后的農(nóng)村地區(qū)及經(jīng)濟弱勢家庭的幼兒的入學(xué)準(zhǔn)備水平比較低，有待提高。因此，加快學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育體系的進程刻不容緩。

注釋

①臺灣地區(qū)教育部：《友善教保服務(wù)計劃》，http：//www.edu.tw/plannews_detail.aspx？sn=150&pages　=2，2012年3月31日

②陳世聰：《扶持五歲弱勢幼兒及早教育計劃之政策分析》，臺灣高雄師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年

③⑤王善安：《臺灣地區(qū)〈五歲幼兒免學(xué)費教育計劃〉述評》，《教育導(dǎo)刊（下半月）》，2011年第11期，第92頁

④楊曉萍，呂曉：《臺灣<扶幼計劃>述評——兼談對大陸弱勢群體幼兒教育的啟示》，《學(xué)前教育研究》，2010年第12期，第53頁

⑥國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/201011/111850.html，2012年3月31日

⑦中共中央，國務(wù)院：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm，2012年3月31日

作者單位 西南大學(xué)教育學(xué)部

（責(zé)任編輯　甘　璐）