對西部名族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新的思考

摘要：我國民族地區(qū)主要集中在西部，民族地區(qū)的發(fā)展滯后已經(jīng)成為影響西部地區(qū)社會穩(wěn)定的重要因素。如何加快民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域差距，使民族地區(qū)在享有均等的公共服務(wù)的同時，獲得經(jīng)濟社會的健康發(fā)展?本文從財政轉(zhuǎn)移支付的角度，用歷史與實證的方法分析了我國民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的制度創(chuàng)新措施。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付區(qū)域差距制度

當前，民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展滯后，已經(jīng)成為提高我國綜合國力的嚴重障礙。近期的“十二五”規(guī)劃綱要同時指出：“民族地區(qū)群眾快速增長的公共需求與公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡之間的主要矛盾，將是影響民族地區(qū)發(fā)展穩(wěn)定的重要因素之一。”因此，綱要把“推進基本公共服務(wù)均等化。把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，完善公共財政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域問人民生活水平和公共服務(wù)差距。”作為目標。

此外，民族地區(qū)的重要地位，使得我們必須重視轉(zhuǎn)移支付制度對該地區(qū)的重要作用。首先，少數(shù)民族地區(qū)國土面積占全國64％，且多為資源富集地區(qū)和對外開放的大通道，在區(qū)位上具有重要地位。其次，民族地區(qū)自然資源豐富，全國75％的牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)草原面積、42％的森林面積、51％的森林蓄積量、66％的水力資源蘊藏量、76.85％的水能資源可開發(fā)量、2/3的石油可采儲量、83.9％的天然氣儲備、38.6％的煤炭儲量以及23.9％的鐵礦石儲量集中在西部民族地區(qū)，是我國戰(zhàn)略資源(能源)的重要基地，也是國家重要的生態(tài)安全屏障。再則，西部少數(shù)民族地區(qū)地處我國邊陲要地，是國家的戰(zhàn)略屏障多臨邊，是我國主要的對外邊貿(mào)窗口和對外開放的橋頭堡，同時，也是西部地區(qū)“走出去”的窗口。

轉(zhuǎn)移支付制度一般具有援助、誘導和推動的作用。縮小區(qū)域差距，不僅要從民族基本服務(wù)均等化這一援助和公平的輸血角度出發(fā)，而且應(yīng)從如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)這一造血功能出發(fā)，考慮民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新。如何保證西部地區(qū)，尤其是民族地區(qū)的基本公共服務(wù)的均等化和經(jīng)濟社會健康發(fā)展?在當前階段解決的重點毫無疑問是轉(zhuǎn)移支付。破解了民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度的難題，即得到了西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度的要義。

“以史為鑒，可以明智”。不回顧歷史，創(chuàng)新即成為無源之水，因此，我們需要回顧一下中央對西部民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付的歷史。

一、西部各省區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的歷史與現(xiàn)狀

(一)中央對西部民族區(qū)財政支付轉(zhuǎn)移的回顧

1.最早的轉(zhuǎn)移支付雛形

我國對少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付最早可以追溯到1963年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的財政部、國家民族事務(wù)委員會《關(guān)于改進民族自治地方財政管理體制的報告》和《關(guān)于改進民族自治地方財政管理體制的規(guī)定(草案)》，由于實行的是“核定收支、總額計算、多余上交、不足補助、一年一定”的辦法，決定適當增加民族自治地方的機動財力。在上年支出決算數(shù)的基礎(chǔ)上另加5％作為民族自治地方的機動金，主要解決民族地區(qū)特殊支出的需要。此項政策，在分稅制財政體制中，在稅收返還時對這部分中央支持的財力給予保留。

為適當增加民族自治地方的機動財力，該文件還規(guī)定：在計算各地區(qū)少數(shù)民族地區(qū)補助費時，按照本地少數(shù)民族人口人均1元的標準(個別地區(qū)有高有低)，在實行財政包干體制之后，中央財政幾次發(fā)文，要求地方財政對這部分專款按照實際需要逐年增加。在1994年實行的分稅制財政體制中，中央財政在計算民族地區(qū)稅收返還額時，保留了這項財力的照顧政策。

關(guān)于預備費，該文件規(guī)定：對民族自治區(qū)的預備費按支出總額的5％計算(一般省、市為3％)，自治州的預備費按支出總額的4％計算，自治縣的預備費按支出總額的3％計算(一般縣為1％)。云南、青海兩省，由于少數(shù)民族人口較多，預備費比例和機動金的安排，可以比照自治區(qū)給以照顧。1994年中央實行分稅制財政體制后，在核定稅收返還額時，保留了該項財力照顧。

2.1994年分稅制改革后

1994年實行分稅制后，中央財政收占全國財政收入的比重大大提高，明顯改變了以前中央財政收入過低的局面，從而建立起了中央財政收入占主導地位的財政分配格局。分稅制進入平穩(wěn)運行之后，也對作為分稅制重要組成部分的轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化提出了要求。由于財力上的不足，中央對地方轉(zhuǎn)移支付僅為550億元。

1995年起，我國首次采用了以建立公式為基礎(chǔ)、以均等化為基本目標的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。該辦法通過測算各地標準支出，決定財政資金分配，在公平性和客觀性上取得了相當大的進步，是我國規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)上的重大突破。其基本內(nèi)容思路是：核定各省、自治區(qū)、直轄市的標準支出數(shù)額、同94年實有財力進行比較，將財力不能夠滿足標準支出、出現(xiàn)收支差額的，列入轉(zhuǎn)移支付對象；對民族地區(qū)，另加政策性轉(zhuǎn)移支付。96年以來，過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進一步規(guī)范化，改進了客觀性轉(zhuǎn)移支付的計算辦法。

3.2000年西部大開發(fā)以來

從2000年西部大開發(fā)政策實施時，中央逐年加大了對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，且實施了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金來源由中央預算安排，其中包括民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量的80％部分。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金具體分配辦法是，各民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量80％的一半按來源地直接返還給民族地區(qū)，另外一半連同其他中央財政安排的資金，按照因素法分配。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州，具體范圍包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、貴州省、青海省、云南省8個民族省區(qū)，以及吉林省延邊州，湖北省恩施州，湖南省湘西州，四川省涼山、阿壩、甘孜三州，甘肅省甘南、臨夏兩州及海南省原黎族苗族自治州。經(jīng)國務(wù)院批準，自2006年起中央財政將重慶酉陽土家族苗族自治縣、黑龍江杜爾伯特蒙古族自治縣等非民族省區(qū)、非民族自治州管轄的民族自治縣納入民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。

民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分為財力性、體制性和專項三類。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”、政策性轉(zhuǎn)移支付等。從2009年起，隨著國家進一步規(guī)范中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度，原財力性轉(zhuǎn)移支付更名為一般性轉(zhuǎn)移支付，并將補助數(shù)額相對穩(wěn)定。原列入專項轉(zhuǎn)移支付的教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等支出劃入一般性轉(zhuǎn)移支付；原一般性轉(zhuǎn)移支付改名為均衡性轉(zhuǎn)移支付。2000-2009年中央財政對地方民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付由25.5億元增加到275.88億元，年均增長44.2％。

4.興邊富民行動，和扶持人口較少民族發(fā)展

除了上述轉(zhuǎn)移支付制度外，國家專門針對少數(shù)民族地區(qū)自2001年實施了興邊富民行動，和扶持人口較少民族發(fā)展政策，取得了顯著成績。目前國家民委又專門針對這一地區(qū)做了興邊富民的“十二五”規(guī)劃，該規(guī)劃將實施范圍界定為內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆等9個省、自治區(qū)的136個陸地邊境縣、旗、市、市轄區(qū)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的58個邊境團場。確定了6個方面的發(fā)展目標(基礎(chǔ)設(shè)施進一步完善；邊民生活質(zhì)量明顯提高；社會事業(yè)長足進步；民族團結(jié)、邊防鞏固、睦鄰友好；沿邊開發(fā)開放水平顯著提升；特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展)和5個方面的主要任務(wù)(加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；著力改善和保障民生；促進民族團結(jié)和邊防穩(wěn)固；提升沿邊開發(fā)開放水平；促進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展)。

(二)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

1.根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同形式分析

(1)稅收返還

中央財政對地方的稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定；當年中央財政從地方上劃的收人全額返還給地方；1994年以后，稅收返還額在基期年基礎(chǔ)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即增值稅和消費稅每增加1％，中央對地方的稅收返還就增長0.3％；所得稅返還為固定數(shù)額。2009年中央對地方稅收返還及原體制補助4934.19億元，其中西部地區(qū)占20％，中部地區(qū)占23％，東部地區(qū)占57％；民族地區(qū)為：8％。

(2)專項補助

專項轉(zhuǎn)移支付是財政轉(zhuǎn)移支付中能夠體現(xiàn)國家政策意愿的一種方式，影響專項轉(zhuǎn)移支付的基本因素包括直接因素和間接因素：一是人員支出因素；--是經(jīng)濟發(fā)展因素；三是社會發(fā)展因素；四是其他政策因素。專項轉(zhuǎn)移支付能夠解決西部發(fā)展過程中的“瓶頸”，諸如交通、通訊等大型基礎(chǔ)設(shè)施的興建問題。專項轉(zhuǎn)移支付資金具有的規(guī)模效應(yīng)，一定程度上能把財政資金對西部地區(qū)的“輸血”變?yōu)椤霸煅薄?009年中央專項補助為12579.88億元，其中東、中、西依次所占比例為14％、52％、34％；民族地區(qū)為：27％。

(3)財力性轉(zhuǎn)移支付

財力性轉(zhuǎn)移支付是均衡地方財政能力的一種最為直接的方式。2009年中央財力性轉(zhuǎn)移支付達到11374.93億元，比2008年增長30.8％。其中民族地區(qū)為28047，元，占2.46％；用于中西部地區(qū)的比例高達90％以上。

一般性轉(zhuǎn)移支付。就全國而言，從1995年的21億元增加到2009年11317.2億元，年均增長105.0％；就西部而言，中央財政對西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增加，從2000年的53億元增加到2009年的3918億元，tg2008年增長11.6％，年均增長114.4％。

民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1978年至2008年，中央財政向民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付累計達20889.40億元，年均增長15.6％。其中，2008年為4253億元，占全國轉(zhuǎn)移支付總額的23.8％。轉(zhuǎn)移支付逐年增加，2000年25.5億元，2001年33億元，2002年39億元，2003年55億元，2004年達76.9億元，2009年民族地區(qū)享受均衡性轉(zhuǎn)移支付1200t7，元，2009年中央對民族省區(qū)補助達607.464z，元，呈逐年上升的趨勢。

2.特點分析

(1)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的絕對增長

中央財政一直以來都在轉(zhuǎn)移支付制度中給予了民族地區(qū)較多的財政優(yōu)惠政策，使民族地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付額呈逐年增長的趨勢。中央財政對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從2000年的1089億元增加到2008年的7933億元，年均增長28.2％；2000——2008年中央財政對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付累計30338億元，占中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的43.6％。特別是《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》實施以來，中央更進一步加大了對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，不僅在轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中額外增加了民族因素，而且還從2000年起專門單獨列出一項“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”款項，這些舉措都極大地加大了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。通過對2003--2008年中央財政對八個少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進行分析，各省區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模均呈現(xiàn)絕對增長趨勢。民族八省區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付總額從2003年的1612.46億元增加到2008年124749.93億元。2009年中央財政對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為275.88億元。具體情況見圖1。

(2)人均轉(zhuǎn)移支付額相對增長

如果考察中央對民族地區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付額，民族地區(qū)一直都享受了高于全國平均水平的人均轉(zhuǎn)移支付額。觀察2000-2008年間民族八省區(qū)整體人均轉(zhuǎn)移支付額，2000年民族八省區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付額為744.9元，高出全國人均轉(zhuǎn)移支付額(471.2元)273.7元，與全國人均轉(zhuǎn)移支付額的比例為1.58：1；這一比例到2008年提高為1.871，民族八省區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付額為4210.9元，高出全國人均轉(zhuǎn)移支付額(2252.6元)1958.3元。可見，近些年來，民族八省區(qū)的人均轉(zhuǎn)移支付額不僅獲得了絕對增長，相對于全國平均水平也有較大的提高。具體情況詳見表1和圖2。

從圖1我們可以看到，民族八省區(qū)轉(zhuǎn)移支付后人均財政支出均高于全國平均水平，人均財政收入明顯低于全國人均轉(zhuǎn)移支付額，這兩者之間的差就是中央政府對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付所起的作用，使得民族地區(qū)群眾能夠基本享有全國均等化的公共服務(wù)水平。

轉(zhuǎn)移后，人均財政支出有了較大改善，最為顯著的是西藏，如2008年，其人均財政收入為第31位，但人均財政支出卻是全國第二位；青海也從人均財政收入第21位，變?yōu)槿司斦С龅?位，可見中央對以上兩省的轉(zhuǎn)移支付力度之大。具體情況見表2：

3)財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有所改善

我國民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付形式多樣，以稅收返還和專項資金為主，而財力性轉(zhuǎn)移支付比重卻較低。自分稅制改革以來，財力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重不斷增大，而稅收返還、原體制補助等雖然仍占較大比重，但比重呈現(xiàn)不斷下降趨勢。

觀察民族地區(qū)內(nèi)部各省，各項轉(zhuǎn)移支付所占本省財政轉(zhuǎn)移支付的比例存在較大差異。以2005年為例，稅收返還比例最高的是云南，占中央對云南財政轉(zhuǎn)移支付總額的36.02％，稅收返還額度為16024億元，其次是廣西、貴州、內(nèi)蒙，而最少是西藏，僅為4.49億元，稅收返還額僅占財政轉(zhuǎn)移支付總額的2.61％。稅收返還是以地區(qū)經(jīng)濟為基數(shù)，具有保護地區(qū)既得利益的性質(zhì)，因此云南、廣西、貴州等旅游業(yè)較為發(fā)達、經(jīng)濟能力相對較強的省區(qū)，其稅收返還額和所占比例都比較高。財力性轉(zhuǎn)移支付額除云南和西藏之外，其他民族地區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付占財政轉(zhuǎn)移支付總額的比例大體一致，均在439％-50％，但總體水平高于全國平均水平31.49％。而專項轉(zhuǎn)移支付則是對西藏、青海等自然地理條件更為惡劣、公共服務(wù)發(fā)展成本更高的省區(qū)給予了較大的傾斜。

二、分稅制下轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1.稅制設(shè)計的缺陷，使得地區(qū)間差別有日益擴大之勢。以“基數(shù)法”為主的轉(zhuǎn)移支付所采用的是“基數(shù)”和“增長率”的分配方法，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額和增長率均以來源地的稅收為依據(jù)，不考慮地區(qū)差別，實質(zhì)上一種帶有激勵性質(zhì)的稅收收入分配法，對于收入能力強的地區(qū)帶有明顯的傾向性。雖然自2000年以來，轉(zhuǎn)移支付總額增加，稅收返還比重也有所降低，但仍然很高，2009年中央對地方總的轉(zhuǎn)移支付金額：28653.79億元，對地方的稅收返還為4934.19億元，占總額的17％；安排一般性轉(zhuǎn)移支付為275.88億元，僅占1.17％，由上述數(shù)據(jù)可以看出，由于稅制的設(shè)計上依然存在著某些缺陷，如稅收返還(按上交稅收比例返還)制度，造成了越發(fā)達地區(qū)返還越多的狀況，進一步加劇了民族地區(qū)和發(fā)達地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付上事實上的不平等，擴大了地區(qū)差距，有違轉(zhuǎn)移支付的初衷。

2.對民族地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付份額少，重視程度不高。在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，最能體現(xiàn)對民族地區(qū)財政支持的，應(yīng)該是專門針對民族地區(qū)的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”，這種轉(zhuǎn)移支付帶有一定的優(yōu)惠性和照顧性。但是，這一有特色的制度設(shè)計在實施過程中，卻顯得力度不夠，實效不明顯。2009年中央對地方總的一般性轉(zhuǎn)移支付金額：11317.2億元，對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金275.88億元，僅占當年轉(zhuǎn)移支付總額的2.4％。

3.專項轉(zhuǎn)移支付比例大，隨意性大。分稅制以來，隨著中央財力的增加，中央財政對地方的專項撥款補助大幅度增加，專項補助資金安排規(guī)模大大超過了作為財力補助的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的嚴重倒掛，降低了中央財政對地區(qū)間財力差距的均衡能力。以2009年為例，據(jù)財政部統(tǒng)計，中央對地方總的轉(zhuǎn)移支付金額為28563.79億元，其中，專項轉(zhuǎn)移支付金額為12359.89億元，占總額的43.27％；當年中央對地方財力性轉(zhuǎn)移支付11317.2億元，兩者比例接近1比1。

而且，專項撥款中所支持的項目大多屬于地方性事務(wù)，中央在國家建設(shè)中承擔的責任太多，重點不突出。即使一些專項采取了以獎代補的分配方法，但民族地區(qū)地方財政困難，分配數(shù)額較少，這也與實現(xiàn)各地區(qū)間公共服務(wù)能力的均等化等基本上不存在相關(guān)性。并且存在分配辦法不合理、不規(guī)范，“會哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象。

4.財權(quán)與事權(quán)的不匹配，民族地區(qū)難以承受配套資金之重。分稅制改革以來，中央政府與地方政府之間事權(quán)的’下移和財權(quán)的上移形成了一對矛盾，地方政府管理經(jīng)濟活動的職責大大增加了，直接后果就是行政費用支出增加。但是由于分稅制改革等一系列政策的實行在很大程度上減少了地方政府的財源，而現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中，除一般性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付外，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等項目雖具有均等化性質(zhì)，但大多具有專項用途，這些轉(zhuǎn)移支付資金下達地方后，不僅不能增加地方政府的可支配財力，還需要地方政府額外增加配套資金，使地方財力更加緊張。

配套要求產(chǎn)生的直接后果主要有：一是使民族地區(qū)政府的本級財政安排更加困難，使本級預算受到更大限制。在現(xiàn)行體制下，地方政府有限的財力除了提供必要的公共服務(wù)和保證政府運行之外，還必須在發(fā)展上有所作為，爭取通過發(fā)展改善本級財政，更好地提供公共服務(wù)。如果滿足配套要求，就只能擱置對其他建設(shè)和發(fā)展的投入。二是導致弄虛作假和拖欠現(xiàn)象。為滿足上級的配套要求，實行先配套后抽離或虛報配套的事情時有發(fā)生。三是影響項目的落實。由于配套資金不到位，往往形成半拉子工程，或降低工程項目標準，使工程質(zhì)量難以保證，項目目標難以達到。使一項本來很好的政策，在基層執(zhí)行起來時卻怨聲載道。

5.財政轉(zhuǎn)移支付法制不完善。我國目前缺乏一部單獨的政府間轉(zhuǎn)移支付法律。《民族區(qū)域自治法》雖然對轉(zhuǎn)移支付有一些規(guī)定，但基本上是原則性的，缺少具有操作性和針對性的規(guī)定，不能以立法的形式明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模數(shù)量界限，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的方式和程序，從法律上來體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范和科學。致使轉(zhuǎn)移支付的及時足額到位沒有剛性保證。大多數(shù)情況下，對資金的使用僅是做了規(guī)定，人為因素影響大，隨意性較大，缺乏法律的約束和保障。另外，對于資金的使用和分配也缺乏科學的依據(jù)和標準，在立項審批、項目的確定和范圍的選擇上都存在不合理現(xiàn)象。這樣往往導致了資金的浪費和使用效益的低下。

6.沒有很好利用專項轉(zhuǎn)移支付對西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿作用，縮小區(qū)域差距。現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度多帶有補貼、救濟的性質(zhì)，這對與特困民族地區(qū)較為適用，但對于經(jīng)過前一輪西部大開發(fā)，在基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)有了一定基礎(chǔ)的西部地區(qū)，就要考慮怎樣帶動其造血功能。如何帶動西部地區(qū)的造血功能?產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。這是在以前的轉(zhuǎn)移支付當中很少考慮的。在新一輪的西部開發(fā)的工作會議上，中央明確提出以培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為龍頭，大力發(fā)展農(nóng)牧業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，為西部地區(qū)加快發(fā)展指明了方向。目前的財政專項轉(zhuǎn)移支付主要用于科學技術(shù)、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和農(nóng)林水等事務(wù)，那么中央財政如何利用財政轉(zhuǎn)移支付的杠桿作用，帶動西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可能是在新時期，對西部地區(qū)，尤其是民族地區(qū)最值得考慮的問題。

7.縱向轉(zhuǎn)移支付缺少橫向轉(zhuǎn)移支付的配合。縱向財政轉(zhuǎn)移支付與橫向財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)合運用，是國際上促進落后地區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中普遍采用的辦法。目前在我國的財政轉(zhuǎn)移支付安排中，只有自上而下的中央對地方的財政縱向轉(zhuǎn)移支付，沒有發(fā)達的東部地區(qū)對落后的西部地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付。中央政府財力有限，缺少橫向轉(zhuǎn)移支付的配合，僅靠數(shù)量有限的中央財政轉(zhuǎn)移支付，財政轉(zhuǎn)移支付的政策效應(yīng)自然大打折扣。

三、對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新措施

針對當前民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，我們認為有必要對現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度進行如下創(chuàng)新：

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，改“基數(shù)法”為主為“因素法”為主，降低稅收返還和體制補助的比例。用“因素法”取代“基數(shù)法”。采用“因素法”是規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付的主要標志，可以排除人為因素的影響，更容易實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標的財政轉(zhuǎn)移支付，多因素的轉(zhuǎn)移支付核定比“基數(shù)法”更為科學。增加轉(zhuǎn)移支付制度的科學性與透明度，有效解決“基數(shù)法”存在的區(qū)域不均、目標模糊、效率低下，與基本公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付目標相悖的問題，逐步降低稅收返還和體制補助的比例，直至最終取消。

具體做法是，從民族地區(qū)實際出發(fā)，科學、準確地找出影響各地財政的因素，如地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、稅負高低、城市化程度、人均GDP、人口因素、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值份額、民族因素、地域因素和人均財力因素等。其中，民族因素中必須考慮民族復雜程度，主要應(yīng)考慮少數(shù)民族人口總數(shù)、少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎氐取Ｍㄟ^對影響財政收支的各項因素的選擇和運用，以此來計算地方收支差額，根據(jù)標準收入和標準支出確定均衡撥款數(shù)量，從而確定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使各地方政府都能夠本地區(qū)提供大體相當?shù)墓卜?wù)水平。

2.逐年擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的初衷——公共服務(wù)均等化。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有平衡地方間財力差異，促進公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付形式。目前我國地區(qū)之間基本公共服務(wù)差距較大，其比重低不僅會削弱中央政府均衡地方財政的能力，也限制了地方政府在區(qū)域性公共服務(wù)供給中的自主性。目前一般性轉(zhuǎn)移支付不僅額度小，而且面向整個中西部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付的面很大，因此其在增強民族地區(qū)的財力方面雖然起了重要的作用，但在實現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面的作用并不明顯。因此，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式可以賦予地方政府更多的資金使用權(quán)，西部地方政府可以更合理地提供更符合本地實際情況的基本公共服務(wù)。

3.對于專款專項項目，酌情減免民族地區(qū)配套資金，并發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面的誘導和推動作用盡量。《民族區(qū)域自治法》第56條規(guī)定：“國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”。民族地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付是專門應(yīng)用于解決民族地區(qū)特殊事務(wù)，支持民族地區(qū)政府承擔特殊事權(quán)，幫助民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟社會事業(yè)的，在進行專款專項支付時，可根據(jù)人均財政收入、人均財政支出等指標，充分考慮民族地區(qū)財政承受能力弱的事實，酌情減免配套經(jīng)費的種類、比例要求，由國家免除或幫助解決地方配套資金，切實減輕民族地區(qū)的負擔，以激勵和其他制度性安排，保證專項資金的規(guī)范使用和專項事宜達到預設(shè)目標，更好地發(fā)揮本項轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)發(fā)展中的穩(wěn)定作用。

當前，在有條件撥款中，中央的撥款金額很大程度上取決于地方與中央的議價能力，未能充分考慮各地的收入能力和支出客觀需要。尤其在專款專項項目中，更應(yīng)該從如何帶動民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面予以支持，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面的誘導和推動作用。

4.合理劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，增加透明度，減少專款專項的隨意性。適當調(diào)整中央與地方事權(quán)劃分范圍，進一步明確中央和地方財政支出責任。調(diào)整現(xiàn)行中央和地方稅種分配，既要保證中央財政在收入上的分配主導權(quán)，以利于中央對國民經(jīng)濟實施宏觀調(diào)控，又要能夠充分發(fā)揮地方理財?shù)姆e極性。鑒于我國的特殊國情，要適當擴大共享稅范圍。如將現(xiàn)行的企業(yè)所得稅和個人所得稅類為中央與地方的共享稅，凡中央取自地方多分享的收入全部用于對地方的轉(zhuǎn)移支付資金。對屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔的專項撥款今后應(yīng)繼續(xù)安排；對屬于中央和地方共同事權(quán)，按照各自負擔的比例分別承擔的專項撥款今后繼續(xù)安排；對屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方安排支出的項目，中央財政不再安排專項撥款；對優(yōu)化專項撥款支出結(jié)構(gòu)節(jié)省下來的資金，要投入到國家重點支持和必保的項目建立嚴格的項目機制，減少專項撥款項目建立的隨意性和盲目性，大量使用規(guī)范化的公式法進行分配。

對于外溢性事權(quán)，中央政府應(yīng)當客觀衡量、評價外溢性程度，并根據(jù)事務(wù)外溢性程度決定地方配套率。對于正的外溢性，如環(huán)境保護，勞務(wù)輸出地的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育，可用外溢收益的一定比例，或是用提供外溢性項目成本的一定比率來確定專項轉(zhuǎn)移支付；對于負的外溢性，如減少江河上游的污染，減少沙塵暴源頭的生態(tài)損害等，則可考慮用轄區(qū)收益損失的一定比率確定專項轉(zhuǎn)移支付。

5.完善和健全財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律制度和監(jiān)督機制。財政轉(zhuǎn)移支付平衡各地方財力只是實現(xiàn)各地方提供均等化公共服務(wù)的手段，同時必須保證各地資金使用的績效，真正實現(xiàn)全體人民對公共服務(wù)的均等享用。因此需要制定一部政府間轉(zhuǎn)移支付的法律，通過法律形式明確政府間轉(zhuǎn)移支付的法律地位，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用，同時還需加強對財政轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價和考核監(jiān)督機制。目前對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付進行立法的民族省區(qū)，只有廣西壯族自治區(qū)的《新民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。各項法律制度有待進一步加強。

6.將民族地區(qū)承擔的特殊事權(quán)，作為轉(zhuǎn)移支付的重要因素予以考慮。在現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，財政供養(yǎng)人數(shù)是影響一個地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額度的重要指標。國家在測算核定民族地區(qū)標準財政供養(yǎng)人數(shù)時，應(yīng)充分考慮民族地區(qū)、邊境地區(qū)的實際，適當調(diào)增民族地區(qū)的標準財政供養(yǎng)人數(shù)，因為民族地區(qū)政府在進行民族宗教政策宣傳教育，調(diào)處民族利益關(guān)系，解決民族、宗教糾紛，打擊敵對勢力的分裂破壞活動等，行政成本明顯高于非民族地區(qū)，其在機構(gòu)設(shè)置和人員配備上也要高于非民族地區(qū)。要充分考慮民族地區(qū)各級政府所承擔的特殊事權(quán)和較高的行政成本，增加財政轉(zhuǎn)移支付的額度，以滿足民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，保證政府基本公共服務(wù)職能的實現(xiàn)，維護民族地區(qū)和邊疆的穩(wěn)定。

7.改單一的中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付模式為縱向與橫向交錯模式。充分利用轉(zhuǎn)移支付在西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的杠桿作用，縮小區(qū)域差距。轉(zhuǎn)移支付僅限縱向模式，資金需求約束成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的瓶頸，很難起到杠桿作用。從國際經(jīng)驗看，政府間財政轉(zhuǎn)移支付包括中央政府對地方政府自上而下的縱向模式和中央政府與地方政府以及地方政府間轉(zhuǎn)移的縱橫交錯模式。對于橫向轉(zhuǎn)移支付，援助方可以采取諸如設(shè)備轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資金補貼等多種方式對口支援受援方，這不僅滿足了東部發(fā)達地區(qū)開發(fā)市場和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，而且有利于西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

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