世行報告:2030年的中國國企愿景

2030年中國的企業部門將和現在大為不同。到那時，在幾乎所有的產業中，各種規模和各種所有制性質的企業同時存在，它們都面臨由市場決定的相同生產要素和投入品價格，并在公平的基礎上進行競爭。

一個富有活力和效率日益提高的企業部門，是未來20年中國是否持續保持經濟較快增長、保持企業創新能力和國際競爭力的關鍵。一個富有活力的企業部門會通過其不斷提高的生產率和較高的資本回報率持續吸引較多的投資，從而支持經濟增長。如果能同時形成一個有利于中小企業、服務業和勞動密集型企業的營商環境，將有助于中國實現其建立創新型和諧社會的目標。

激動人心的未來

如果能夠采取成功的改革措施并實現企業部門的結構性轉變，進入某些“自然壟斷”的行業可能仍會受到限制，但在這些行業中的主導企業（不管是國有或民營）都被置于政府的有效監管之下。大企業——包括數量比現在大大減少的國有企業在內，將實行現代公司治理，由專業的董事會對關鍵的戰略問題做出決策。在國內外的激烈競爭環境中，中國的企業將更具競爭力，并在全球市場上取得更大成功。政府制定政策、規章和進行監管的功能會有更好的分工，每個方面都由單獨的機構領導，每個機構都有很強的能力、明確的職能和責任。到那時可能還會實施“產業政策”，但與現在的產業政策相比，那時的產業政策將更加突出重點，協調一致，更具可預見性，并且更加“尊重市場”。

未來，中國需要確定的是，在經濟活動中，政府相對于市場和民營部門，到底要發揮什么樣的作用。盡管在近年的金融危機中，中國政府對經濟的強大干預發揮了積極作用，但從長期的經驗來看，還是需要進一步減少政府對經濟的干預。

中國的非國有企業比國企的生產率和利潤率要高，也更具創新精神。過去10年中，中國所取得的令人矚目的生產率增長主要來自制造業，而制造業之所以實現生產率的大幅增長，很大程度上是由于它向民營部門開放，從而推動了競爭。為保持GDP較快增長，中國需要從當前受到保護的服務業和公用事業部門挖掘提高生產率的潛力。要做到這一點，一個辦法就是沿用當年對制造業行有效的模式：通過放松管制、對外開放和民營企業參與來鼓勵競爭。此外，還需要改革政府與企業之間的關系，使不同規模、不同所有制形式的企業可以平等地獲取各種資源和商業機會。

不成功的管理與政策

自20世紀80年代末以來，中國政府通過行政管理和產業政策等手段對產業發展進行了廣泛干預。行政管理包括行政審批或備案、檢查、強制關閉企業和對從事所謂不當產業活動的企業的其他限制。產業政策比行政管理更為正式，但兩者之間往往有密切聯系。總的來說，這些政策試圖影響資源在不同經濟活動之間（不同產業之間和產業內部）的分配，從而實現與市場運行結果不同的目標。這些政策對那些國企私企均存在、但國企占主導的產業來說尤為關鍵。各級政府中都有一系列部門參與產業政策的制訂實施，使用各種各樣的政策工具來實現多重目標。從國際范圍看，很少有國家像中國如此廣泛地運用產業政策和行政管理手段影響產業發展。

這類干預由三大類主體實施。第一類是中央高層機關。第二類是中央政府各部委，包括發改委、工業和信息化部等。第三類是省及省以下地方政府及其所屬機構。從邏輯上講，地方政府應當執行中央的政策，但因為地方政府職責非常廣泛，所以它們也有許多可以影響產業發展的手段，包括地方產業規劃、財政政策、土地政策，以及影響地方國有企業等。山東省對鋼鐵產業的重組和山西省對煤炭產業的重組是省級產業政策的兩個突出例子。

與其他國家一樣，對中國產業政策總體有效性的評價褒貶不一。較為正面的評價往往來自政府機構——這是預料之中的，而批評性的評價多來自學術界專家。對某些具體政策所取得的積極成效，人們會有更為一致的看法，例如不少人對20世紀90年代后期對紡織業所采取的一系列政策持肯定態度。也有很多人指出，如果政府未采取措施限制產能擴張，產能過剩問題會比現在更加嚴重。過去十年鋼鐵工業的發展就是一個例子。

然而，中國的產業政策至少從兩方面來說是不成功的。首先，產業的實際發展往往與政府的初衷不一致。有些時候，政府要重點發展的行業卻沒有發展起來。例如，1982年國務院決定大力推動超大規模集成電路（VLSI）的發展。“七五”到“十五”期間都有大量資金投入這一產業，結果卻令人失望。另外一些時候，這些行業發展了，卻慢于政府規劃的時間表。例如，早在“七五”期間（1986年-1990年）汽車工業就被列為國家的“支柱產業”。雖然此后國家一直在重點培育這個行業，但它在整個20世紀90年代發展甚微，這可能主要是由于當時中國的收入水平還無法支撐私人汽車的快速增長。汽車工業真正的騰飛發生在最近十年，也就是人們的收入大幅增長、中國加入世貿組織以后。此外，還有一些未被選為重點扶持對象的產業蓬勃發展，如湖南長沙的工程機械工業集群。

其次，特別要注意的是，盡管有關部門做出各種努力來提高行業的集中度，企業也進行了大量的并購活動，但一些受產業政策扶持的行業反而變得更加分散。根據“十五”規劃，前十大鋼鐵企業的市場份額要從2000年的50%提高到2005年的80%，但實際上2004年降到34.6%，2009年又回升至43%。與此類似，1994年中央政府發布了“中國汽車工業發展政策”，目標是要在20世紀之內將全國汽車產業集中為兩三個大型企業。然而整個20世紀90年代汽車產業的集中度一直保持在很低水平，甚至有所下降。實際上，在中央政府大力扶持某些大企業擴張的同時，其他企業也在擴張。

導致中國產業政策效果不佳的一個重要原因，是中國的五級政府結構。此外，地方官員面臨的激勵機制也造成產業更加分散。大型工業企業是提供地方就業和稅收的重要來源。由于地方政府可獲得轄區內生產的產品增值稅的25%，他們會努力保護現有企業，或是與其他地區競爭吸引新企業。地方政府對跨省的企業并購非常謹慎，因為這可能會減少當地的就業機會，或是將稅源轉移到其他地方。有些時候，地方政府試圖保留的企業可能就是中央因其技術落后或污染嚴重而試圖關閉的企業。信息的不對稱和地方利益的驅動會加劇這種矛盾。

與產業政策相比，中國的“行政管理”受到的批評更多，尤其是行政管理中自由裁量權和審批制度的使用可能導致尋租行為和腐敗，惡化營商環境。產業干預成為政府與企業之間密切關系的一個基礎。中國對產業發展的干預還有以下特點：（1）非常廣泛（影響國民經濟的很大一部分）；（2）經常是直接的、指令性的；（3）進行干預的部門很多，使用的政策工具也很多。

改革之策

提高生產率、擴大創新，為經濟較快增長打下基礎、并使中國走上實現2030年愿景的道路，中國需要：

改革國企部門、進一步擴大國企和民營企業之間的競爭，改善技術效率和資源配置效率，特別要縮減國有部門和解決“行政壟斷”問題。

通過進一步改善競爭環境的公平性——特別是小企業和大企業之間、國企和非國企之間競爭環境的公平性，來提高資源配置效率。

實行更有限的、更具一致性、更可預見和更有益于市場運作的政策干預，改善營商環境。

上述政策領域都主要與大型企業有關。雖然中國的企業部門改革和營商環境改革遠遠不限于大企業，但提高效率和減少失衡、限制政府與企業之間直接聯系的最大潛力來自這些處于“經濟制高點”的大企業。

來源：《中國改革》2012年第四期

編輯：韓林

本欄目責任編輯：韋雯(weiwenyouxiang@163.com）