天津濱海新區發展經驗及制約因素

[摘要]調整完善符合實際、順應國家發展戰略的規劃，以大項目作為產業發展的抓手，創新開發模式，是天津濱海新區近年來快速發展的主要經驗。同時濱海新區也面臨著趕超與跨越的雙重挑戰、體制機制不順和城市基本公共服務滯后問題，大力發展民營經濟、理順管理體制機制是新區未來可持續發展的保證。

[關鍵詞]經濟轉型 戰略調整 區域發展 濱海新區

[中圖分類號]F127.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0034-04

當前，我國經濟發展的內外部環境均發生了較大的變化，實施經濟轉型十分必要，迫在眉睫。本文研究天津濱海新區發展思路以及主要經驗，分析了其發展中面臨的問題，并提出未來可持續發展的對策建議。

一、轉型背景下濱海新區的發展

2006年國務院關于推進濱海新區開發開放有關問題的意見出臺，使得濱海新區由之前天津市的一個功能區，上升到國家區域發展戰略，也使得濱海新區以至天津的經濟發展進入了快車道。在后金融危機時期，濱海新區以年均超過22%的增速領跑全國，形成了一些創新的經驗。

（一）調整完善符合客觀實際、順應國家戰略的規劃

天津市高度重視調整規劃和布局。為優化和促進濱海新區經濟發展，在主城區與濱海新區關系上，由之前的“一主一副”調整為“雙城雙港、相向拓展、一軸兩帶、南北生態”，進一步確定了濱海新區在天津經濟發展中的龍頭地位。

濱海新區也對規劃進行了調整。從產業空間布局上，濱海新區針對以往各功能區間產業雷同，內耗嚴重的問題，逐漸確立了“東海港、南重化、西高新、北旅游、中服務”的產業特征，具體依托先進制造業產業區、空港經濟區、濱海高新區、臨港工業區、南港工業區、海港物流區、中心商務區、中新生態城、濱海旅游區九個功能區。

順應國家產業發展戰略的調整，濱海新區對電子通訊、石油開采及石化、海洋化工、汽車制造、現代冶金等傳統優勢產業進行優化提升和改造升級，向其產業鏈的上下游拓展，同時大力發展航空航天、新能源、生物醫藥等戰略性新興產業，并把航空航天作為其產業發展的一個最大努力方向。據統計，2011年，濱海新區航空航天業全年預計完成工業總產值263.2億元，同比增長48.8%，較2005年增長100余倍，濱海新區航空航天產業的“三機一箭一星一站”，成為其戰略性新興產業發展的重要支撐。

（二）以大項目作為產業發展的抓手

高投資、高增長是現階段天津有別于一些城市的重要特征。2012年，天津市固定資產投資為8871億元，超過北京的6463億元、上海的5154億元、廣州的3758億元以及深圳的2314億元，其中濱海新區的投資就達到4453.3億元。天津市同比34%的增速也遠高于全國及發達城市水平。在固定資產投資方向上，天津市重點投向高質、高端、高新的大項目，以此作為產業發展的重要抓手。堅持“投產達標一批、開工建設一批、儲備報批一批”的要求，先后推出重大工業項目180項、服務業大項目120項、區縣大項目880項、自主創新產業化大項目140項、市政交通大項目80項、商貿旅游項目40項。航空航天、裝備制造、石油化工等一批產業鏈條長、帶動作用大的優勢產業群紛紛在天津市集結。這些重大工業項目主要集中在濱海新區，120個重大工業項目中有95個分布在濱海新區，按投資額計算，83%的重大工業項目投資落在濱海新區，這也是支撐濱海新區經濟快速發展的動因所在。

（三）創新開發模式

濱海新區提出了“十大戰役”的發展模式，把優先發展南港工業區和臨港工業區放在首位。濱海新區創造了適應攻堅、加快開發的“戰時體制”，即“指揮部+管委會+開發實體”三位一體的全新執行模式。其中指揮部為最高指揮機構，是“十大戰役”的指揮中心；管委會是行政管理機構，負責各項審批、招商引資和后勤保障；而開發實體由國有控股集團組成，負責前線開發建設。

“十大戰役”方式有利于各部門和各單位之間形成協調互動、協同攻堅的局面。在園區發展成熟并形成對于外部資金和項目的“吸附”能力之后，主要由市場之手進行調節，進而完成由“啟動器”到“吸附器”的轉變。這樣一種集中決策、多級聯動、各司其職的開發模式，在現有的體制框架和濱海新區發展階段的情況下，顯示出了高效性，為濱海新區開發開放奠定了良好的基礎。

二、濱海新區發展面臨的問題

2011年，濱海新區完成地區生產總值6206.87億元，在全國城市排名中位于第14位，超過了南京、大連、寧波、沈陽等許多國內知名城市，增長率更是高達23.79%，遠高于國內其它地區，已經占到天津市CDP的55.5%，成為后危機時期國內外區域發展的一個亮點。但是隨著濱海新區開發開放的推進，發展環境和發展階段的變化，一些發展中面臨的問題也逐漸顯現，這些問題解決不好，將會對濱海新區乃至天津市經濟的可持續發展帶來不利影響。

（一）經濟發展方式面臨趕超與跨越的雙重挑戰

在經濟和社會轉型的大背景下，京滬廣深等地區紛紛探索新的發展路徑和模式，濱海新區面臨著趕超與跨越的雙重挑戰。

從固定資產投資及其占GDP比重上看，2011年，天津市全社會固定資產投資7510.67億元，同比增長31.1%，其占GDP的比重達到了67.1%，濱海新區固定資產投資占GDP比重也達到了59.62%，比例遠高于同期上海、北京、廣州和深圳的26.4%、37.0%、27.7%和18.6%，相對于國內幾個先發地區，包括濱海新區在內的天津依然處于依靠投資高速增長的經濟增長階段。而在全球經濟低迷、金融市場動蕩加劇以及國內信貸緊縮的背景下，獲得和吸引資金的難度日益加大，金融危機后各省市均將發展重心放在實體經濟特別是大項目的引進和建設上，地區間對項目和資金的競爭日益激烈，主要靠引進國資和大項目支撐高增長的方式難以持續。

另外，從第三產業所占比重來看，2011年，天津市第三產業所占比重為46.05%，僅比全國平均比重高2.7個百分點，其中濱海新區三產所占比重更是僅為31%，而同期，上海、北京、廣州和深圳，三產比重分別為58.05%、77.27%、61.51%和53.50%，天津市是這五大城市中唯一一個三產比重低于50%的城市，濱海新區尤甚，天津依然處于一個工業化占主導的城市。另外，從三產內部構成看，天津在交運倉儲、批發零售和住宿餐飲等傳統服務業上所占比重較高，現代服務業發展較為滯后，2011年，國內五大城市的三產內部結構如表1所示：

2011年，天津的三產仍以傳統服務業為主導，傳統服務業占三產比重43.89%，高居5個城市榜首，現代服務業部門所占比重較低，是上述城市中唯一一個現代服務業比重不到60%的城市，與京、滬、深等市相比具有較大差距。

從離百姓感覺最近的城鎮居民可支配收入上看，天津城鎮居民可支配收入增速遠低于經濟增速。2012年天津市城鎮居民人均可支配收入為29626元，位于全國主要省市第六位。

（二）體制機制不適應發展的需要

雖然濱海新區政府的成立標志著新區管理體制和運行機制進入了一個嶄新階段，但限于當時的發展條件以及內外環境，新區內部的體制和機制還遠未完善。隨著現有體制機制的運行，特別是各功能區經濟實力的日益增強，各功能區、行政區與濱海新區政府之間的矛盾和問題也逐漸增多，其中的協調和運行效率不適應新時期濱海新區當前和未來發展的需要。

首先在法律關系上，新的濱海新區成立時，對當時已有的功能區并沒有做出任何規定，除北塘、中心漁港和輕紡城外，幾大功能區，特別是開保高等經濟實力較強的功能區都由市人大或市政府的授權，它們與濱海新區之間并沒有法律上的關系，它們之間是平級關系。傳統的塘漢大三大行政區取消后，一些非垂直管理部門，從法律上看，它們并不是執法的主體，在基層的相關業務辦理和執法上面臨著不小的困難。

其次，在領導任命上，濱海新區中的幾大主要功能區和塘漢大的領導都是天津市管干部，濱海新區沒有權利任命。對功能區和塘漢大下屬的處級領導濱海新區政府同樣沒有太多任命權利，一定程度上影響了濱海新區對各功能區的指揮、協調效率。

另外，在財力統籌上，濱海新區政府成立后，幾個大功能區（東疆和生態城完全自負盈虧，地方稅收全部留成，不上繳給新區政府），都有自己獨立的財政收支系統，通常只把地方稅收的10%～20%上繳，作為新區財政主要來源。新區政府的許多公職人員，其待遇依然由新區政府成立之前自己所屬的功能區和行政區來負責，存在著較為嚴重的同工不同酬現象，有些同一職位的工資待遇可能相差幾倍，甚至是數倍，長此以往，必定會影響到新區政府的效能。

最后，在業務指導上，新區政府屬于傳統的政府，效率較幾大功能區的管委會較低，而在相關業務上反而多了一層審批，影響了效率的提升。新區政府人員也抱怨缺少人權、財權，這樣，未理順的體制機制已成為制約新區發展的一大障礙。

（三）城市基本公共服務等發展較為薄弱

濱海新區常住人口總量為248.21萬人，占全市常住人口的19.18%，其中外來常住人口為124.45萬人，已經超越戶籍人口，占全市外來常住人口總量的40%以上。經濟的快速發展和大量流動人口特別是高素質人才流入，對科教文衛環等城市公共服務等的需求越來越迫切，而新區對城市公共服務發展等支持能力較差，大量人口在市區和新區之間形成潮汐式流動。

三、濱海新區可持續發展對策建議

濱海新區下一步發展應該重點放在著力打造硬抓手和軟支撐上。硬抓手就是大力發展民營經濟，軟支撐就是進一步整合和理順體制機制，做到以硬帶軟，以軟促硬。

（一）大力發展民營經濟

新區一些高度資本密集和技術密集的大項目（主要是國企及控股企業）通常能夠較快地增加GDP，但國有企業特別是巨型國有企業的產業關聯更傾向于在集團內部解決，具有一定的封閉性。通常大項目吸引的就業人數有限，對普通居民收入提升帶來的影響相對有限。而天津民營企業特別是一些大型民營企業發展目前仍非常遲緩，與國內先發展地區相比仍舊有不小的差距，因此促進民營企業發展可以作為天津今后一段時期工作的重要硬抓手。

（二）理順管理體制機制

要在發揮新區政府統一高效的管理，與下屬功能區的開發積極性之間取得適當的平衡，建議市委市政府盡快出臺《濱海新區管理條例》，從制度層面，對新區政府和下屬功能區及行政區之間的責、權、利進行清晰的劃分。

建議新區政府分步驟、階段性地理順自己在錢、權、人上的職權，同時加快提升新區層面人員的綜合素質，可以實行國內外公開招聘和下屬功能區選拔兩種方式相結合，因為政府的競爭說到底是人才的競爭。

（責任編輯：垠喜）