淺析國有土地使用權出讓合同的性質

摘要：國有土地使用權出讓合同作為一種特殊的合同，兼具民事合同與行政合同的特征，對其法律性質的界定，司法實踐中的認識不盡相同，由此引發一系列問題。本文對土地使用權出讓合同進行了深入的分析，指出了國有土地使用權合同的行政合同性質。將國有土地使用權出讓合同定義為行政合同，有利于土地行政主管部門行使土地行政管理權，也有利于維護行政相對人的合法權益。

關鍵詞：國有土地；使用權出讓；合同

中圖分類號：D669.7文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2012）10-0000-01

土地使用權出讓合同，是指國家以土地所有者的身份將國有土地使用權在一定期限內出讓給土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金并按合同的規定開發利用國有土地的合同。土地使用權出讓行為雖然具有一定的民事法律行為的特征，但國家與用地者在出讓過程中本質上表現的是一種行政法律關系。從法律本質上講，土地使用權出讓是一種行政許可行為，是國家特許某些當事人享有特定地塊的土地使用權的行政行為。

一、主體的恒定性

土地出讓合同的雙方當事人，有一方必是行政機關，雙方存在管理與被管理的關系。城鎮土地是國有土地，但國家作為一個抽象的主體，不可能實際參與土地使用權出讓合同的訂立。根據我國土地使用權有償出讓的立法和實踐，土地使用權出讓合同由市、縣人民政府的土地管理部門代表國家與土地使用者簽訂，也就是說，出讓人必須是土地管理部門。而土地管理部門不屬于任何類別的經濟組織，它是主管土地事務的專門行政機關。土地管理部門不能參與土地經營活動，因此，它所從事的國有土地使用權出讓行為不是一種以營利為目的的經營活動，而是代表國家行使土地管理職能。在土地使用權出讓過程中，土地管理部門既作為國有土地所有者的代表，處理土地使用權，又代表國家行使國有土地管理職能，對被出讓土地的使用實行管理、監督和指導。顯然，它與受讓方之間存在著管理與被管理的關系，簽訂合同過程中的“雙方主體平等”不能淡化和抹殺這層關系。

二、合同訂立中的土地管理部門的優先權與選擇權

國有土地使用權出讓合同應按照平等、自愿、有償的原則簽訂。根據國有土地使用權出讓方式的不同，合同的訂立程序分為一般程序和特別程序。特別程序是指以招標拍賣掛牌方式出讓國有土地使用權時訂立合同的程序，包括編制出讓計劃；擬訂出讓地塊條件方案，報批；編制出讓；發布公告；確定標底；對申請人資格審查；組織開標；簽訂確認書；簽訂合同。一般程序是指以協議方式出讓國有土地使用權時訂立合同的程序，包括擬定協議出讓最低價；編制并公布國有土地使用權出讓計劃，報市、縣人民政府批準后實施；需要使用土地的單位和個人向市、縣土地答理部門提出意向用地申請；市、縣土地答理部門根據出讓范圍選擇出讓方式，制定協議出讓土地方案；確定協議出讓底價；意向用地者與市、縣土地答理部門協商土地出讓價格，達成協議；公布協議結果；根據協議結果，市、縣土地管理部門與意向用地者簽訂合同?？梢姡瑖型恋厥褂脵喑鲎尯贤挠喠Ⅲw現了“意思自治”、“契約自由”、“要約與承諾”，而這正是民事合同的核心。但是，從出讓合同訂立的程序可知，在出讓合同簽訂之前，市、縣土地答理部門要會同城市規劃、建設管理、房產管理部門共同擬定出讓地塊的用途、年限、時間和其他條件等方案，并報同級人民政府批準。在簽訂合同時，土地管理部門作為出讓方可以依法律或職權，根據需要通過直接磋商、招標或拍賣的方式選擇適當的當事人。而土地使用者則缺乏選擇權，只要確定想使用某一地塊，只能與該地塊所在土地管理部門簽訂土地出讓合同，無權選擇出讓方。受讓方所能協商的只是土地出讓金的多少及交付方式。對于招標拍賣掛牌出讓，受讓方也僅能對土地出讓價格有一定的自主權。

三、合同內容體現一定的行政管理權力

合同的內容就是合同主體雙方依合同規定享有的權利和承擔的義務。根據《暫行條例》的有關規定以及當前土地使用權出讓工作的實踐，受讓方除應按合同規定交付土地使用權出讓金外，還應按合同規定的土地使用規則使用土地。土地使用規則是在土地使用權出讓之前，土地管理部門會同城市規劃等有關部門，在城市總體規劃內編制的出讓地塊的用地條件和方案，一般包括用地的規劃設計、城市建設管理、市政基礎設施等幾方面的內容，具體有建筑性質、建筑密度、城市綠化、環保衛生、交通管理、市政設施的保護等，它由土地使用權出讓合同加以確認。這種土地使用規則體現了國家對土地使用的行政管理的權力，受讓人無權就此問題進行協商，而只能根據合同確定的土地使用規則開發、利用、經營土地，受讓人需要改變土地使用規則的，應當征得出讓方同意，并經土地管理部門和城市規劃部門批準，重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。從實質上看，這不是雙方當事人協商變更合同的民事行為，而是重新成立土地使用權出讓法律關系的行政行為。此外，土地使用權出讓合同還規定出讓方享有檢查監督出讓地塊的使用情況，并對該地塊使用權轉讓、出租和抵押進行管理的權利，受讓方有義務接受出讓方的檢查監督和管理，不得拒絕和阻撓等有關內容。此外，還有許多條款，都是對行政權利義務的約定，民事合同是無法容納這些內容的。

四、合同目的的公務性

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》是國有土地使用權出讓合同的主要法律依據，該條例的立法目的是“合理開發、利用、經營土地，加強土地管理”，因此，作為該條例的主要內容之一的“土地使用權出讓合同”也應體現這一立法目的。從土地開發與合理利用、土地使用權轉讓、出租、抵押的條件和要求等出讓合同的主要內容看，也體現了上述立法目的。土地部門承擔土地的規劃、管理、保護與合理利用的行政管理職責，其代表國家出讓國有土地、簽訂國有土地使用權出讓合同時，無疑要貫徹和落實這一行政管理職責。

五、合同中規定的違約責任屬行政責任

違約責任是合同任何一方當事人不履行或不適當廈行合同規定的義務而應承擔的法律責任。根據《暫行條例》第十七條第二款的規定。受讓方未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，出讓方應予以糾正，并根據情節輕重，給予警告、罰款、直至無償收回土地使用權的處罰。無疑，這些處罰方式都屬行政處罰手段。反之，出讓方未按合同規定出讓土地使用權，是作為出讓方的行政機關或其工作人員作出的未履行或未適當履行職務的行政行為，因這種具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益而造成的損害賠償屬行政賠償的范疇，受讓方應根據我國《行政訴訟法》第六十七條的有關規定，要求土地管理部門解決。

綜合國有土地使用權出讓合同的法律特征可以看出，國有土地使用權出讓合同屬于行政合同的范疇。由于我國行政合同的制度尚不完善，所以國有土地使用權出讓合同仍在援引民法和合同法的基本原理。在實踐中，將其作為行政合同具有很大的現實意義。

參考文獻

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[2] 劉艷萍、鄭影：《土地使用權出讓合同的法律性質》，載《中國國土資源報》2005年5月19日，第七版.

[3]沈暉等著：《房地產法的理論與實踐》，同濟大學出版社，2000，第35頁.