探索建設中國特色現(xiàn)代學校制度

[摘要]“建設中國特色現(xiàn)代學校制度”是《教育規(guī)劃綱要》明確提出的6項改革任務之一，成為教育體制改革的核心問題。隨著改革開放進程和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，深入研究建設中國特色現(xiàn)代學校制度，對完善中國特色社會主義現(xiàn)代教育體系具有重要的理論價值和實踐意義。文章主要論述建設中國特色現(xiàn)代學校制度的背景，關于建設中國特色現(xiàn)代學校制度的基本理解，建設中國特色現(xiàn)代學校制度的重要進展與改革難點，以及加快建設中國特色現(xiàn)代學校制度的建議。

[關鍵詞]中國特色；現(xiàn)代學校制度；內涵與特征；價值取向；政策建議

[中圖分類號]A 文獻標識碼]G522 [中文章編號]1672-1128（2012）021-0041-04

根據(jù)黨中央關于“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，《教育規(guī)劃綱要》強調以人才培養(yǎng)為核心，整體設計和推進教育體制改革。“建設中國特色現(xiàn)代學校制度”是《教育規(guī)劃綱要》明確提出的6項改革任務之一，成為教育體制改革的核心問題。隨著改革開放進程和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，深入研究建設中國特色現(xiàn)代學校制度，對完善中國特色社會主義現(xiàn)代教育體系具有重要的理論價值和實踐意義。本文主要從建設中國特色現(xiàn)代學校制度的背景、關于建設中國特色現(xiàn)代學校制度的基本理解、建設中國特色現(xiàn)代學校制度的重要進展與改革難點、加快建設中國特色現(xiàn)代學校制度的建議等方面加以論述。

一、建設中國特色現(xiàn)代學校制度的背景

隨著全球知識經(jīng)濟時代和學習型社會的到來，我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉型、政府職能逐步由管理向服務轉變，在改善民生、全面建設小康社會的總目標下，建設中國特色現(xiàn)代學校制度成為國家教育發(fā)展確立的一個戰(zhàn)略目標。建設中國特色現(xiàn)代學校制度有深刻的國內外背景。

1.國際背景

從20世紀中葉開始的世界教育改革順應了新公共管理、新制度主義等理念，在市場機制引入、政府治理和持續(xù)的學校重建運動中，各所公立學校不約而同地走向了“權力下放”、“學校自治化”的改革道路，形成了四大核心主題：市場化、民營化、分權、擴大父母選擇權。

新公共管理打破政府對學校的壟斷。學校制度改革的核心是處理教育體系中政府、學校和社會之間的關系。20世紀80年代以來，各國學校制度改革的趨勢是政府賦予學校更大程度的自治，并吸納社會力量參與治理。改革的關鍵是實現(xiàn)責任與自治、放權與問責的統(tǒng)一。

市場機制帶來學校與政府、社會關系變化。社會力量介入教育領域，不僅使學校與政府之間的關系、學校與社會之間的關系發(fā)生了變化，也使學校內部管理體制為適應這些新的變化加快了改革的步伐。調整學校與政府、學校與社會之間的關系，建立學校法人治理結構，成為構建現(xiàn)代學校制度的重要內容。

教育分權創(chuàng)新學校自主管理。政府轉變教育職能，建立新型的政府與學校關系、社會與學校關系，在學校內部實行校本管理，向教師、家長和社區(qū)下放權力。通過權力下放實現(xiàn)自主管理和共同決策，更好地提高學校效能。

國際教育改革的潮流與趨勢，不僅對中國宏觀層面的教育改革，更對中觀層面的學校變革都產(chǎn)生了巨大的影響。

2.國內背景

改革開放以來，中國社會發(fā)生深刻變革開始社會轉型。新世紀伊始，我國步入全面建設小康社會的新階段。社會轉型在政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面都呈現(xiàn)出新變化，這種變化不斷對教育發(fā)展提出新要求。教育作為社會的一個系統(tǒng)，迫切需要進行與之相適應的變革，形成與之相適應的現(xiàn)代教育體系和現(xiàn)代學校制度。

社會轉型是我國學校改革的直接動力。學校制度面臨著自它從工業(yè)社會產(chǎn)生以來最巨大的挑戰(zhàn)與壓力，建設現(xiàn)代學校制度成為教育體制改革的核心問題。在社會轉型的推動之下，學校制度變革開始考慮來自社會的和個人的新需求，反思現(xiàn)實學校教育理念、制度和行為等的合理性，重新做出價值選擇，調整或更新學校的教育目標，確定學校變革的基本任務，探索現(xiàn)代化學校的制度建設。

現(xiàn)代學校制度建設是教育體制改革的核心部分，離不開黨和國家教育改革政策的指引。1985年5月，《關于教育體制改革的決定》首次提出教育改革從體制入手，政府權力由中央向地方和學校下放，學校系統(tǒng)的內部體制改革啟動。1993年2月的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，將自上而下的教育權從中央下放到地方和學校，擴展到從教育和學校內部到教育和學校外部，改革學校體制和資源配置方式、調動社會資源參與，擴大了學校改革實踐的范圍和領域。2003年　2月，前瞻性分析報告《從人口大國邁向人力資源強國》，首次提出將“建立現(xiàn)代學校制度”作為教育制度創(chuàng)新的基本目標，在全國范圍內進行有明確指向的現(xiàn)代學校制度建設實驗。2004年3月的《2003-2007年教育振興行動計劃》，使探索建立現(xiàn)代學校制度的向度、路徑逐步開始清晰，不同范式的實驗不斷擴大。2010年7月的《教育規(guī)劃綱要》把學校制度建設擺在政府、學校、社會相互關系的大框架下，系統(tǒng)設計，整體推進；進一步規(guī)范和引導了探索建立現(xiàn)代學校制度的實踐走向。

黨和政府不斷深化的一系列政策的頒布，標志著現(xiàn)代學校制度建設從國家政策層面上的向度、定位、范圍和路徑等逐漸凸顯清晰，使現(xiàn)代學校制度建設的實踐和探索有了明確的政策依據(jù)，推動了現(xiàn)代學校制度建設的進程。

從現(xiàn)階段教育體制改革的實踐看，學校教育變革從社會的和個人的新需求出發(fā)，反思現(xiàn)行學校教育理念、制度和行為，開始了初步的現(xiàn)代學校制度建設的實踐探索，并逐步呈多元化發(fā)展趨勢，直接推動了學校改革新思路的運作與發(fā)展。

現(xiàn)代學校制度創(chuàng)新是在教育體制改革進程中提出的一個理論框架、一個政策引領，更是一個實踐問題。現(xiàn)代學校制度建設是一個復雜長期的系統(tǒng)工程，有一個不斷推進、不斷深化的過程，現(xiàn)階段尚處在動態(tài)發(fā)展的探索中。在不同的區(qū)域、不同的時期、不同的社會發(fā)展和教育發(fā)展階段，既有一以貫之的任務與內容，又有相互區(qū)別的特點與重心?，F(xiàn)代學校制度建設的實踐經(jīng)驗尚需要不斷整合和總結，理論上的探討也亟待深入，需要更多的、切實的制度設計和政策支持?，F(xiàn)代學校制度建設任重道遠。

二、關于建設中國特色現(xiàn)代學校制度的

基本理解

現(xiàn)代學校制度是適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求，反映學校與政府、社會關系的治理模式、制度規(guī)范和行為準則。建立中國特色現(xiàn)代學校制度，就是要立足我國社會主義市場經(jīng)濟體制、政治體制改革和基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的要求，以構建政府、學校、社會之間新型關系為核心，以推進政校分開、管辦分離為主要內容，探索政府依法管學校、辦學校，學校依法自主發(fā)展，社會對學校參與和監(jiān)督的有效途徑，營造學生健康成長的良好制度環(huán)境。

建設中國特色現(xiàn)代學校制度具有以下兩大特征：一是體現(xiàn)中國特色，即充分體現(xiàn)我國社會主義初級階段的國情。分析任何時期、任何國家的現(xiàn)代學校制度都不能離開具體的歷史文化背景和現(xiàn)實背景，必須與特定的國情結合起來。在我國，隨著社會的深度轉型及建設小康社會對教育提出的新要求，要從中國的實際國情出發(fā)，總結和借鑒古今中外的現(xiàn)代學校制度經(jīng)驗，努力探索適合中國國情的現(xiàn)代學校制度。二是體現(xiàn)現(xiàn)代化，即充分體現(xiàn)先進的教育理念和教育現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)代學校制度概念中的“現(xiàn)代”不具有歷史分期意義上的時間含義，而是一種具有“更好的、更理想的、更合理的學校治理模式”的價值概念。事實上，建設中國特色現(xiàn)代學校制度，主要是針對政府對學校管得過多過細、社會監(jiān)督與學校自律機制不完善、高等學校內部治理結構不完善以及行政化傾向嚴重等問題而提出的。由此可見，建設現(xiàn)代學校制度是在現(xiàn)代經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展和深刻變革的時代背景下應運而生，是對經(jīng)濟與社會發(fā)展和全體社會成員自身發(fā)展的全面需求的適應性。其實質是一種制度創(chuàng)新，也就是要改革和消除現(xiàn)存的、不利于學生全面發(fā)展與個性發(fā)展的制度性障礙，使學生的潛能得到全面的、有個性的、健康的發(fā)展。

建設中國特色現(xiàn)代學校制度折射出黨和政府所倡導的“以人為本”的執(zhí)政理念和深入貫徹落實“科學發(fā)展觀”的戰(zhàn)略部署，涉及“辦什么樣的教育、怎樣辦教育，培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人”等一系列重大理論和實踐問題。在建設中國特色現(xiàn)代學校制度的價值取向上必須做到以下“六個堅持”：第一，必須堅持以人為本，貫徹黨的教育方針，全面落實素質教育，促進學生德智體美全面發(fā)展。第二，必須堅持公正、公平的理念，通過合理配置教育資源，滿足人的多樣化的教育需求。第三，必須堅持現(xiàn)代學校制度的秩序性，不斷提高學校管理的效率和教育教學質量。第四，必須堅持現(xiàn)代學校制度的民主性，實現(xiàn)學校民主管理和科學決策。第五，必須堅持現(xiàn)代學校制度的開放性，推動建設學習型社會。第六，必須堅持現(xiàn)代學校制度的發(fā)展性，促進個體和組織的健康發(fā)展。

三、建設中國特色現(xiàn)代學校制度的重要進展與改革難點

《教育規(guī)劃綱要》頒布兩年來，現(xiàn)代學校制度建設開局良好，進展順利。

在政策層面上，從法規(guī)制定入手，目前已頒布有《高等學校章程制定暫行辦法》、《高等學校教師職業(yè)道德規(guī)范》、《學校教職工代表大會規(guī)定》、《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》；正在修訂的《職業(yè)教育法》已提交國務院。這些新法規(guī)成為構建現(xiàn)代學校制度建設的載體，指導著現(xiàn)代學校制度建設的探索實踐。

在實踐層面上，（1）教育部在落實《教育規(guī)劃綱要》提出的建設現(xiàn)代學校制度任務中，已把完善學校目標管理和績效機制、取消實際存在的行政級別和行政化管理模式、落實和擴大學校辦學自主權、完善中國特色現(xiàn)代大學制度、依法制定各類高等學校章程、建立高校理事會或董事會、推進高校社會化改革、推進專業(yè)評價、完善中小學管理制度等10項任務列入工作日程，其實施方案均已進一步細化、完善，并啟動實施，有序推進。（2）不少地方和高校還出臺了與國家政策配套的相關政策，建立健全區(qū)域政策協(xié)調機制，加強了制度保障。許多地方和高校也為改革試點安排了專項資金，加強了經(jīng)費保障。各地各校在承擔國家改革試點任務的同時，還自主確定了一批本地、本校層級的改革試點項目。（3）各地以學校為主導，積極開展現(xiàn)代學校制度理論與實踐的探討，涌現(xiàn)出一批先進典型。

雖然建設現(xiàn)代學校制度取得了一定的進展，但改革的困難依然很大。總的來看，建設現(xiàn)代學校制度的難點集中表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）政校之間的關系沒有理順。長期以來，在計劃經(jīng)濟的主導下，我國政校之間的關系是一種領導與被領導、控制與被控制的關系，實行政府集權的管理模式，政府在決定教育的方針政策、教育的宏觀調控、辦學規(guī)模、教育經(jīng)費、辦學模式、課程設置等諸多方面實行統(tǒng)一要求。學校一切服從政府的規(guī)定和要求，基本沒有辦學自主權。政府一統(tǒng)天下的管理模式，嚴重制約了學校的發(fā)展，原有的政校之間的關系面臨極大的挑戰(zhàn)和改革要求。（2）學校制度與人事制度缺乏民主管理的意識和機制。長期以來，我國學校的校長由黨委組織部或教育主管部門直接任命。這種任命制度的積極意義在于，可以保障上級主管部門的政策、意見得到及時的貫徹落實，但其負面影響也不可小視。那些專業(yè)精、品德好、富有管理智慧的優(yōu)秀人才難以走上領導崗位。由于是任命的，一些校長權威意識強，缺少民主意識和服務意識，排斥學校教師、學生、家長參與學校管理，教代會、教育工會形同虛設。（3）學校與社區(qū)、學生家長三者之間分離分割，難以保障家長參與的平等性、全員性、公平性，個性需求的表達和溝通合作的有效性，難以真正保障家長對學校的知情權、評議權、參與權、監(jiān)督權；弱勢家庭的家長，如學歷層次、收入水平較低的家長，缺乏參與和合作的能力。（4）尚未理順政府、教育行政管理部門、學校和第三方之間的權限和問責關系；尚未搭建便捷的學校自評平臺和體系；指標體系構建中對于影響學生質量的關鍵影響因素、內涵和指標、測評手段和體系研究得不透徹；過于注重學校達標評估，無法反映學校特色、學校效能、素質教育和能力提升等情況。

四、加快建設中國特色現(xiàn)代學校制度的建議

建設中國特色現(xiàn)代學校制度的整體戰(zhàn)略思路是，要把學校制度建設擺在政府、學校、社會相互關系的大框架下，系統(tǒng)設計，整體推進，完善學校內部治理結構，形成政府宏觀管理和協(xié)調、社會多元參與和監(jiān)督、學校依法自主管理和自律，政府、社會、學校合作治理的中國特色現(xiàn)代學校制度。

建設現(xiàn)代大學制度，要確立政府宏觀管理、社會參與、學校依法自主辦學的多元合作管理模式以及學術權力與行政權力協(xié)調、多元利益主體協(xié)調的內部治理結構。要落實法定的高校辦學自主權，以全面推進章程建設為契機，堅持和完善公立高等學校黨委領導下的校長負責制，建立大學校長遴選制度；成立由政府主管部門代表、學校黨政領導、社會人士、教師、學生會組織代表等組成的理事會，監(jiān)督學校辦學行為，參與學校重大事項決策；完善高校學術委員會建設，健全教授治學、民主管理、社會監(jiān)督的治理結構；進一步落實教職工代表大會、學生組織參與管理和監(jiān)督的權力。要擴大社會對高校事務的參與，大學教育的規(guī)劃應該兼顧整體資源的應用、社會需求及市場的機能；強化市場在高等教育資金配置中的作用，招生、課程、專業(yè)的設置與大學的就業(yè)形成聯(lián)系；加強高校與社會、企業(yè)、行業(yè)部門的合作關系。推進高校第三方評估制度建設，加強中介評估組織的建設，探索與國際評估機構的合作。

建設現(xiàn)代中小學管理制度，要進一步探索中小學校長負責制、民主管理、社會監(jiān)督的有效途徑。取消中小學校長的行政級別，完善校長任職條件和任用辦法，促進校長專業(yè)發(fā)展。建立校務會議、教職工代表大會等機制靈活的民主決策機制，對有關學校發(fā)展、資金使用情況、校本課程開發(fā)、衛(wèi)生、安全等重大問題進行協(xié)商決策，實施校務公開，推進民主管理，接受師生員工和社會的監(jiān)督。構建學?！彝ァ鐓^(qū)的家校合作模式，建立和完善家長委員會參與管理和監(jiān)督學校的制度，以及學校和社區(qū)資源共享制度。中小學校評估要理順權限和問責關系，突出學生學業(yè)成就和學校辦學績效評估，構建教育督導、學校自評和第三方評估組成的多元評估體系。

建設現(xiàn)代職業(yè)學校制度，要努力形成在政府指導下，職業(yè)學校依法自主辦學、行業(yè)企業(yè)及所有的利益相關方共同參與和監(jiān)督的合作管理制度；建立靈活適應產(chǎn)業(yè)結構變化和市場需求的職業(yè)學校內部治理機制。實行理事會領導下的校長負責制，理事會成員包括政府各有關部門代表、學校黨政代表、行業(yè)企業(yè)代表、社會人士、教師代表等，負責審查批準學校財務預算和決算、監(jiān)督學校財務運行、組織遴選校長和決定學校發(fā)展的重大問題。高等和中等職業(yè)學校的學術管理組織、教學管理機構應吸收行業(yè)企業(yè)人士參加，并占一定比例。建立校企合作的長效機制。根據(jù)實際情況，因時因地制宜，推進集團化辦學、訂單培養(yǎng)等“校企合作　、工學結合”的辦學模式。實施以能力為本位，行業(yè)、企業(yè)和社會三方參與的辦學質量評估質量評價機制。

作者系中國教育科學研究院教育理論研究中心主任、研究員

（責任編輯　尹　杰）