農(nóng)民工市民化的“三步走”

[摘要]基于城鎮(zhèn)化背景，依據(jù)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)和移居行為的分析，本文提出農(nóng)民工市民化一般有三個(gè)階段，即農(nóng)民工務(wù)農(nóng)到非農(nóng)城鎮(zhèn)就業(yè)，非農(nóng)城鎮(zhèn)就業(yè)到城鎮(zhèn)定居，城鎮(zhèn)定居到市民化（落戶）文章認(rèn)為引導(dǎo)農(nóng)民工在建制鎮(zhèn)就業(yè)和落戶是解決農(nóng)民工市民化的較好途徑。

[關(guān)鍵詞]途徑 空間結(jié)構(gòu) 農(nóng)民工 市民化

[中圖分類號(hào)]F24；F29

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）02-0071-04

一、農(nóng)民工市民化的三階段論

改革開(kāi)放后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移和聚集，給我國(guó)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)帶來(lái)了全方位沖擊。其中，就業(yè)和居住作為至關(guān)重要的兩極，其空間的生產(chǎn)和消費(fèi)成為城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)演進(jìn)與重構(gòu)的一大動(dòng)因。

在城鎮(zhèn)化背景下，考慮到城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的演變以及對(duì)于后期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，我們圍繞就業(yè)（分為務(wù)農(nóng)和非農(nóng)就業(yè)兩種）和居住（居住地域在不考慮直轄市的情況下，分為村域內(nèi)、建制鎮(zhèn)域內(nèi)和建制市三種）兩大關(guān)鍵點(diǎn)，提出了三階段市民化模型（圖1）。

第一階段：農(nóng)村就業(yè)到農(nóng)民工就業(yè)。

農(nóng)村就業(yè)是指在原有村莊從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。傳統(tǒng)的村莊務(wù)農(nóng)和非農(nóng)活動(dòng)是一種合理使用既有要素的最大化行為，空間分散布局是一種相對(duì)穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。由于城鄉(xiāng)收入差距，土地資源稀缺等諸多問(wèn)題，引起農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，即農(nóng)民工就業(yè)。

按照賀雪峰、董磊明（2009）的觀點(diǎn)，一種外出務(wù)工的目的是提升村莊生活質(zhì)量，外出賺取的資源流入村莊，投入村莊建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使村莊日益發(fā)展壯大；另外一種外出務(wù)工的目的是積攢進(jìn)城安居所需的費(fèi)用，或者說(shuō)是積攢逃離村莊的資本，村莊因此變得蕭條而出現(xiàn)空心化。筆者從村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)角度分析，第一種情況有可能帶來(lái)農(nóng)民對(duì)宅基地以及相關(guān)設(shè)施的新的投資，加劇原有村莊空間結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，并不一定利于村莊的后期發(fā)展。第二種情況有利于原有村莊空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展趨勢(shì)。

農(nóng)民工的流動(dòng)行為在一定程度上妨礙了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民工將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為最后的經(jīng)濟(jì)保障，將宅基地作為最后的居住保障，損害了土地資源的利用效率；青壯年勞動(dòng)力的出行不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步；繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)收入差距，影響農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)民工到建制鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)就業(yè)會(huì)將原農(nóng)村的空間結(jié)構(gòu)的消費(fèi)轉(zhuǎn)移到建制鎮(zhèn)，勞動(dòng)力的聚集有利于城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。但是，農(nóng)民工的就業(yè)不遷移，對(duì)于企業(yè)建立優(yōu)秀而穩(wěn)定的員工隊(duì)伍，積累經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)會(huì)產(chǎn)生不利影響，在一定程度上阻礙農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展。

農(nóng)民工到建制市內(nèi)非農(nóng)就業(yè)將加劇城市居住空間和消費(fèi)空間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

第二階段：農(nóng)民工就業(yè)到農(nóng)民工遷居。

從農(nóng)民工自身需求的角度考慮，跨區(qū)域遷移的最終結(jié)果是在某個(gè)地方定居下來(lái)，與家人一同生活。家庭式遷移農(nóng)民工在目前的政策背景下，并沒(méi)有真正割斷與土地的聯(lián)系，他們搖擺于城鄉(xiāng)之間，并且有再次遷移甚至回流的可能，市民化、城市化進(jìn)程很可能中斷，最終影響我國(guó)的城市化進(jìn)程及和諧社會(huì)的構(gòu)建。家庭式遷移使得家庭在居住地購(gòu)買或租賃住房。在閑置原農(nóng)村資源同時(shí)占用城鎮(zhèn)資源，在一定程度上加速了城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。不論農(nóng)民工到鎮(zhèn)域內(nèi)居住遷移還是到建制市內(nèi)居住遷移，除保持原有村莊的居住空間結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不變外，進(jìn)一步加劇鎮(zhèn)域（或建制市）的空間居住結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。

第三階段：農(nóng)民工遷居到市民化。

農(nóng)民工市民化是指遷移到城市的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，成為城市戶籍居民，享受與市民同等待遇，不考慮其心理變化和適應(yīng)。農(nóng)民工市民化對(duì)于城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)在：農(nóng)民工退出閑置、多置宅基地進(jìn)城落戶，退出原農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，釋放了土地資源，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，并且實(shí)現(xiàn)了真正意義上的城鎮(zhèn)化。由于城鎮(zhèn)化所需要的人均用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其在農(nóng)村的宅基地，所以，在建制鎮(zhèn)落戶，實(shí)現(xiàn)了村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。農(nóng)民工在建制市落戶，在某種意義上會(huì)進(jìn)一步加劇城市空間結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。

從上述分析可以看出，從鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角，農(nóng)民工市民化的最佳途徑應(yīng)該是：第一階段吸引農(nóng)民工在建制鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，通過(guò)空間支撐體系的完善，滿足農(nóng)民工家庭的空間需求，完成市民化的第二階段，促使農(nóng)民工的遷居，與此同時(shí)，通過(guò)實(shí)行相關(guān)政策，盡可能縮短第三階段所需要的時(shí)間，最終完成農(nóng)民工落戶建制鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

二、農(nóng)民工在建制鎮(zhèn)就業(yè)、定居和落戶的現(xiàn)實(shí)性

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有擺脫地緣性束縛向中小城鎮(zhèn)聚集的傾向。在城鄉(xiāng)居民收入差距懸殊、農(nóng)村居民財(cái)富積累非常有限的情況下，農(nóng)民工舉家在建制市長(zhǎng)期立足，困難較大。農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)市民化，同時(shí)也就緩解了農(nóng)民工遷移對(duì)大城市特別是對(duì)特大型城市發(fā)展帶來(lái)的人口壓力。

城市化過(guò)程中包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化調(diào)整和轉(zhuǎn)移，將促進(jìn)大城市服務(wù)業(yè)和中小城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使大城市制造業(yè)向周邊中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，中小城鎮(zhèn)成為制造中心，大城市則逐步轉(zhuǎn)變成為服務(wù)中心和市場(chǎng)中心。因此，制造業(yè)群聚中小城鎮(zhèn)是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)群聚帶動(dòng)勞動(dòng)力及相關(guān)人口的集聚，不斷擴(kuò)大吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移容量。農(nóng)村人口的減少，不僅能夠增加人均土地占有量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而且有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)律來(lái)看，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)土地的集約化，能節(jié)省大量土地。而中國(guó)在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的同時(shí)卻出現(xiàn)了耕地減少與非農(nóng)用地緊張的狀況，主要原因就是農(nóng)村人口在實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的同時(shí)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)身份的徹底轉(zhuǎn)變，在工業(yè)與城市就業(yè)的同時(shí)仍然保留其在農(nóng)村的責(zé)任田與宅基地。這些農(nóng)村人口在占有的農(nóng)業(yè)用地、宅基地沒(méi)有減少的情況下，其非農(nóng)就業(yè)又靠增加非農(nóng)用地來(lái)實(shí)現(xiàn)。這些新增加的非農(nóng)用地只能從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化而來(lái)，所以在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的同時(shí)農(nóng)業(yè)用地非增反降。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的三個(gè)步驟

第一步：積極引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)民工在建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工問(wèn)題是國(guó)內(nèi)近年來(lái)研究熱點(diǎn)，多數(shù)學(xué)者實(shí)證表明，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工表現(xiàn)為：年輕力壯時(shí)進(jìn)城打工，年衰體弱又回到農(nóng)村。三農(nóng)問(wèn)題的根本解決方式是“就地解決”，即農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不可能寄希望將大量農(nóng)民遷移到現(xiàn)有的大中城市。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移首先是產(chǎn)業(yè)概念，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，然后才是地域概念，將剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。因此，要加快農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)化進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力到建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。

第二步：規(guī)劃城鎮(zhèn)配套，促使農(nóng)民工定居。

“安居”才能“樂(lè)業(yè)”，農(nóng)民工定居城市是實(shí)現(xiàn)市民化過(guò)程的第二階段。這一階段的實(shí)現(xiàn)，不僅可以鞏固第一階段即農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的成果，更為第三階段即社會(huì)融入，提供了重要的基礎(chǔ)。“安居”是繼實(shí)現(xiàn)就業(yè)以后的關(guān)鍵一步，只有實(shí)現(xiàn)了在城市定居，才為社會(huì)融入創(chuàng)造條件和可能，從而順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。

許多關(guān)于流動(dòng)勞動(dòng)力的調(diào)查表明，并非人力資本稟賦最高的那些人最具有遷移動(dòng)機(jī)。趙耀輝（1999）發(fā)現(xiàn)，那些具有最高的人力資本稟賦的農(nóng)村勞動(dòng)者，優(yōu)先選擇的轉(zhuǎn)移領(lǐng)域是農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而不是異地轉(zhuǎn)移。一項(xiàng)大規(guī)模調(diào)查也表明，初中學(xué)歷是異地轉(zhuǎn)移的足夠條件，留在本鄉(xiāng)、本縣的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，反而比那些轉(zhuǎn)移到外地甚至國(guó)外的勞動(dòng)力具有更高的受教育程度（勞動(dòng)與社會(huì)保障部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2000）。而對(duì)于農(nóng)民工定居城市的個(gè)人影響因素的實(shí)證中，個(gè)體素質(zhì)是障礙中的主要因素。中國(guó)的遷移者面臨的實(shí)際恰恰是他們遷移出去后并不預(yù)期能夠在遷入地長(zhǎng)期居住下去。

第三步：農(nóng)民工在建制鎮(zhèn)落戶。

建制鎮(zhèn)落戶對(duì)于農(nóng)民的基本生活方式和文化背景不會(huì)產(chǎn)生大的影響，轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)較小。熟人社會(huì)會(huì)讓他們?nèi)诤稀贤ǖ帽容^容易，符合很多農(nóng)戶兼業(yè)性的特點(diǎn)。這種“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移，可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)質(zhì)量。農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移有利于降低農(nóng)民轉(zhuǎn)移成本，有利于區(qū)域平衡發(fā)展，避免“大城市病”，進(jìn)而促使人口和產(chǎn)業(yè)的布局更加科學(xué)合理。

四、政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)

（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

通過(guò)發(fā)展資本密集型、技術(shù)密集型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。一方面可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更多的勞動(dòng)力；另一方面，可以使農(nóng)業(yè)的發(fā)展保證城市人口增加對(duì)農(nóng)業(yè)的需求。措施包括建立多元化的農(nóng)業(yè)投融資體制；推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)化、機(jī)械化和信息化；著重培育農(nóng)村人力資本；加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；積極發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織等。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)化

引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力就地向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)，拓展企業(yè)的生產(chǎn)和營(yíng)銷空間，帶動(dòng)農(nóng)民工的就業(yè)發(fā)展空間，促使村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（三）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃

1 加快縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展。縣城和中心城鎮(zhèn)是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)密集地區(qū)，是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力內(nèi)部轉(zhuǎn)移就業(yè)的基地，是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的首選。要積極、穩(wěn)妥、有序地推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的積極作用。

2 制定和完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐步建設(shè)縣城、中心鎮(zhèn)和中心村相互協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。加快實(shí)施縣城建設(shè)，豐富城市綜合服務(wù)功能，增強(qiáng)縣城的凝聚力和輻射能力。根據(jù)綜合配套、整體推進(jìn)的要求，以縣為單位對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；整合各部門現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持項(xiàng)目，發(fā)揮綜合效益。

3 重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可以為解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支撐。規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設(shè)，要考慮為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)的建設(shè)分配足夠的發(fā)展用地。研究創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和使用辦法，對(duì)于區(qū)域內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、個(gè)人或合股投資興辦的企業(yè)，在其使用區(qū)域內(nèi)部工業(yè)園區(qū)用地時(shí)，可以保留該土地集體所有的性質(zhì)，以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)向城鎮(zhèn)聚集的成本。

（四）完善社會(huì)保障制度和公共服務(wù)設(shè)施

構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障系統(tǒng)，完善社會(huì)保障制度，為農(nóng)民工市民化提供足夠的優(yōu)撫安置、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等，以促進(jìn)人力資本可持續(xù)發(fā)展。建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)體系。建設(shè)和完善農(nóng)民工培訓(xùn)系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工的基礎(chǔ)教育，提高農(nóng)民工整體素質(zhì)。構(gòu)建涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共住房、教育、社會(huì)安全和社會(huì)救濟(jì)等所有方面的公共服務(wù)體系，豐富農(nóng)民工的文化生活和精神生活。

構(gòu)建全面的城鎮(zhèn)住房保障體系，保障農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居。目前，我國(guó)農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)最需要解決的問(wèn)題，就是保障性住房項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施，以滿足農(nóng)民工生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)民工融入社會(huì)的要求。

（責(zé)任編輯：垠喜）